苗建中 倪陳興 雷 敏

殯葬執(zhí)法的困境與對策
——以海南省為例

苗建中 倪陳興 雷 敏

殯葬執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的一個類別，是國家民政部門和法律、法規(guī)授權委托的組織及其公職人員依照法定職權和法定程序對殯葬事務行使行政管理的權力，是積極貫徹落實我國殯葬法律、法規(guī)和殯葬改革政策，革除陳舊喪葬陋俗，反對封建迷信，推行文明節(jié)儉辦喪事的政府行為。它包括審核、審批殯葬服務設施，監(jiān)督檢查殯葬事務活動，對違法殯葬行為進行相應處罰等執(zhí)法行為，是民政行政法制中的重要行政執(zhí)法活動。

殯葬改革其含義是指對舊的喪葬制度進行改革，即對落后的遺體處理方式和鋪張浪費、封建迷信等舊習俗進行革除，建立起適應社會主義制度和生態(tài)文明建設需要的科學葬法和文明禮俗。其核心內涵就是要實現“生態(tài)火葬”和“生態(tài)土葬”，即“生態(tài)葬”。對火葬和土葬要辯證地看，既要防止盲目“迷信火葬”、又要擺脫封建落后、鋪張浪費的傳統(tǒng)土葬舊俗。從節(jié)約土地、保護資源環(huán)境出發(fā)，火葬要做到不污染環(huán)境、不保留骨灰，土葬要做到平地深埋不留墳頭、不占用耕地林地，讓逝者回歸自然。改革開放以來，殯葬管理行政法制建設已逐步確立了以國務院《殯葬管理條例》為核心的殯葬管理法規(guī)體系，為殯葬執(zhí)法奠定了法律基礎。隨著社會主義市場經濟的完善、依法治國的確立以及公民法律意識的提高，對依法行政和殯葬執(zhí)法工作也提出了更高的要求。殯葬改革能否取得成功，關鍵在于嚴格殯葬執(zhí)法的法律效果和社會效果。本文著重就海南省殯葬管理行政執(zhí)法現狀、問題及對策進行探討，以期為殯葬執(zhí)法走向科學化、規(guī)范化和法治化尋找現實可行對策。

一、海南省殯葬執(zhí)法的現實困境

海南省自推行殯葬改革以來，初步形成了“全黨動員、民政主管、各個部門參與”的社會化運轉機制。2010年以來，在推進殯葬改革、治理亂埋亂葬方面做了大量工作，群眾殯葬觀念有了較大轉變，亂埋亂葬現象逐漸減少，但殯葬管理機構不健全、基礎設施建設滯后、火化率低和亂埋亂葬等問題并未得到有效解決，殯葬執(zhí)法中的問題，很重要表現在行政執(zhí)法體制方面，如權限劃分不明、多頭執(zhí)法、交叉重疊、執(zhí)法主體不清甚至無人執(zhí)法等問題，這是導致行政執(zhí)法的權力分散化、行政執(zhí)法活動運動化、行政執(zhí)法方式強制化的體制原因。同時，殯葬管理執(zhí)法工作還存在一些突出問題。

（一）殯葬管理立法尚不完善，嚴重影響基層殯葬執(zhí)法工作的開展。

現行的《殯葬管理條例》和《海南省殯葬管理辦法》的內容不夠完善，措施不夠得力，在實際管理中操作性不強。截至目前，海南省尚未出臺殯葬執(zhí)法的實施細則以及配套的管理和執(zhí)法規(guī)范，且由于法規(guī)自身的預見性差、規(guī)范的原則性強、部門職責不明確，使得目前的執(zhí)法工作陷入困境。

（二）封建迷信用品與殯儀文化之間的界定存在爭議，對殯葬網點銷售封建迷信用品處罰困難。根據《海南省殯葬管理辦法》第三十一條、四十條之規(guī)定，嚴禁生產、銷售和使用喪葬迷信用品。嚴禁利用喪葬進行封建迷信活動。目前，部分市縣對于處罰銷售封建迷信用品的行為普遍持不贊同的態(tài)度，主要是對封建迷信用品與民俗的界定還存在爭議。我國是一個有著五千年悠久歷史文化的大國，我們仍然習慣于沿襲古人獻花圈、祭祀、燒冥幣等形式。冥幣、紙人、紙馬這些是屬于封建迷信用品還是民俗，目前爭議較為普遍，很難強求必須實施該項執(zhí)法處罰。在進行執(zhí)法檢查時，執(zhí)法部門即使發(fā)現了銷售封建迷信用品，因無銷售票據，不能認定其行為構成銷售封建迷信用品，也不能完成相應的處罰和案卷的制作，只能對發(fā)現的迷信用品給予沒收。

（三）傳統(tǒng)殯葬觀念根深蒂固，喪事大操大辦、封建迷信活動猖獗。

殯葬改革是移風易俗的社會改革，群眾殯葬觀念轉變對改革成敗至關重要?，F今，厚葬風俗消耗了大量社會資源，已成為社會一大公害。陵水縣的群眾辦一場喪事一般要花費5000至10000元。儋州市等地喪葬風俗比較繁瑣，辦理喪事不僅要請村里的鄉(xiāng)親大吃大喝幾天，還要請瓊劇團連續(xù)演出3天，喪葬費用至少在萬元以上。部分地方干部去世后濫發(fā)訃告，大宴賓客，講排場、擺闊氣，修建豪華墳墓、樹碑立傳。喪事大操大辦不僅浪費了寶貴的土地、森林資源，也給群眾造成了嚴重的經濟負擔，給社會造成了極壞影響。

（四）殯葬執(zhí)法乏力，重監(jiān)督輕處罰。目前，海南省亂埋亂葬現象還很突出，亂搭靈棚和喪葬用品市場混亂，“三沿七區(qū)”、農村耕地、林地內及房前屋后墳堆亂象依然未得到徹底整治。殯葬執(zhí)法阻力相當大，執(zhí)法隊員工作積極性嚴重受挫，畏難情緒比較嚴重。殯葬法規(guī)很多時候淪為一紙空文，主要原因就是殯葬執(zhí)法乏力。2013年海南省火化區(qū)海口和三亞市的火化率均維持在30%左右，與全國平均火化率50%還相距甚遠。很多明顯違法土葬行為不能被及時制止，殯葬領域的違法幾乎沒有代價，在部分地方已形成一種法不責眾的氣候。

（五）領導重視不夠，部門配合不力。一是殯葬執(zhí)法的主體即民政部門溝通協調能力還不夠，一些需要聯系公安、國土、工商和宗教等部門聯合執(zhí)法的違法殯葬行為；二是有的領導對殯葬改革工作過問少，對殯葬改革不重視，甚至心存忌諱；三是有的領導為本地人，出于對個人父母及鄉(xiāng)親父老遺愿的尊重，難以帶頭實行火葬和集中節(jié)地土葬，難以嚴格執(zhí)行殯葬改革政策；四是領導對如何開展殯葬執(zhí)法心存疑慮，對殯葬執(zhí)法的程序和執(zhí)法主體不明確，對殯葬法規(guī)的認識還不準確。

二、完善海南省殯葬執(zhí)法的對策探討

（一）健全殯葬執(zhí)法隊伍，嚴格殯葬執(zhí)法。一是加強民政系統(tǒng)干部法制培訓，省民政廳要聯合省法制辦每年至少舉辦一期民政法制專題培訓班，保障所有可能參與殯葬執(zhí)法民政在編干部能接受培訓，知法懂法，嚴格執(zhí)法，并取得行政執(zhí)法資格證，確保殯葬執(zhí)法主體適格；二是殯葬執(zhí)法隊員要發(fā)揚不怕苦、臟、累、煩的精神，拋棄世俗觀念，文明執(zhí)法；三是殯葬執(zhí)法要敢于動真格，對違規(guī)土葬事件要給予嚴肅處理。根據《中華人民共和國行政強制法》第十三條第二款之規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。即如果當事人（喪戶）拒不改正，民政部門可依法申請當地人民法院強制執(zhí)行火化或者強制將遺體安葬在公墓和農村的公益性墓地。

（二）建立健全殯葬改革領導機構，加強殯葬改革宣傳力度。一方面，高度重視殯葬改革，成立強有力的領導班子，加強部門間的銜接和協調，并出臺操作性強的政策文件。組建殯葬綜合執(zhí)法隊伍，借助各部門力量，齊心協力，嚴格執(zhí)法。另一方面，民政部門要充分利用報刊、互聯網等媒體宣傳殯葬改革，規(guī)范殯葬行為。在此，筆者認為民政部門不能過于迷信火葬，盲目推崇火葬。據測算，傳統(tǒng)落后的火葬火化一具遺體，需要柴油10～15公斤，電25度左右，向大氣排放黑煙30分鐘左右。此外，在土葬區(qū)要鼓勵群眾自愿選擇綠色、生態(tài)、節(jié)地土葬方式，鼓勵群眾選擇公益性公墓進行集中安葬。

（三）文明殯葬執(zhí)法，推行喪禮改革，引導群眾選擇綠色生態(tài)葬法。

一是對較有影響的違規(guī)土葬事件，由市、縣、自治縣（區(qū)）有關部門聯合執(zhí)法，及時糾正違法行為。同時，定期組織不同層級部門間業(yè)務交流和聯系；建立和健全殯葬改革信息網絡；開展殯葬服務進社區(qū)活動，在社區(qū)建立固定信息員并公布亂埋亂葬舉報電話，建立有獎舉報制度。二是以節(jié)約土地為原則，開展平墳還耕還林活動。三是進一步提升殯儀服務水平，推行喪禮改革。應堅持“以人為本、喪戶至上”服務理念，提供個性化、人性化、親情化服務，提倡樹葬、草坪葬等新式葬法。

（四）加大對殯葬改革經費投入，夯實殯葬基礎設施。各級政府應加強對殯葬改革建設的投入，將殯葬改革經費列入當地財政預算。這些經費主要是對弱勢群體的喪葬補助、宣傳經費、執(zhí)法經費、基本建設投入以及表彰經費。只有加大對殯葬改革的經費投入，才能更好地完善配套基礎設施建設，進一步提高服務質量和水平。

（五）大力整治亂埋亂葬行為，積極推進公益性公墓建設。近年來，省民政廳重點對“三沿七區(qū)”亂埋亂葬治理進展情況開展了督查，整治了一批亂埋亂葬和違規(guī)土葬行為。2013年，全省共治理亂埋亂葬墳墓98500座。此外，省民政部門還開展專項調研，敦促各市縣民政局切實加強與國土、建設、發(fā)改等部門溝通聯系，加快公益性公墓建設進度。

（六）切實減輕困難群眾喪葬負擔，不斷完善惠民殯葬補貼制度。一是全面部署，有力推進惠民殯葬工作。二是科學劃定范圍，穩(wěn)步推進基本殯儀服務均等化。將低收入人群基本殯葬服務納入政府公共服務范圍。三是嚴格制定標準，確保惠民政策為民利民便民。根據民政部“?；尽V覆蓋、可持續(xù)”的原則，海南省惠民殯葬補貼惠及所有城鄉(xiāng)低保、農村五保、重點優(yōu)撫對象等困難群體和百歲以上老人。四是加大執(zhí)行力度，全面落實惠民殯葬補貼工作。包括主動協調物價、財政等部門規(guī)范惠民殯葬補貼審批手續(xù)，方便惠民群眾領取補貼；對惠民殯葬政策進行廣泛宣傳，使惠民政策深入人心。

（作者單位：海南省民政廳）