董少龍

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的困境、現(xiàn)實基礎(chǔ)與路徑取向

董少龍

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，積極應(yīng)對人口老齡化，是主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和全面建成小康社會的一項緊迫任務(wù)。人口老齡化不是簡單的人口結(jié)構(gòu)問題，也不僅僅是養(yǎng)老問題，而是關(guān)系實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的重大戰(zhàn)略性問題。

一、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展困境

制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的原因：一是老年群體總體收入偏低，有效需求不足；二是現(xiàn)階段從事養(yǎng)老服務(wù)的社會力量很難真正從養(yǎng)老服務(wù)本身營利；三是體制機制不順暢，政府扶持力度不夠，特別是政策落實難，市場培育不健全。

（一）未富先老

中國的經(jīng)濟總量穩(wěn)步提高，已躍升世界第二大經(jīng)濟體，但仍不是經(jīng)濟強國，人均GDP與發(fā)達(dá)國家相比相差懸殊，應(yīng)對老齡社會的經(jīng)濟能力還較低。未富先老是我國老齡社會的顯著特征，也是基本國情。雖然人民生活水平逐步提高，但要實現(xiàn)所有老年人有尊嚴(yán)地老去，仍有很長的路要走。一是養(yǎng)老方面的投入與日益增長的老齡化水平不相適應(yīng)；二是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、群體發(fā)展不平衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域間財力狀況、不同群體間經(jīng)濟狀況、生活保障能力相差懸殊，尤其是不同群體可用于養(yǎng)老消費支出差距很大。

人民群眾的綜合收入偏低。一是收入差距懸殊，中低收入占大多數(shù)。表面上看，一部分地方的人均GDP很高，比如北京、上海、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)。但即便在這些地區(qū)大多數(shù)老年人的實際收入與用于基本生活和養(yǎng)老的支出相比差距很大，因此不能用平均數(shù)掩蓋大多數(shù)。二是收入來源匱乏。資（財）產(chǎn)性收入、生產(chǎn)性收入、工資收入等偏低?！盁o錢養(yǎng)老”、養(yǎng)老消費低迷，是制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個主因。消費需要財力作支撐，如果老人的經(jīng)濟承載力低的話，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展就是無源之水。

（二）未備先老

截至2014年底，我國60歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%。人口老齡化是一個嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實。我國人口老齡化超前于經(jīng)濟社會發(fā)展，養(yǎng)老、醫(yī)療等問題是在城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的背景下同步爆發(fā)的，解決起來不僅沒有足夠的時間，而且這些問題縱橫交錯、相互影響，整體上對經(jīng)濟社會發(fā)展造成的壓力有一個放大效應(yīng)。

此外，我們應(yīng)對老齡化的公共政策體系嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展；社會福利制度體系構(gòu)建不健全；城鄉(xiāng)二元化背景下的農(nóng)村老年人福利保障制度嚴(yán)重滯后；老年人群增長帶來的需求增長與社會供給不足之間的矛盾日益突出。面對急速的人口老齡化，無論是養(yǎng)老、醫(yī)療，還是照料服務(wù)體系和公共服務(wù)資源分配等社會管理和社會政策體系，都處在“未備先老”狀態(tài)?？傊?，養(yǎng)老服務(wù)體系滯后于養(yǎng)老服務(wù)需求，使得我國人口老齡化對社會養(yǎng)老能力和資源支撐力、養(yǎng)老服務(wù)保障體系、經(jīng)濟可持續(xù)增長形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老問題日益嚴(yán)重

農(nóng)村是經(jīng)濟社會發(fā)展和社會服務(wù)保障體系相對薄弱的地區(qū)，這給我國應(yīng)對人口老齡化提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一是農(nóng)村人口老齡化速度和程度均高于城鎮(zhèn)；二是農(nóng)村老年人口城鎮(zhèn)化水平滯后于總?cè)丝诔擎?zhèn)化水平；三是農(nóng)村老人收入來源極其有限。大部分農(nóng)村老人缺乏穩(wěn)定的收入，年齡大了后，勞動能力喪失，收入來源也隨之減少，僅能保障基本的生活，對額外用于養(yǎng)老的支出負(fù)擔(dān)乏力；四是集體福利日趨弱化。村（社區(qū)）集體經(jīng)濟普遍發(fā)展落后，尤其是農(nóng)村，大多數(shù)村集體經(jīng)濟對農(nóng)村福利的貢獻(xiàn)微乎其微；五是老年人福利保障存在認(rèn)識上的局限性。長期以來，人們一直認(rèn)為農(nóng)民只要保障土地，其他的福利保障可以較少關(guān)注，導(dǎo)致城鄉(xiāng)福利保障失衡。對農(nóng)村人口仍占據(jù)一半以上的中國而言，農(nóng)民的福利應(yīng)成為檢驗中國現(xiàn)代化進(jìn)程的一把標(biāo)尺。

（四）實踐探索困難重重

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨“四難一少”問題。制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸包括：用地難、運營難、融資難、政策落地難、專業(yè)人員少。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)可娴讲块T利益、中央與地方的責(zé)任分擔(dān)、社會資本的趨利性與養(yǎng)老作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的矛盾、群體利益等之間的博弈。一是用地難。養(yǎng)老用地涉及宅基地、廠房租用、養(yǎng)老綜合用地等非常復(fù)雜，加之利益制約，實踐推動存在很大難度。二是融資難。養(yǎng)老服務(wù)投資大、風(fēng)險大、收益低、民資進(jìn)入門檻高、投資者利益得不到保障。這都不利于社會資本的引入。與其說養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投融資存在障礙，不如說是缺乏社會資本投融資的吸引力。三是政策落實難。國家制定的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策，經(jīng)過各級政府傳導(dǎo)后，“政策紅利”逐級遞減，而不是“錦上添花”，打通政策落實“最后一公里”尤為迫切，否則國家再好的政策到了地方也成了“一紙空文”。四是運營難。目前，民辦養(yǎng)老機構(gòu)營利的很少，雖然一方面是行業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的原因，但大部分民辦機構(gòu)飽受缺乏后續(xù)資金、管理人才、護(hù)理人才、管理理念的制約。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體發(fā)展乏力，實踐發(fā)展道路異常艱難。五是專業(yè)人員少。養(yǎng)老服務(wù)人員薪酬待遇低、勞動強度大、社會地位不高、專業(yè)技能欠缺，造成人員流動快，用工荒問題成為制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個瓶頸問題。

二、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

當(dāng)前正在加快掃清養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展體制、機制障礙，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，打開政策制度大門，激發(fā)各類主體活力，推動社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”，按照政府與市場相互支撐互相促進(jìn)的思路，政府負(fù)責(zé)提供基本的養(yǎng)老服務(wù)保障，通過市場提供多樣化、多層次、多種類的養(yǎng)老服務(wù)，既保證公益性與福利化，又有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

經(jīng)過多年的努力，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展基本確立了“一個方向”，形成了“三大支柱”，實現(xiàn)了“六大轉(zhuǎn)變”。2014年養(yǎng)老服務(wù)工作取得顯著成績，既是政策創(chuàng)制豐收年，又是養(yǎng)老工作扎實推進(jìn)年。2015年要在“四個全面”的戰(zhàn)略布局指引下，創(chuàng)新發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。要把老年群體同步進(jìn)入小康社會作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的努力方向。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在政策法規(guī)建設(shè)、發(fā)展格局和體系建設(shè)、資金投入、體制機制創(chuàng)新等方面初步形成了“三大支柱”。一是法律支柱。形成了以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為核心的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法律體系。《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》等配套法規(guī)是這一法律體系的有益補充。尤其是國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，集中出臺了支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要政策，深刻體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和保護(hù)老年人權(quán)益的高度重視。二是經(jīng)濟支柱。2009—2014年，中央預(yù)算內(nèi)投資累計安排85億元支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2013—2015年，中央專項彩票公益金安排30億元，支持建設(shè)10萬個農(nóng)村互助幸福院建設(shè)。截至2013年底，全國所有省份都建立了城鄉(xiāng)特困人員政府供養(yǎng)制度，全國19個省份建立了80周歲以上高齡老人津貼制度，22個省份建立了生活困難老人養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，4個省份建立了失能老人護(hù)理補貼制度?！蛾P(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》等措施的出臺，為民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展搭建了平臺，營造了環(huán)境，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會化推向了深入。投融資體制的建立，推動社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的“生力軍”。三是實踐支柱。截至2013年，全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已覆蓋近70%的城市社區(qū)和37%的農(nóng)村社區(qū)，各類養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展到3.4萬多家，床位551萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位達(dá)到26張。開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點、公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點等工作，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新了體制機制，提供了政策指引和模式借鑒。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在近幾年的發(fā)展過程中實現(xiàn)了“六大轉(zhuǎn)變”。一是在發(fā)展布局方面，由過去僅注重發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)向養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)并舉轉(zhuǎn)變；二是在保障對象方面，由過去主要服務(wù)“三無”“五?！比藛T向服務(wù)全社會老年人轉(zhuǎn)變；三是在行業(yè)管理方面，由過去僅僅管理非營利性養(yǎng)老機構(gòu)向各類性質(zhì)的機構(gòu)統(tǒng)一納入行政許可范圍轉(zhuǎn)變；五是在服務(wù)提供方面，由重建設(shè)輕管理、重物質(zhì)輕服務(wù)，向管理與服務(wù)并舉、物質(zhì)保障與精神滿足并重轉(zhuǎn)變；六是在服務(wù)提供方面，由政府直接提供服務(wù)向支持社會力量成為服務(wù)提供“主角”轉(zhuǎn)變。

三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的路徑選擇

中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，要在政府“?；尽⒍档拙€”的基礎(chǔ)上，堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，加快政府職能轉(zhuǎn)變，最大限度地依法依規(guī)為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“松綁”。要將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的戰(zhàn)略舉措，作為打造社會事業(yè)發(fā)展“升級版”的有力支撐，作為釋放“改革紅利”的重要突破口。只有充分認(rèn)識養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實國情，摸清養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的底數(shù)，注重研究養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，把握發(fā)展態(tài)勢，預(yù)見發(fā)展階段，注重各個發(fā)展階段之間的區(qū)別與聯(lián)系，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的步子才能越走越寬。

（一）在工作思路上，要堅持頂層設(shè)計與因地制宜相結(jié)合

要加強養(yǎng)老服務(wù)體系的總體謀劃，妥善處理好養(yǎng)老服務(wù)體系不同保障對象、保障主體、保障權(quán)責(zé)的關(guān)系，處理好政府提供服務(wù)和市場化的關(guān)系、養(yǎng)老保障的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系。國家層面的頂層設(shè)計要準(zhǔn)確體現(xiàn)對老年人福利制度的定位，包括追求目標(biāo)、實現(xiàn)路徑、結(jié)構(gòu)和功能等，要有清晰的規(guī)范，同時要明確這一制度與經(jīng)濟發(fā)展、收入分配、財稅體制、土地政策、醫(yī)療改革、人才培養(yǎng)乃至人口政策的相互協(xié)調(diào)關(guān)系及其處理要有清晰的規(guī)劃。要將養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃與國家其他規(guī)劃有效銜接，切實做到統(tǒng)籌規(guī)劃，形成“一盤棋”。要進(jìn)一步明確各級政府養(yǎng)老服務(wù)保障的責(zé)任負(fù)擔(dān)。一個國家的社會福利制度，不可能由中央政府包辦，但也不宜地方政府各行其是。要明確中央財政和地方政府對養(yǎng)老服務(wù)的投入比例。合理調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的比例。適當(dāng)加大養(yǎng)老服務(wù)保障的統(tǒng)籌層次，要力求完善政策與正向激勵有機結(jié)合，使困難群體有一個可靠的心理預(yù)期。

（二）在工作定位上，要發(fā)揮政府在養(yǎng)老中的“脊梁”作用，堅持政府主導(dǎo)和社會力量積極參與相結(jié)合

社會力量要逐步成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的“主角”，關(guān)鍵在于政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，更多地轉(zhuǎn)向法規(guī)規(guī)劃和規(guī)則的制定、標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，更多地側(cè)重監(jiān)管和服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)社會化并不是政府退出，不再投入和監(jiān)管，相反，政府的責(zé)任更大，更應(yīng)肩負(fù)起養(yǎng)老服務(wù)的“脊梁”作用。我們要把社會化的內(nèi)涵和外延搞明白，社會化不是減輕政府責(zé)任，而是要強化政府責(zé)任。財政資金投入要更多地向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)傾斜。推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，需要政府和社會力量共同參與，政府有限投入，讓老年人自己積極參與到養(yǎng)老服務(wù)中去，同時讓從事養(yǎng)老服務(wù)的社會力量本身能夠賺到穩(wěn)定的利潤，夯實經(jīng)濟承載能力，這是今后養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個根本出路。

（三）在工作著力點上，要重點推動居家、社區(qū)養(yǎng)老，發(fā)揮好機構(gòu)養(yǎng)老的支撐和引領(lǐng)示范作用

引導(dǎo)和調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)模式，更加突出社區(qū)和居家養(yǎng)老，將機構(gòu)養(yǎng)老更多用于政府保障“三無”“五?！钡忍厥饫щy老人、失能半失能老人，從而體現(xiàn)政府“保基本、兜底線”的作用。要限制養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展規(guī)模，嚴(yán)控千人以上床位的養(yǎng)老院，著力在社區(qū)（村莊）就近改造或新建必要的床位，以方便就地養(yǎng)老。形成就近小規(guī)模覆蓋多元主體的養(yǎng)老服務(wù)體系。只有需求和消費形成良性互動，才能有力促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！耙淮搽y求”的困境是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供需矛盾的一個具體體現(xiàn)。要分層分類提供養(yǎng)老服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和模式。

（四）在工作方式上，要鼓勵基層實踐探索，在完善制度政策上升華

引導(dǎo)和鼓勵基層探索創(chuàng)新是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力?；鶎犹剿黟B(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程豐富多彩，創(chuàng)造了許多鮮活的養(yǎng)老服務(wù)模式，積累了提升服務(wù)能力的經(jīng)驗。比如，虛擬養(yǎng)老院、以房養(yǎng)老、自助養(yǎng)老、農(nóng)村土地養(yǎng)老服務(wù)信托等等。很多難題都是在基層的實踐中迎刃而解的，要及時總結(jié)經(jīng)驗，并把它升華到理論，從理論提升到政策，甚至升華到法律法規(guī)，從而更好地指導(dǎo)實踐。

要加大政策支持和引導(dǎo)力度，完善稅費優(yōu)惠和補貼支持政策，為社會資本減稅清費。要按照市場規(guī)律運作，使養(yǎng)老服務(wù)社會化的體系置于整個社會市場體系中良性發(fā)展。將有效監(jiān)管與服務(wù)有機結(jié)合。發(fā)揮政府投入在養(yǎng)老服務(wù)中的引導(dǎo)和激勵作用，在依法依規(guī)的前提下，創(chuàng)造條件為社會力量營造公平合理的市場環(huán)境。要鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，加快出臺含金量高的投融資政策，降低社會融資成本，提高政策金融在增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中的作用。要加大對民辦機構(gòu)信貸支持力度，養(yǎng)老服務(wù)補貼要實現(xiàn)從“補供方”向“補需方”轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，重點在增加有效供給，核心要確保服務(wù)質(zhì)量，關(guān)鍵靠改革創(chuàng)新。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展事關(guān)社會的和諧穩(wěn)定和國家的長治久安，我們要多措并舉推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)沿著健康、可持續(xù)的道路發(fā)展，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強勁動力！

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司）