曲 波

（大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026）

南海區(qū)域搜救合作機(jī)制的構(gòu)建

曲 波

（大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026）

南海區(qū)域安全的實(shí)現(xiàn)及區(qū)域合作機(jī)制的優(yōu)勢決定了有必要建立南海區(qū)域搜救合作機(jī)制。雖然國際上的一些公約對合作搜救作了規(guī)定，但或因南海周邊一些國家沒有加入這些公約，或因公約的規(guī)定并非強(qiáng)制性的，使南海區(qū)域搜救合作機(jī)制構(gòu)建的法律基礎(chǔ)存在缺陷。目前南海周邊國家在搜救方面已開展了一些合作，但尚不全面，存在臨時性及不一致性，為此，有必要通過簽訂區(qū)域搜救合作協(xié)議等方式，在搜救責(zé)任區(qū)的劃定、信息交換等諸多方面加強(qiáng)合作。

南海；搜救；區(qū)域合作機(jī)制

海上搜救是海上搜尋和救助的簡稱。《1979年國際海上搜尋與救助公約》（簡稱《國際海上搜救公約》）1998年修正案規(guī)定：搜尋是指通常由救助協(xié)調(diào)中心或救助分中心協(xié)調(diào)的、利用現(xiàn)有的人員和設(shè)施以確定遇險人員位置的行動；救助是指拯救遇險人員、為其提供初步的醫(yī)療或其他所需要的服務(wù)，并將其轉(zhuǎn)移至安全地點(diǎn)的行動。為了迅速有效及時地救助人命，開展合作搜救是切實(shí)可行的辦法，這一點(diǎn)對在南海進(jìn)行的搜救同樣適用。尤其是2014年3月馬航MH370事件的發(fā)生，無疑讓人們認(rèn)識到在南海建立區(qū)域搜救合作機(jī)制的必要性。筆者在分析構(gòu)建南海區(qū)域搜救合作機(jī)制必要性的基礎(chǔ)上，探討構(gòu)建南海區(qū)域搜救合作機(jī)制的法律依據(jù)，闡述目前南海周邊國家區(qū)域搜救合作的現(xiàn)狀，并提出具體的完善建議。

一、建立南海區(qū)域搜救合作機(jī)制的必要性

海上搜救實(shí)質(zhì)在救助人命，人命的無國界性，使各國都應(yīng)對之進(jìn)行搜救，綜合各種因素，在南海建立區(qū)域合作搜救是最好的方式，主要原因如下。

（一）區(qū)域安全方面的考慮

南海海域?qū)掗?，海域東西距離約1 380千米，南北距離約2 380千米，總面積約350萬平方千米。南海地形復(fù)雜，有島、礁、沙、灘、其中“危險地帶”在南沙群島的中部，有無數(shù)不規(guī)則的暗礁、沙灘和階地。[1]南海也是臺風(fēng)和季風(fēng)區(qū)的集聚地，而這種自然地理狀況的南海海域恰好是航線繁忙之地，且漁船眾多，[2]發(fā)生海上意外事故的可能性極大，而且該海域也可能是航空器墜毀的海域，合作搜救是最理想的方式。從理論上講，國家合作的基礎(chǔ)是有共同利益的存在，南海周邊國家雖在海洋領(lǐng)土及海域劃界方面存在爭端，但通過合作，確保區(qū)域航行安全，是促進(jìn)周邊國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。事實(shí)上，很多海洋區(qū)域國家已通過建立海上搜救合作機(jī)制來促進(jìn)區(qū)域安全，如北極理事會成員國間2011年簽訂了《北極空中和海上搜救合作協(xié)議》；黑海沿岸國1998年在安克拉簽署了《海上搜救合作協(xié)議》。南海這一半閉海的周邊國家也應(yīng)建立合作機(jī)制，這也符合《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）的規(guī)定①《海洋法公約》第123條規(guī)定：“閉海或半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時，應(yīng)互相合作?！薄?/p>

（二）區(qū)域合作優(yōu)勢方面的原因

1.臨時合作的無機(jī)制性

從合作時間看，搜救合作包括長期搜救合作和臨時搜救合作。2014年馬航MH370的搜救有多國參加，但實(shí)質(zhì)是一次臨時合作。無機(jī)制下的臨時合作，無論從信息通報、搜救協(xié)調(diào)等方面都暴露了很多不足，如果有搜救合作協(xié)議，無疑可以提高境外搜救的效率，對于解決一些敏感問題也很關(guān)鍵。[3]

2.區(qū)域合作的有效性

同其他類型的合作一樣，搜救合作可分為三種層級：一是全球性的搜救合作。這種搜救合作一般是以國際海事組織及民用航空組織為平臺建立的。從理論上講，多邊的合作機(jī)制是一種有效的合作機(jī)制，可以切實(shí)實(shí)現(xiàn)海上搜救的成功，但雖然《國際海上搜救公約》及《國際民用航空公約》規(guī)定了國家間的合作，但很多地方使用的用語卻是在一國認(rèn)為“可行”、“適當(dāng)”情況下，或者“應(yīng)”建立、“可”建立合作機(jī)制②對這些公約的分析具體參見文章第二部分。，其中原因之一就是在這種多邊公約中，涉及的國家并非都有一致的利益，如果將這種機(jī)制的建立變成一種強(qiáng)制性的義務(wù)，恐怕很多國家都不會簽署和參加公約，那么文字上如何完美無瑕的公約如果沒用適用的可能那也是一紙空文，是“存在著的無”。國家利益的多樣性、各國需求的差異性，加上國家管轄權(quán)的限制，決定了建立全球性機(jī)制的困難性，即便有這樣的機(jī)制，也難以切實(shí)有效地發(fā)揮作用，打擊海盜的合作機(jī)制及人權(quán)保護(hù)機(jī)制就是很好的說明③《海洋法公約》在第100條明確規(guī)定了各國合作制止海盜行為的義務(wù)，同時從第101條至第107條對海盜行為的界定及海盜船舶的扣押等問題進(jìn)行了規(guī)定，但是由于公約對海盜的界定存在不足，且近年來海盜高發(fā)海域多是一國管轄海域范圍，所以真正對海盜進(jìn)行有效懲治的機(jī)制并不是依據(jù)《海洋法公約》確立的機(jī)制，如馬六甲海峽海盜的打擊主要依靠的是沿岸三國的合作及《亞洲合作打擊海盜區(qū)域合作協(xié)定》建立的合作機(jī)制，而索馬里海盜的打擊主要是在安理會決議下，各國海軍在特定的海域就特定的船舶進(jìn)行的護(hù)航，且西印度洋、亞丁灣及紅海沿岸國家簽署了《關(guān)于打擊西印度洋和亞丁灣海盜和武裝搶劫行為的守則》（簡稱《吉布提行為守則》也起到了很大的作用，所以，在打擊海盜和武裝搶劫船只方面，區(qū)域性的成效大于全球性的機(jī)制。就人權(quán)保護(hù)機(jī)制而言，同樣如此，雖然聯(lián)合國下設(shè)了保護(hù)人權(quán)的報告制度、來文及和解制度及個人申訴制度，但這些制度本身存在很多不足，所以真正意義的人權(quán)保護(hù)機(jī)制是通過區(qū)域性的機(jī)制發(fā)揮作用的，如歐洲人權(quán)保護(hù)機(jī)制相對完善，在保護(hù)人權(quán)方面發(fā)揮了很大作用。。二是區(qū)域性合作機(jī)制。國際法中，全球性合作機(jī)制遠(yuǎn)無區(qū)域性的機(jī)制有效。區(qū)域性合作機(jī)制建立的前提是區(qū)域內(nèi)存在共同利益。比如，北極理事會成員國締結(jié)《北極空中和海上搜救合作協(xié)議》的一個原因就是“意識到殘酷北極條件對搜救帶來的挑戰(zhàn)以及對處于危難中的人員提供援助的重要性”、“承認(rèn)合作搜救的重要性”；黑海沿岸國簽署的《海上搜救合作協(xié)議》也是承認(rèn)“黑海沿岸國家間迫切需要建立雙邊/多邊協(xié)議或安排來完成高效的搜救行動”，為此，這些協(xié)議對具體的合作方式等問題進(jìn)行了規(guī)定。三是雙邊合作機(jī)制。雙邊合作機(jī)制大多通過締結(jié)雙邊條約的方式實(shí)現(xiàn)，可以較好地實(shí)現(xiàn)締約雙方的利益，是目前一些國家采用較多的方式。如中國與周邊一些國家締結(jié)了雙邊搜救協(xié)定，包括《2008年中韓海上搜救合作協(xié)定》《1987年中美海上搜救協(xié)定》《1971年中朝海上搜救協(xié)定》。雙邊合作機(jī)制的不足是涉及主體的范圍小，如果采用這種模式，中國就要分別與周邊國家簽訂搜救協(xié)議，這不僅較為繁瑣，而且在南海劃界存在爭端的情況下，雙邊合作協(xié)議勢必會帶來一些較為復(fù)雜的問題。對比分析各種機(jī)制，在南海海域搜救采用區(qū)域合作機(jī)制是最好的模式。

二、南海區(qū)域搜救合作機(jī)制建立的法律依據(jù)

（一）國際條約

1.《海洋法公約》

作為海洋憲章的《海洋法公約》）第98條第2款規(guī)定：“每個沿海國須促進(jìn)有關(guān)海上和上空安全的足敷應(yīng)用和有效的搜尋和救助服務(wù)的建立、經(jīng)營和維持，并須在情況需要時為此目的通過相互的區(qū)域性安排與鄰國合作?！痹摋l是在“公海”部分規(guī)定的，這樣看，這一規(guī)定只應(yīng)在公海中適用，但是《海洋法公約》在“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”部分的第58條第2款規(guī)定：“第88條至第115條以及其他國際法有關(guān)規(guī)則，只要與本部分不相抵觸，均適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)?！庇纱水a(chǎn)生的問題是：是否在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)也應(yīng)履行“區(qū)域性安排與鄰國合作”搜救的義務(wù)？這一問題的核心在于履行該義務(wù)是否與《海洋法公約》中的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”部分相違背。按照《海洋法公約》的規(guī)定，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有的權(quán)利是：勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源為目的的主權(quán)權(quán)利以及在該區(qū)域從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探的主權(quán)權(quán)利；對人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用、海洋科學(xué)研究及海洋環(huán)境保護(hù)和保全的管轄權(quán)。其他國家在沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有航行自由、飛越自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途。從條約解釋的角度進(jìn)行分析，遵循善意解釋規(guī)則，一國在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)單純進(jìn)行搜救，符合國際合法用途,單純的搜救不會與沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利相違背。但是是否須與鄰國合作，其決定權(quán)在沿海國。因?yàn)椤逗Ｑ蠓üs》雖然在第98條第2款用了“須”（shall）這一強(qiáng)制性用語，但這一強(qiáng)制性義務(wù)的履行是在“情況需要時”，是否情況需要，是多種因素的考慮，沿海國自身的意愿及能力是重要因素之一。因此，即便第98條的規(guī)定適用于一國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，其對沿海國也非必須適用。所以，雖然目前南海周邊國家都批準(zhǔn)了《海洋法公約》，但是各國也無必須建立區(qū)域搜救合作機(jī)制的義務(wù)。

2.《國際海上搜救公約》及其修正案

《國際海上搜救公約》是世界上首個專門為搜救目的制定的國際公約。《國際海上搜救公約》由公約正文、附則組成，同時有8個大會決議①公約的正文條款共8條，分別是：公約的一般義務(wù)、其他條約及解釋、修正案、簽署、批準(zhǔn)、接受和加入、生效、退出、保存和登記、文字。公約附則為6章，經(jīng)1998年修正后改為5章，這5章依次是：名詞與定義、組織與協(xié)調(diào)（替代原第二章“組織”）、國家間合作（替代原第三章“合作”）、工作程序（是原第四章“準(zhǔn)備范圍”和第五章“操作程序”的合并）、船舶報告系統(tǒng)（原第六章的更新）。2004年的修正案對1998年修正案的第二章至第四章的個別條款進(jìn)行了增減。8個大會決議分別是：對提供和協(xié)調(diào)搜救服務(wù)的安排、關(guān)于參加船舶報告系統(tǒng)的費(fèi)用、船舶報告系統(tǒng)需要一個國際統(tǒng)一的格式和程序、搜救手冊、海上搜救頻率、全球海上遇險和安全系統(tǒng)的發(fā)展、搜救服務(wù)和海上氣象服務(wù)的協(xié)調(diào)、促進(jìn)技術(shù)合作。。該公約的立法目的就是“希望增進(jìn)全世界搜救組織間和參加海上搜救活動者之間的合作”。公約于1985年生效后，經(jīng)修正案修正，目前適用的是2004年修正并于2006年生效的修正案。按照公約及修正案的規(guī)定，締約國間的具體合作集中于以下幾個方面。

第一，組織和協(xié)調(diào)方面的合作。具體如下。一是合作確定援救的基本要素。各當(dāng)事國須單獨(dú)地或，如果適當(dāng)，與其他國家合作，確定搜救服務(wù)的基本要素，這些基本要素包括：法律框架、指定負(fù)責(zé)當(dāng)局、組織現(xiàn)有資源、通信設(shè)施、協(xié)調(diào)和操作職能和改進(jìn)服務(wù)的方法。二是合作建立搜救區(qū)。各當(dāng)事國須單獨(dú)地或與其他國家合作，在每一海區(qū)建立足夠的搜救區(qū)域。此種區(qū)域應(yīng)是鄰接的，并盡可能不重疊。搜救區(qū)域的劃分不涉及并不得損害國家之間邊界的劃分。國際海事組織第25屆海上安全委員會將世界海洋劃分為13個搜救區(qū)，每個搜救區(qū)有一個或幾個國家充當(dāng)信息搜集國，在每個搜救區(qū)內(nèi)的締約方國家都有責(zé)任搜救遇險船舶和人員。中國處在西北太平洋搜救協(xié)調(diào)區(qū)，負(fù)責(zé)的海域是渤海、黃海東經(jīng)124°以西、東海東經(jīng)126°以西和南海東經(jīng)120°以西、北緯12°以北的海域。三是合作建立搜救中心。各當(dāng)事國須單獨(dú)地或與其他國家合作建立其搜救服務(wù)的救助協(xié)調(diào)中心和其認(rèn)為適當(dāng)?shù)木戎种行摹?/p>

第二，國家間具體行動方面的合作。一是協(xié)調(diào)搜救行動。各當(dāng)事國須對其搜救組織作出協(xié)調(diào)，凡必要時均應(yīng)與鄰國的搜救組織協(xié)調(diào)搜救行動。二是進(jìn)入領(lǐng)海方面的合作。《國際海上搜救公約》雖規(guī)定各締約國應(yīng)向海上遇險人員施救，針對海岸值守及搜救服務(wù)作出適當(dāng)及有效的安排，但公約第2條規(guī)定：不得損害根據(jù)聯(lián)合國大會（XXV）第2 750號決議召開的聯(lián)合國海洋法會議對海洋法的編纂和發(fā)展，也不應(yīng)損害任何國家目前和今后就海洋法以及沿海國和船旗國的管轄權(quán)的性質(zhì)和范圍所提出的要求和法律上的意見。聯(lián)合國大會的第2 750號決議涉及的問題就是要召開1973年的海洋法會議，該會議的最后成果就是1982年的《海洋法公約》。既然《國際海上搜救公約》提及不應(yīng)損害各國依據(jù)《海洋法公約》而享有的權(quán)利，而《海洋法公約》規(guī)定了一國對領(lǐng)海的主權(quán)，所以一國即使為了救助海上人命也無法突破一國的領(lǐng)土主權(quán)。領(lǐng)海作為一國管轄的范圍，商船享有無害通過權(quán)，但是沿海國可基于國家安全，在其領(lǐng)海的特定區(qū)域內(nèi)暫時停止外國船舶的無害通過；對于軍艦在領(lǐng)海的通過，各國作法不同，很多國家反對軍艦在領(lǐng)海享有無害通過，[4]這種情況下，則涉及一國如何進(jìn)入另一國領(lǐng)海進(jìn)行搜救。按照《國際海上搜救公約》1998年修正案的規(guī)定，當(dāng)事國應(yīng)批準(zhǔn)其他當(dāng)事國的救助單位，僅為搜尋發(fā)生海難地點(diǎn)和救助該海難中遇險人員的目的，立即進(jìn)入或越過其領(lǐng)海；而希望其救助單位進(jìn)入或越過另一當(dāng)事國領(lǐng)海，須向該另一當(dāng)事國的救助協(xié)調(diào)中心或該當(dāng)事國指定的其他當(dāng)局發(fā)出請求，并詳細(xì)說明所計劃的任務(wù)及其必要性。各當(dāng)事國應(yīng)與鄰國締結(jié)協(xié)議，對搜救單位彼此進(jìn)入或越過其領(lǐng)海的條件作出規(guī)定。這些協(xié)議還應(yīng)規(guī)定以可能的最少手續(xù)來加速此種單位的進(jìn)入。三是協(xié)調(diào)合作解除救助船長的責(zé)任。當(dāng)事國應(yīng)協(xié)調(diào)合作以確保那些向海上遇險者提供援助而讓他們上船的船長解除責(zé)任，盡可能不致使其偏離預(yù)定航程更遠(yuǎn)。

第三，接收遇險報警的合作。各當(dāng)事國須單獨(dú)地或與其他國家合作確保它們每天24小時均能迅速和可靠地接收在其搜救區(qū)域內(nèi)用于此目的的設(shè)備發(fā)來的遇險報警。

第四，建立船舶報告系統(tǒng)的合作。在認(rèn)為必要時，當(dāng)事國可單獨(dú)地或與其他國家合作建立船舶報告系統(tǒng)，以便利搜救行動。

需要注意的是，雖然《國際海上搜救公約》是搜救的專門公約，其中的規(guī)定對提高搜救效率和服務(wù)能力有重要的作用，但南海周邊國家中的文萊、馬來西亞、菲律賓都沒有參加該公約。所以，雖然基于國際人道主義，未批準(zhǔn)公約的國家也有救助的義務(wù)，但公約的具體規(guī)定并不對其有約束力。另外，研讀公約，不難發(fā)現(xiàn)，在合作搜救方面，公約的一些規(guī)定并不全是義務(wù)性的，有的地方使用的用語是“須”、有的地方使用的用語是“應(yīng)”，而這兩個用語是有差別的，“須”字表明為海上人命安全起見，要求所有當(dāng)事國一致應(yīng)用的規(guī)定；使用“應(yīng)”字時，表明為海上人命安全起見，建議所有當(dāng)事國一致應(yīng)用的規(guī)定。有的地方是賦予當(dāng)事國“視情況而定”、“如果適當(dāng)”、“認(rèn)為有必要”時才展開合作?？梢?，即便是締約國，也不一定有義務(wù)進(jìn)行合作。

3.《國際海上人命安全公約》及其修正案

《國際海上人命安全公約》于1980年生效，公約由13個條款和一個附則組成，各締約國承擔(dān)義務(wù)頒布一切必要的法律、法規(guī)、命令和規(guī)則，并采取一切必要的其他措施，使該公約充分和完全有效，以便從人命安全的觀點(diǎn)出發(fā)，保證船舶適合其預(yù)定的用途。規(guī)定后經(jīng)過多次修正，目前最新的是2013年修正案，該修正案于2015年1月1日生效?！秶H海上人命安全公約》要求每一締約國確保對其所負(fù)責(zé)的搜救責(zé)任區(qū)作出遇險通信和協(xié)調(diào)的必要安排及每一締約國向國際海事組織提供該國搜救設(shè)施、計劃以及隨后任何變化的信息。目前，南海周邊國家中的菲律賓沒有加入該公約。

4.《國際民用航空公約》

1944年簽訂于芝加哥并于1947年生效的《國際民用航空公約》“是國際航空公法的基礎(chǔ)和憲章性文件”，“它制定的法律原則和規(guī)則已具有普遍國際法效力”。[5]《國際民用航空公約》制定的目的之一就是要避免各國之間和人民之間的磨擦并促進(jìn)其合作?！秶H民用航空公約》明確了以下方面的合作：第一，協(xié)同措施方面的合作。締約各國搜尋失蹤的航空器時，應(yīng)在按照本公約隨時建議的各種協(xié)同措施方面進(jìn)行合作。第二，統(tǒng)一規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等方面的合作。締約各國承允在關(guān)于航空器、人員、航路及各種輔助服務(wù)的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、程序及工作組織方面進(jìn)行合作，凡采用統(tǒng)一辦法而能便利、改進(jìn)空中航行的事項(xiàng)，盡力求得可行的最高程度的一致。第三，國際措施方面的合作。締約各國承允在它認(rèn)為可行的情況下，在國際措施方面進(jìn)行合作，以便航空地圖和圖表能按照本公約隨時建議或制定的標(biāo)準(zhǔn)出版。此外公約的附件12是關(guān)于“搜尋與援救”的國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施，在搜救服務(wù)等諸多領(lǐng)域規(guī)定了國家間的合作，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。南海周邊國家均批準(zhǔn)了該公約。

綜上可見，上述涉及到搜救的公約雖都涉及到締約國的合作，但是，一些公約，南海周邊國家并沒有都參加；而且有的公約規(guī)定的建立搜救合作機(jī)制的任務(wù)并非是強(qiáng)制性的或者在適用范圍上存在限制，因此，單純以這些公約為依據(jù)建立南海搜救區(qū)域合作機(jī)制是存在一定的障礙的。

（二）《南海各方行為宣言》

《南海各方行為宣言》（簡稱《宣言》）是2002年中國、越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞及文萊等國家簽署的。正如《宣言》序言所說，《宣言》的締結(jié)是“為增進(jìn)本地區(qū)的和平、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮”，“促進(jìn)南海地區(qū)和平、友好與和諧的環(huán)境”，“希望為和平與永久解決有關(guān)國家間的分歧和爭議創(chuàng)造有利條件”?！缎浴分赋鲈谌婧陀谰媒鉀Q爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展合作，搜尋和救助就是其中可包括的領(lǐng)域之一。雖然對于《宣言》的效力，學(xué)者們觀點(diǎn)不一致，有學(xué)者認(rèn)為《宣言》“不屬于國際法律文件,而只是南中國海有關(guān)國家間的政治承諾書”，[6]也有學(xué)者認(rèn)為《宣言》是“兼具政治與法律性質(zhì)的文件”，“具有約束力”。[7]但無論宣言是何效力，由于《宣言》使用的用語是“可開展合作”，所以即便《宣言》具有法律約束力，但在搜救等合作領(lǐng)域也并非義務(wù)性的規(guī)定，最終導(dǎo)致《宣言》也無法成為構(gòu)建南海區(qū)域搜救合作機(jī)制的法律依據(jù)。

（三）軟法

對于何為軟法，雖然缺少權(quán)威性的界定，但較為一致的看法是，“軟法通常是指那些不具有法律約束力但又能產(chǎn)生一定法律效果的國際文件。例如國際組織、多邊外交會議通過的各種決議、宣言、聲明、指南、標(biāo)準(zhǔn)或行為守則在內(nèi)的一些能產(chǎn)生重要法律效果的非條約協(xié)議?！盵8]搜救領(lǐng)域中的軟法主要是指1998年國際海事組織和國際民航組織推出的《國際航空和海上搜尋救助手冊》。該手冊的目的是幫助當(dāng)事國滿足本國搜救的需要，履行所承擔(dān)的《國際民用航空公約》《國際海上搜救公約》和《國際海上人命安全公約》規(guī)定的義務(wù)，對建立和改進(jìn)搜救體系、提供高效搜救服務(wù)及開展搜救合作提供指導(dǎo)。該手冊共分3卷，分別是組織管理、任務(wù)協(xié)調(diào)和移動設(shè)施。該手冊的海上部分取代了1971年《商船搜救手冊》和1978年《國際海事組織搜救書冊》①《商船搜救手冊》旨在指導(dǎo)船舶在海上發(fā)生緊急危難時如何獲得外來的援助，或是當(dāng)其他遇難者需要協(xié)助時，船舶應(yīng)該如何提供援助。《國際海事組織搜救手冊》協(xié)助各國政府執(zhí)行海上搜救國際公約及公海搜救義務(wù)，提供一般的海上搜救策略準(zhǔn)則，鼓勵各沿海國以類似的方法發(fā)展搜救機(jī)構(gòu)，并相互提供協(xié)助。。該手冊通過后，海上安全委員會又對其進(jìn)行了修正，目前實(shí)施的是2004年修正并于2005年生效的修正案。軟法之所以“軟”就是因?yàn)樗痪哂蟹杉s束力，所以《國際航空和海上搜尋救助手冊》也不能成為建立南海區(qū)域搜救合作機(jī)制的法律基礎(chǔ)。

三、南海區(qū)域搜救合作的現(xiàn)狀及構(gòu)建建議

（一）合作的現(xiàn)狀

就南海周邊國家目前已開展的海上搜救看，合作主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，就救助問題展開協(xié)商和會談。近年來中國與南海周邊國家進(jìn)行了搜救合作的多次交流與會談，如中國-東盟海事磋商機(jī)制對海上應(yīng)急反應(yīng)、搜救等問題進(jìn)行了商談，在中國-東盟落實(shí)《宣言》的高官會議及聯(lián)合工作組會議上也多次強(qiáng)調(diào)搜救領(lǐng)域的合作；2012年中國與東盟領(lǐng)導(dǎo)人簽署的《落實(shí)中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃》（2012-2015），強(qiáng)調(diào)在海上搜救、海上遇險人員的人道待遇等領(lǐng)域加強(qiáng)對話與合作。

第二，雙邊的搜救演習(xí)。中國與周邊一些國家展開過雙邊搜救演習(xí)。如2004年10月，中國海事局與菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)在馬尼拉首次舉行了中菲聯(lián)合搜救沙盤演習(xí)；[9]中越2012年成功舉行了海上搜救應(yīng)急通信聯(lián)合演習(xí)。[10]

第三，地方搜救合作機(jī)制的建立。如2003年中國廣西省防城港市與越南廣寧省就海上搜救問題簽署了《中國防城港至越南下龍灣高速客輪線搜尋救助合作協(xié)議》，協(xié)議就搜救機(jī)構(gòu)、聯(lián)絡(luò)窗口、通訊方式、搜救區(qū)域和責(zé)任、救助的善后工作以及雙方合作關(guān)系的維持等問題進(jìn)行了明確。[11]

第四，合作進(jìn)行對失聯(lián)客機(jī)的搜救。2014年馬航MH370客機(jī)失聯(lián)后，中國、馬來西亞、越南、印度尼西亞等國家第一時間在南海相關(guān)海域進(jìn)行了搜救。[12]

從已有的合作看，尚存在以下不足。

第一，不全面性。如只有個別國家間有搜救合作演習(xí)，合作范圍也僅僅限于個別國家間的個別地區(qū)。

第二，臨時性。既有的合作只是臨時的，并沒形成制度化。一旦在一國海域失事的船舶或航空器進(jìn)入他國管轄海域，如果國家間沒有很好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，基于管轄權(quán)的原因，一方不可能到對方管轄海域進(jìn)行救助，如果缺少溝通，有管轄權(quán)的國家可能也無法及時得知有需要被救助的對象，也難以第一時間進(jìn)行救助。在2014年對MH370客機(jī)的搜救中，馬來西亞搜救中的弱點(diǎn)毫無疑問地被暴露，排除利益考量等因素，其搜救能力及協(xié)調(diào)能力都存在缺陷，這種情況下，沒有有效的合作機(jī)制，臨時合作也難以高效解決問題。

第三，不一致性。雖然前文所述的諸多公約對海上搜救進(jìn)行了規(guī)定，但由于南海周邊國家批準(zhǔn)的公約并不一致，所以導(dǎo)致在具體搜救中的權(quán)利義務(wù)會有差異，“從而影響到海上搜救區(qū)域合作的加深”。[13]28

（二）構(gòu)建建議

1.合作的主體及方式

合作的主體應(yīng)包括南海周邊的所有國家。如前所述，由于目前的國際公約等未規(guī)定建立區(qū)域合作機(jī)制是一種義務(wù)，所以，南海周邊國家要實(shí)現(xiàn)區(qū)域安全，從合作的方式看，最好是簽訂區(qū)域搜救合作協(xié)議，如暫時無法實(shí)現(xiàn)，可先簽訂雙邊的合作協(xié)議。簽訂合作協(xié)議時，需要考慮的是中國臺灣在其中的作用。從國際法上講，臺灣并不具有簽訂這種協(xié)議的能力，但在南海搜救時，臺灣也是不可缺少的力量，因此，可通過兩岸簽署協(xié)議的方式間接實(shí)現(xiàn)這種搜救合作。

2.合作的內(nèi)容

南海區(qū)域搜救合作機(jī)制至少應(yīng)包括以下內(nèi)容。

第一，建立一個專門性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者使現(xiàn)有機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)搜救協(xié)調(diào)方面的職能。從長遠(yuǎn)考慮及節(jié)約成本看，在亞洲建立一個統(tǒng)一的安全合作機(jī)制是最理想的選擇，但各國利益考慮的不同性，使這一計劃實(shí)現(xiàn)起來比較艱難，相對來說，有以下選擇可以考慮：一是新建立一個機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)、制定聯(lián)合行動計劃等。二是考慮能否把這一職能賦予現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)。如《亞洲合作打擊海盜的區(qū)域合作協(xié)議》中的信息共享中心，因?yàn)樵撔畔⒐蚕碇行木哂袊H組織的地位，即便馬來西亞和印度尼西亞沒有參加該協(xié)議，也可以以部分成員的身份加入該組織；或者也可考慮國際海事局在吉隆坡建立的海盜報告中心，雖然在馬航MH370的搜救中，馬來西亞的表現(xiàn)有諸多不足，但不妨礙在此處建立機(jī)構(gòu)。此外，如果這些都不能實(shí)現(xiàn)，至少這些國家間的負(fù)責(zé)海上搜救的機(jī)構(gòu)之間要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，各負(fù)責(zé)搜救的機(jī)構(gòu)須將其獲知的信息立即通知其他締約方的搜救機(jī)構(gòu)，各搜救機(jī)構(gòu)定期召開代表會議，加強(qiáng)溝通。

第二，確立搜救責(zé)任區(qū)方面的合作。由于南海周邊國家在海域劃界方面存在爭端，中國除與越南在北部灣達(dá)成了劃界協(xié)議外，與其他國家尚未簽訂劃界協(xié)議，而搜救的一個核心問題是確立搜救責(zé)任區(qū)，這也是搜救合作機(jī)制構(gòu)建的癥結(jié)所在。南海周邊國家只有本著相互信任，利于地區(qū)安全及人命第一性的原則，才能達(dá)成此方面的合作。在管轄權(quán)明確的海域，應(yīng)堅持屬地優(yōu)先，可遵循《國際海上搜救公約》的規(guī)定。在有爭議的海域，應(yīng)遵循“海上搜救區(qū)域的劃分不涉及也不影響劃界”的原則，在人道主義要求下，遵循人命救助的首位性，合作搜救。如果締約國得知其管轄海域或者負(fù)責(zé)的搜救區(qū)域有需要被救助的對象，在自己不能搜救，需要其他締約國援助時，各國應(yīng)盡全力采取有效和務(wù)實(shí)的措施，落實(shí)請求。同時應(yīng)制定應(yīng)急搜救合作預(yù)案。這種預(yù)案要注重信息通報和共享，應(yīng)明確一旦進(jìn)行救助時，何種情況下搜救船舶可進(jìn)入他國管轄海域進(jìn)行搜救及如何開展在爭端海域的搜救。

第三，信息交換。締約國間須交換可以有助于提高搜救的信息，這些信息包括但不限于以下信息：搜救設(shè)施的信息；可提供的港口、燃料及補(bǔ)給能力的詳單；補(bǔ)給、供給及醫(yī)療設(shè)施方面的知識；搜救人員培訓(xùn)方面的信息等。

第四，能力建設(shè)方面提供協(xié)作。如搜救學(xué)習(xí)教育和培訓(xùn)①這些培訓(xùn)包括以下內(nèi)容：學(xué)習(xí)使用搜尋救助程序、技術(shù)和設(shè)備；協(xié)助或觀察實(shí)際行動；在模擬行動中培訓(xùn)人員進(jìn)行協(xié)調(diào)各種程序和技術(shù)的演習(xí)。、[14]31經(jīng)驗(yàn)共享、搜救信息的交流、搜救業(yè)務(wù)的研討、搜救人員間交流訪問、信息制度構(gòu)建、搜救程序及技巧；加強(qiáng)搜救管理人員間的工作關(guān)系；在減少搜救時間、提高搜救效率及減少搜救人員的危險等方面提高區(qū)域內(nèi)各國的搜救能力，尤其是可充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一平臺使國家間相互了解彼此的資源，相互學(xué)習(xí)。

第五，搜救演習(xí)。平時有效的搜救演習(xí)是確保搜救成功的必要條件。2014年對MH370客機(jī)在南海的搜救體現(xiàn)出許多海上聯(lián)合搜救的不足，如溝通協(xié)調(diào)不暢、搜救低效等，如果南海周邊國家平時有有效的搜救演習(xí)，搜救中的很多問題就能避免。然而遺憾的是，南海周邊海域的國家并未開展這種多國間的聯(lián)合搜救演習(xí)。而波羅的海沿岸各國大約從2000年始，每年都會進(jìn)行海上聯(lián)合搜救演習(xí)，從而在很大程度上提升了搜救能力。[15]同在亞洲地區(qū)，東北亞地區(qū)的海上搜救合作就較為成功。中國分別與韓國、朝鮮、日本簽訂了海上搜救協(xié)議，且從1996年起，中國、日本、韓國及俄羅斯就建立了搜救操作級別聯(lián)席會議制度，[16]對提高搜救能力有重要作用。平時搜救演習(xí)特別應(yīng)注意以下方面：一是應(yīng)注意通信演習(xí)。海上搜救中，信息的溝通非常重要，信息溝通不暢，將直接導(dǎo)致搜救的失敗，因此在日常的演習(xí)中，首先應(yīng)加強(qiáng)通信演習(xí)，以確保實(shí)際發(fā)生緊急情況時的通信能力。二是協(xié)調(diào)演習(xí)，“包括對各種不同的事態(tài)進(jìn)行模擬反應(yīng)，涉及各層次的搜尋救助服務(wù)，但不包括調(diào)動設(shè)施?！盵14]35三是海上搜救演習(xí)應(yīng)面向?qū)崙?zhàn)，也就是不按照事先的演練方案行動，根據(jù)臨時提供的搜尋目標(biāo)的形狀、在規(guī)定的時間到達(dá)指定位置展開搜救行動，避免“演習(xí)像演戲”。[17]因?yàn)楹Ｉ巷L(fēng)向不穩(wěn)定、搜救目標(biāo)處于不斷漂移狀態(tài)，所以海上搜救不僅發(fā)現(xiàn)目標(biāo)難且準(zhǔn)確施救也難，尤其是空難的海上搜救面臨空難墜海位置精確定位較難等特點(diǎn)，這種實(shí)戰(zhàn)演習(xí)就更為有意義，同時通過這種實(shí)戰(zhàn)演習(xí)才能真正檢驗(yàn)各類海上應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案的有效性和可操作性。

第六，在搜救基金方面加強(qiáng)合作。海上搜救耗費(fèi)巨大的資金，由于海上搜救具有公益性，是非盈利的行為，因此作為一種政府行為，其資金保障也應(yīng)由各國財政支持①中國的《搜救應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“應(yīng)急資金保障由各級財政部門納入財政預(yù)算，由政府來承擔(dān)應(yīng)急保障資金”，且“海上搜救中心、省級海上搜救機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)按規(guī)定使用、管理搜救經(jīng)費(fèi)，并定期向政府匯報經(jīng)費(fèi)使用情況，并接受政府的監(jiān)督。各級政府財政支持的費(fèi)用只有彌補(bǔ)搜救成本之功效，不能成為搜救力量盈利的手段”。。但是各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，導(dǎo)致其資金保障不一定到位，這必然導(dǎo)致搜救能力的低下，因此，建立區(qū)域合作搜救機(jī)制的一個方面就是要建立搜救基金。各國繳納基金的比例以一國海域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為參照，此外，也可吸收社會捐助等。[18]中國一直積極致力于南海搜救，2011年，在印尼巴厘島的第14次中國與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上，時任總理溫家寶宣布中國將設(shè)立30億元人民幣的中國-東盟海上合作基金，逐步形成中國-東盟多層次、全方位的海上合作格局，[19]“東盟和中國將在包括航行安全、生物多樣性和海上搜救等海洋問題上進(jìn)行合作。”[20]

第七，建立南海海上救助基地。時間就是生命，事故發(fā)生后，搜救力量能否第一時間趕赴搜救海域是搜救能否成功的重要因素，南海遠(yuǎn)離大陸，海域遼闊、海域復(fù)雜，如果能夠在南海特定地點(diǎn)設(shè)置救助基地對搜救成功有重要作用。如果設(shè)立救助基地，選址是至關(guān)重要的問題。最好選擇原本就具有這種功能的島礁作為基地。美濟(jì)礁是一種選擇。美濟(jì)礁是由中國民用海事機(jī)構(gòu)管理，而非軍方控制，[13]29在1995年的“美濟(jì)礁事件”中，中國外交部就指出：“中國地方漁政部門在美濟(jì)礁修建漁船避風(fēng)設(shè)施，目的是為了保障在南沙海域作業(yè)的漁民生產(chǎn)和安全。”[21]

第八，搜救系統(tǒng)效益最大化方面的合作。由于有效的搜救不僅包括對遇險人員作出響應(yīng)，還應(yīng)使搜救系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)效果最大化，包括安全檢查方面的合作及聯(lián)合進(jìn)行公眾教育等。

第九，搜救行動的評估。在每一次大規(guī)模的搜救行動（包括搜救演習(xí)）之后，締約國的搜救機(jī)構(gòu)可以展開對此次行動的評估，為下一次的行動積累經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)共享的目的。

第十，協(xié)商解決爭議。對于在搜救過程中產(chǎn)生的爭議，締約國應(yīng)通過協(xié)商來解決爭議。

此外，搜救合作還應(yīng)鼓勵合作國參加與搜救相關(guān)的組織及系統(tǒng)，包括國際海事組織、國際民用航空組織、國際移動衛(wèi)星組織、船舶自動互救系統(tǒng)，并使用和遵守相關(guān)的搜救公約、手冊等，這些措施都能在很大程度上促進(jìn)有效的合作。

四、結(jié)語

南海搜救合作機(jī)制的構(gòu)建難點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩方面，一方面與南海海域存在爭議有關(guān)，另一方面與中國與東盟之間的關(guān)系有關(guān)。合作本身不僅是技術(shù)問題，政治因素也起到了決定性作用。因此，搜救合作的實(shí)現(xiàn)需要南海周邊國家的共同努力，其中要充分發(fā)揮現(xiàn)有平臺的作用。如東盟地區(qū)論壇、西太平洋海軍論壇、中國-東盟海事磋商機(jī)制、中國-東盟海洋合作論壇等。只有“朝著發(fā)展促安全、合作謀安全、互信固安全的目標(biāo)不斷邁進(jìn)”，[22]才能真正實(shí)現(xiàn)亞洲的和平發(fā)展。另外，要在合作搜救中發(fā)揮中國的作用。目前中國海上搜救在搜救工作程序、組織協(xié)調(diào)、救助力量、搜救信息系統(tǒng)及立法等方面還存在一些不足，為此，應(yīng)在上述方面進(jìn)行完善②一些文章提到了中國搜救能力的不足及完善建議，具體參見劉剛：《提升我國海上搜救能力建議》，發(fā)表于《水運(yùn)管理》，2012年第4期；何志成：《完善南海海上搜救體制機(jī)制能力建設(shè)》，發(fā)表于《中國交通報》，2014年6月13日第1版；郭雄創(chuàng)：《我國海上搜救工作面臨的相關(guān)問題及對策》，發(fā)表于《珠江水運(yùn)》，2010年第5期；郁志榮：《從馬航失聯(lián)客機(jī)搜救看我國海上搜救》，發(fā)表于《中國海洋報》，2014年4月10日第3版。，最終發(fā)揮中國在南海搜救中的影響力，為實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全貢獻(xiàn)力量。

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[17]蔡壯標(biāo).海上搜救演習(xí)應(yīng)面向?qū)崙?zhàn)[J].珠江水運(yùn)，2012（17）：18. CAI Zhuang-biao.Maritime search and rescue exercise should be put into practice[J].Pearl River Water Transport,2012（17）:18.（in Chinese）

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[19]中方將設(shè)30億元中國-東盟海上合作基金[EB/OL].（2011-11-18）[2014-08-03].http://chinanews.com/gn/2011/11-18/3470532.shtml. China sets forth to set up a 3 billion Yuan China-ASEAN Maritime Cooperation Fund[EB/OL].（2011-11-18）[2014-08-03].http://chinanews.com/gn/2011/11-18/3470532.shtml.（in Chinese）

[20]韓碩，暨佩娟.越宣布中國承諾投30億元與東盟建海上合作基金[EB/OL].（2012-10-08）[2014-08-03].http://mil.huanqiu.com/world/2012-10/3169465.html. HAN Shuo,JI Pei-juan.Vietnam declares China commit to invest 3 billion Yuan to set up the China-ASEAN Maritime Cooperation Fund[EB/OL].（2012-10-08）[2014-08-03].http://mil.huanqiu.com/world/2012-10/3169465.html.（in Chinese）

[21]外交部發(fā)言人1995年2月9日答記者問[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，1995（3）:75. Foreign Ministry Foreign Ministry Regular Press on February 9,1995[J].Gazette of the State Council of the People’s Republic of China,1995（3）:75.（in Chinese）

[22]劉建超.建設(shè)和平、穩(wěn)定與合作的亞洲[J].國際問題研究，2014（3）:8. LIU Jian-chao.Building a peaceful,stable and cooperative Asia[J].International Studies,2014（3）:8.（in Chinese）

On cooperation mechanisms of regional search and rescue in South China Sea

QU Bo

（Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026,China）

The realization of the safety of South China Sea and the advantage of regional cooperation make it a necessity to cooperate in search and rescue around South China Sea. Although some international conventions have already made regulations over cooperation in search and rescue, there are still defects in the legal basis on which the cooperation in search and rescue around South China Sea is built, either for there are some countries are not members of the convention, or for the convention is not compulsory. Now countries around South China Sea have cooperated in search and rescue, but the cooperation is incomprehensive, temporary and inconsistent. Therefore, it is necessary to strengthen cooperation in such areas as division of area in search and rescue and information exchange through signing cooperation agreement in regional search and rescue.

South China Sea; search and rescue; regional cooperation mechanism

2014-08-12

中國海洋發(fā)展研究會重點(diǎn)項(xiàng)目“《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于爭端解決機(jī)制的理論與實(shí)踐”（CAMAZD201405），遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀人才支持計劃“《聯(lián)合國海洋法公約》強(qiáng)制仲裁機(jī)制與我國海洋權(quán)益的維護(hù)”（WR2014002），中國法學(xué)會項(xiàng)目“《聯(lián)合國海洋法公約》與南海爭端問題解決法律對策研究”[CLS（2014）C52]

曲波（1973-），女，遼寧大連人，法學(xué)博士，大連海事大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國際海事法律研究中心成員,E-mail:dlqubo@hotmail.com。

DF961.9

A

2096-028X（2015）03-0060-08

曲波．南海區(qū)域搜救合作機(jī)制的構(gòu)建[J]．中國海商法研究，2015，26（3）：60-67