任 娜

福利多元主義視角下我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)供需研究*

任 娜

福利多元主義強(qiáng)調(diào)福利有多元供給主體。Johnson和吉爾伯特主張的四分法，重視國(guó)家（政府）、家庭、市場(chǎng)和社會(huì)的作用。在“居家安老為先，機(jī)構(gòu)照顧為后”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)理念下，從福利多元主義的視角出發(fā)，按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)推動(dòng)和社區(qū)（家庭）發(fā)揮基礎(chǔ)作用的原則，實(shí)現(xiàn)多元供給主體協(xié)調(diào)共促發(fā)展，滿足老年人已全面升級(jí)了的居家養(yǎng)老需求，是建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的應(yīng)有之意。

一、老年人居家養(yǎng)老需求分析

居家養(yǎng)老是由政府和社會(huì)各方為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)，并對(duì)老年人享受服務(wù)予以經(jīng)濟(jì)支持的一種養(yǎng)老形式。它立足家庭、依托社區(qū)，是一種社會(huì)化的家庭養(yǎng)老模式，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。老年人居家養(yǎng)老的需求有以下幾個(gè)層面：

（一）經(jīng)濟(jì)保障需求。經(jīng)濟(jì)保障即物質(zhì)保障，是為保證老年人生活和服務(wù)需求而提供現(xiàn)金或代金券等經(jīng)濟(jì)支持的措施。老年人的收入水平，決定其購買能力和消費(fèi)水平，而后者與其可以享受到的服務(wù)數(shù)量甚至質(zhì)量直接相關(guān)。為居家的老年人提供制度普惠但水平有差異的服務(wù)費(fèi)用支持，是保證居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位，讓老年人能夠在家中頤養(yǎng)天年的關(guān)鍵。

（二）服務(wù)保障需求。這是狹義上的居家養(yǎng)老服務(wù)需求，是隨著老年人生理機(jī)能的衰退，自我照料能力下降而產(chǎn)生的生活照料方面的需求，主要有吃、穿、住、用、行等方面。生活照料服務(wù)沒有醫(yī)療服務(wù)的介入，是維持和提高老年人日常生活自理能力的服務(wù)。

（三）健康保障需求。老年人生理功能衰退，患病幾率增加，易患老年性疾病，所以老年人對(duì)健康保障的需求非常迫切。健康保障與服務(wù)保障是不同的概念和項(xiàng)目，比如英國(guó)將健康照護(hù)（primary health care）和社會(huì)照護(hù)（social care）分為兩單獨(dú)分支，前者由中央政府（NHS）統(tǒng)管實(shí)施，主要是預(yù)防性健康服務(wù)、專業(yè)治療性服務(wù)，包括家庭醫(yī)生、社區(qū)護(hù)士、健康家訪員、心智障礙者護(hù)士等服務(wù)項(xiàng)目；后者則由資方政府（SSD）負(fù)責(zé)，主要是家事服務(wù)、日間照顧和長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，都屬于評(píng)估后的非治療性服務(wù)，由具有資質(zhì)的社會(huì)工作者具體開展。

（四）情感保障需求。老年人對(duì)情感的滿足、尊重的需要、對(duì)精神文化的追求，以及對(duì)自我實(shí)現(xiàn)的需要，是屬于較高層次的需求。老年人退休后收入降低、參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)減少，子女通常不能在身邊，導(dǎo)致老年人感情空虛和產(chǎn)生孤獨(dú)感。此時(shí)，需要家庭、社區(qū)、社會(huì)、政府給予老年人充分的尊重和情感慰藉，為其提供參與社會(huì)的機(jī)會(huì)和適宜的精神文化服務(wù)，滿足老年人的情感和精神需求。

（五）設(shè)施保障需求。居家養(yǎng)老的老年人對(duì)家中設(shè)施設(shè)備有著適老性需求。適老性設(shè)施設(shè)備不僅具備無障礙功能，還充分考慮老年人的需求和身心特征，體現(xiàn)人性化設(shè)計(jì)。對(duì)居家老年人，尤其是高齡和失能老年人居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、環(huán)境進(jìn)行適老性改造，提供適老設(shè)施設(shè)備，是提高老年人生活安全指數(shù)和幸福指數(shù)的重要措施。

二、福利多元主義視角下居家養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配

長(zhǎng)期以來，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)存在著供給不足、服務(wù)單一、質(zhì)量不高，不能滿足老年人需求的問題。2008年2月，全國(guó)老齡委辦公室、民政部等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出了發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的主要任務(wù)和措施。福利多元主義強(qiáng)調(diào)的福利多元供給，且供給主體之間協(xié)同配合的理念，與《意見》“堅(jiān)持社會(huì)化方向，采取多種形式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與和支持居家養(yǎng)老服務(wù)”的原則異曲同工，為分析我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配提供了指導(dǎo)和借鑒。

（一）社區(qū)家庭充分發(fā)揮基礎(chǔ)作用，滿足老年人的情感需求和服務(wù)需求。在居家養(yǎng)老中，家庭無疑是第一責(zé)任主體，也是最基礎(chǔ)和最重要的主體。社區(qū)作為家庭在地緣上的歸屬，包括鄰里等非正式部門，是福利的重要供給主體。

1. 發(fā)展社區(qū)服務(wù)，支持居家養(yǎng)老。我國(guó)自上世紀(jì) 80 年代開始探索和推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。截至2014年底，全國(guó)共有各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)31.1萬個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率45.5%。依托日漸成熟的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)信息系統(tǒng)，向居家老年人提供多種服務(wù)和求助形式，并吸引生活自理老人到社區(qū)接受服務(wù)和參加活動(dòng)，將滿足老年人生活照料、文化娛樂、心理慰藉等多種需求。

2. 支持家庭成員照護(hù)老年人。

《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出“要完善家庭養(yǎng)老支持政策”，包括“健全家庭養(yǎng)老保障和照料服務(wù)扶持政策等，建設(shè)老年溫馨家庭”。可探索向照顧長(zhǎng)輩的家庭成員等非正式照護(hù)者提供現(xiàn)金和服務(wù)支持，如向其支付護(hù)理服務(wù)費(fèi)，落實(shí)帶薪探親假，倡導(dǎo)彈性護(hù)理時(shí)間等，以維護(hù)家庭的養(yǎng)老功能，彌補(bǔ)日益弱化的家庭照護(hù)功能，弘揚(yáng)孝親敬老傳統(tǒng)。

（二）政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)和支持各方提供服務(wù)保障。政府作為公共部門的代表是福利的首要生產(chǎn)部門。在居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府起主導(dǎo)作用，全面規(guī)劃居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，兜底保障困難老年人，規(guī)范和扶持其他供給主體的行為。

1. 健全規(guī)劃和制度。政府制定養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，完善居家養(yǎng)老服務(wù)制度體系，推動(dòng)立法建設(shè)；建立資金保障機(jī)制，推廣護(hù)理補(bǔ)貼和服務(wù)補(bǔ)貼，探索建立護(hù)理保險(xiǎn)，支持居家老年人享受護(hù)理和照料服務(wù)。同時(shí)提高監(jiān)管力度，強(qiáng)化對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與人員資質(zhì)，以及服務(wù)質(zhì)量的管理；加強(qiáng)績(jī)效和滿意度評(píng)估，保障老年人的合法權(quán)益。

2. 保障特殊困難老年人。除了直接向城市“三無”老人、農(nóng)村五保人員提供供養(yǎng)服務(wù)外，對(duì)于居家養(yǎng)老的城鄉(xiāng)失能老年人、低收入老年人和空巢老人等特殊困難老年群體，可通過購買服務(wù)的方式，由其他主體來滿足這些老年人的服務(wù)保障、健康保障等需求。

3. 規(guī)范和扶持其他主體。政府發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻，培育產(chǎn)業(yè)組織，激發(fā)各服務(wù)供給主體的活力。同時(shí)，規(guī)范和監(jiān)管市場(chǎng)，營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境。推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高服務(wù)的專業(yè)性和規(guī)范性。探索建立統(tǒng)一的服務(wù)評(píng)估機(jī)制，提高為老年人提供服務(wù)的科學(xué)性和適用性。逐步提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員的待遇和地位，培育和維護(hù)一支高水平的服務(wù)隊(duì)伍。

（三）社會(huì)廣泛參與，發(fā)揮社會(huì)工作者和志愿者作用，滿足老年人服務(wù)保障等需求。民間社會(huì)是對(duì)福利整合具有重要意義的福利生產(chǎn)部門，在居家養(yǎng)老服務(wù)的提供中可以優(yōu)化公共和市場(chǎng)資源配置，克服政府失靈與市場(chǎng)失靈。

1. 動(dòng)員社會(huì)組織廣泛參與老年人福利事業(yè)。在我國(guó)，民間社會(huì)主要指社會(huì)組織，有民辦非營(yíng)利組織、基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體幾類。截至2014年底，全國(guó)共有60.6萬個(gè)社會(huì)組織。通過健全政府購買服務(wù)，落實(shí)稅收優(yōu)惠、收費(fèi)減免等方面的扶持政策，將有更多的社會(huì)組織為居家老年人提供專業(yè)的生活照料、健康保障、精神慰藉等服務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)和老年維權(quán)組織的發(fā)展，則為統(tǒng)一行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行業(yè)行為、維護(hù)老年人合法權(quán)益提供了組織支持。

2. 發(fā)揮社會(huì)工作者和志愿者的作用。充分發(fā)揮社會(huì)工作者的專業(yè)性和志愿者的積極性，使社工在老年人能力評(píng)估、服務(wù)需求評(píng)估、服務(wù)效果評(píng)估、老年人精神慰藉、臨終關(guān)懷等方面發(fā)揮越來越重要的作用。常態(tài)化的注冊(cè)志愿者參與為老服務(wù)可以滿足老年人文化娛樂、心理溝通、陪同陪伴等需求，有助于提高老年人的生命生活幸福指數(shù)，同時(shí)也有利于營(yíng)造全社會(huì)愛老敬老的優(yōu)良氛圍。

（四）市場(chǎng)為補(bǔ)充，滿足老年人的多樣化需求。市場(chǎng)是重要的福利生產(chǎn)部門。在我國(guó)當(dāng)前和以后更加猛烈的銀色浪潮中，市場(chǎng)將大有可為。

理論上講，以增值、營(yíng)利為目的，滿足老年人差異化、多樣性消費(fèi)需求，應(yīng)該是市場(chǎng)的功能和職責(zé)。從實(shí)踐上看，一方面，企業(yè)可以結(jié)合本地、本企業(yè)的實(shí)際，加強(qiáng)產(chǎn)品、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，以供給創(chuàng)新帶動(dòng)需求擴(kuò)大。比如在滿足老年人的用餐需求上，發(fā)動(dòng)社區(qū)鄰近連鎖餐飲公司為老年人提供營(yíng)養(yǎng)送餐服務(wù)，比新建老年餐桌或社區(qū)送餐中心既降低了成本，又有品牌和質(zhì)量的保障，使老年人得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。另一方面，通過強(qiáng)化市場(chǎng)自律，重視提升服務(wù)的質(zhì)量和水平，有效保障老年人的消費(fèi)者權(quán)益，滿足老年人需求。

三、結(jié)論

在居家養(yǎng)老服務(wù)中，家庭是第一責(zé)任主體，為居家老年人提供經(jīng)濟(jì)支持、住房保障，社區(qū)作為支撐，為老年人提供活動(dòng)場(chǎng)地和服務(wù)資源，滿足老年人生活照料和情感慰藉等方面的需求；政府為敬老愛老創(chuàng)造良好氛圍，為居家老年人提供經(jīng)濟(jì)保障，為家庭成員照顧老年人提供支持，規(guī)范和促進(jìn)各方參與養(yǎng)老服務(wù)；民間社會(huì)，尤其是直接提供服務(wù)的組織和機(jī)構(gòu)為老年人提供各種專業(yè)化服務(wù)；市場(chǎng)滿足老年人的多樣化、個(gè)性化服務(wù)需求。政府、社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)和家庭四方供給主體協(xié)調(diào)配合，互為補(bǔ)充，共同滿足老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。

（作者單位：民政部社會(huì)福利中心）

* 本文受中國(guó)人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號(hào)15XNH063