■ 曾凌云/王聯(lián)軍/史登峰

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

規(guī)范和加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的建議

■ 曾凌云/王聯(lián)軍/史登峰

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制審查的有關(guān)規(guī)定對(duì)于促進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用產(chǎn)生了積極作用。在宏觀經(jīng)濟(jì)背景和礦產(chǎn)資源管理形勢(shì)都發(fā)生了深刻變化的新形勢(shì)下，應(yīng)從以下方面進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查：①積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，有針對(duì)性地加強(qiáng)過剩產(chǎn)能控制、淘汰落后工藝技術(shù)、保障緊缺重要礦產(chǎn)合理高效利用等內(nèi)容審查，助力“穩(wěn)增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)”；②方案審查中加強(qiáng)與相關(guān)部門規(guī)定的銜接，形成部門管礦合力；在方案審查中切實(shí)履行國(guó)土資源部新的職責(zé)定位，促進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用。

礦產(chǎn)資源；開發(fā)利用方案；編制；審查

自1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施建立采礦權(quán)審批登記制度以來，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案就是申辦采礦登記的基本要件，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定開辦礦山企業(yè)須由審批機(jī)關(guān)對(duì)其礦山設(shè)計(jì)或者開采方案等進(jìn)行審查合格后方予批準(zhǔn)。1998年《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院241號(hào)令）規(guī)定，采礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理采礦許可證時(shí)應(yīng)提交礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案。1999年4月，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)開發(fā)利用方案審查的通知》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕98號(hào)），明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編寫、審查等具體要求。國(guó)土資發(fā)〔1999〕98號(hào)文實(shí)施十幾年來對(duì)于促進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前，宏觀經(jīng)濟(jì)背景和礦產(chǎn)資源管理形勢(shì)與要求都發(fā)生了深刻變化，及時(shí)規(guī)范和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制審查有關(guān)要求，加強(qiáng)開發(fā)利用方案審查，對(duì)于新形勢(shì)下做好礦產(chǎn)資源開發(fā)管理工作十分重要。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制審查的現(xiàn)行規(guī)定

國(guó)土資發(fā)〔1999〕98號(hào)文的相關(guān)規(guī)定一致沿用至今，文中明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制的原則、內(nèi)容，方案審查的程序、要求及有關(guān)處罰措施。礦產(chǎn)

資源開發(fā)利用方案編制內(nèi)容包括概述、礦產(chǎn)品需求現(xiàn)狀和預(yù)測(cè)、礦產(chǎn)資源概況、主要建設(shè)方案的確定、礦床開采、選礦及尾礦設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、開發(fā)方案簡(jiǎn)要結(jié)論、附圖等九部分。開發(fā)利用方案審查的主要內(nèi)容包括方案編寫資格的審查、開采儲(chǔ)量確定的合理性的審查、礦山建設(shè)規(guī)模的審查、開采方案的審查、選礦加工方案的審查、環(huán)境保護(hù)、水土保持、土地復(fù)墾等方案的審查、礦山安全的審查等。方案審查可由采礦權(quán)登記管理機(jī)關(guān)委托給有一定技術(shù)力量的機(jī)構(gòu)或有設(shè)計(jì)資格的單位代為組織，聘請(qǐng)熟悉地礦行政管理法律法規(guī)和政策，有經(jīng)驗(yàn)的地質(zhì)、采礦、選礦等方面專家承擔(dān)具體的審查論證工作。承擔(dān)審查工作的機(jī)構(gòu)完成審查后向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送書面審查意見，審查意見經(jīng)采礦登記管理機(jī)關(guān)審定。具體實(shí)踐中，由國(guó)土資源部發(fā)證的采礦權(quán)委托相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)組織對(duì)相應(yīng)礦種的開發(fā)利用方案進(jìn)行審查，審查通過后出具書面審查意見報(bào)國(guó)土資源部。

2 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制審查研究現(xiàn)狀

國(guó)土資發(fā)〔1999〕98號(hào)文實(shí)施后，一些專家、學(xué)者就礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制中存在的問題進(jìn)行了研究并提出了有關(guān)對(duì)策建議。如楊煥云等（2004）指出開發(fā)利用方案編制存在形式主義、缺乏相關(guān)資質(zhì)和地質(zhì)資料基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模與儲(chǔ)量不相適應(yīng)、缺乏有經(jīng)驗(yàn)的方案編制人員、方案編制質(zhì)量較粗淺等問題。龍玉德（2006）提出編制開發(fā)利用方案時(shí)要合理確定可采儲(chǔ)量、區(qū)分國(guó)家和企業(yè)出資探明的儲(chǔ)量等建議，方案不但要技術(shù)上可行，還要經(jīng)濟(jì)上可行。陳千漢等（2008）指出方案編制中存在不重視開發(fā)利用現(xiàn)狀研究、產(chǎn)品方向的確定停留在粗放經(jīng)營(yíng)階段、選礦設(shè)計(jì)依據(jù)不足、安全環(huán)保缺乏實(shí)際措施等問題，以及資源稅費(fèi)改革、礦業(yè)權(quán)有償化處置和資源節(jié)約型辦礦等對(duì)開發(fā)利用方案編制提出了新的要求，提出了加強(qiáng)設(shè)計(jì)利用儲(chǔ)量的合理性論證、加強(qiáng)礦山現(xiàn)狀和產(chǎn)品方向研究等建議。胡軍尚（2009）提出了增加投資估算和經(jīng)濟(jì)效益預(yù)測(cè)，突出礦產(chǎn)資源開發(fā)利用“三率”論證等建議。譚秀民等（2010）提出方案設(shè)計(jì)單位編制時(shí)間短、對(duì)方案重要性認(rèn)識(shí)不足、對(duì)有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)不熟悉、方案缺乏前期試驗(yàn)基礎(chǔ)三率指標(biāo)很難準(zhǔn)確量化等問題，提出了加強(qiáng)前期工作研究，提高資源綜合利用效益，加強(qiáng)安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)，以及加強(qiáng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可行性研究等建議。羅烈等（2014）提出了普通建筑用砂石、粘土等礦產(chǎn)的開發(fā)利用方案存在可行性論證不足、與礦山開采設(shè)計(jì)銜接不夠、操作性不強(qiáng)等問題，提出了方案編制單位、監(jiān)管部門與采礦權(quán)人三方共同參與編制，加強(qiáng)地礦、安監(jiān)等部門溝通，建立共同監(jiān)管機(jī)制等建議。相關(guān)專家學(xué)者的研究對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制審查提供了有益借鑒和參考。

3 進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的思考和建議

(1)以方案審查為抓手，積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，助力“穩(wěn)增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)”。從宏觀經(jīng)濟(jì)背景看，自2010年開始我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速即已呈現(xiàn)持續(xù)放緩的趨勢(shì)，2014年5月習(xí)近平總書記在河南考察時(shí)首次提及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，其主要特征是經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間格局、加強(qiáng)保障改善民生等與礦產(chǎn)資源開發(fā)管理工作密切相關(guān)的工作任務(wù)。在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的宏觀背景下礦業(yè)經(jīng)濟(jì)近年也呈逐漸下行態(tài)勢(shì)。在宏觀經(jīng)濟(jì)和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，礦產(chǎn)資源管理也應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，通過礦產(chǎn)資源參與宏觀調(diào)控促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。資源配置是礦產(chǎn)資源參與宏觀調(diào)控的基本方式，開發(fā)利用方案審查又是礦產(chǎn)資源配置中的重要審查環(huán)節(jié)，同時(shí)也是礦產(chǎn)資源開發(fā)的基本依據(jù)，涵蓋了資源開發(fā)的規(guī)模、技術(shù)、環(huán)保、安全等基本內(nèi)容。建議在礦產(chǎn)資源配置中以規(guī)范和加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查為抓手，有針對(duì)性地從加強(qiáng)過剩產(chǎn)能控制、淘汰落后工藝技術(shù)、保障緊缺重要礦產(chǎn)合理高效利用等相關(guān)內(nèi)容審查，落實(shí)中央“穩(wěn)增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)”等有關(guān)要求，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，進(jìn)而引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。

(2)方案審查中加強(qiáng)與相關(guān)部門規(guī)定的銜接，形成部門管礦合力。近幾年來，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門出臺(tái)了一系列規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中有關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等相關(guān)要求，亟需在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查中做好銜接。例如：①國(guó)家發(fā)改委2011年發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》（2011年本），對(duì)煤炭、稀土、鎢、錫、銻、鉬、黃金等礦種的礦山生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行了限制，對(duì)生產(chǎn)工藝裝備特別落后的還列入了淘汰類目錄；②工信部2012年公布了《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》，對(duì)稀土礦山最低生產(chǎn)規(guī)模、開采工藝、環(huán)保要求等作了明確規(guī)定；③安監(jiān)總局2013年印發(fā)了《金屬非金屬礦山禁止使用的設(shè)備及工藝目錄(第一批)》，明確了19項(xiàng)需淘汰的設(shè)備及工藝，又于2014年發(fā)布了《非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)十條規(guī)定》，對(duì)非煤礦山間距、開采順序、開采技術(shù)、安全設(shè)施等作了明確規(guī)定；④全國(guó)人大常委會(huì)2014年修改了《安全生產(chǎn)法》，對(duì)礦山安全生產(chǎn)也提出了新要求。建議國(guó)土資源部相關(guān)部門在審批出讓采礦權(quán)時(shí)，尤其是在審查礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案時(shí)，加強(qiáng)與相關(guān)部門出臺(tái)的與礦山生產(chǎn)有關(guān)的如最低生產(chǎn)規(guī)模、開采順序、生產(chǎn)工藝技術(shù)、安全環(huán)保設(shè)施要求等相關(guān)規(guī)定的銜接，確保相關(guān)部門規(guī)定有效執(zhí)行，形成部門合力，切實(shí)提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

(3)方案審查中切實(shí)履行國(guó)土資源部新的職責(zé)定位，促進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用。2013年初，國(guó)土資源部在深入分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，深刻領(lǐng)會(huì)中央系列精神的基礎(chǔ)上，確定了把“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源、節(jié)約集約利用國(guó)土資源、盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國(guó)土資源工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的職責(zé)定位。2015年1月召開的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議再次明確要“以資源配置的質(zhì)量效益為中心，認(rèn)真履行職責(zé)定位，全面深化國(guó)土資源領(lǐng)域改革，全面推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)”。礦產(chǎn)資源管理要切實(shí)履行國(guó)土資源部新的職責(zé)定位，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查是重要抓手。開發(fā)利用方案是礦山開發(fā)的基本依據(jù)，礦山可行性研究報(bào)告、礦山設(shè)計(jì)、價(jià)款評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、安全生產(chǎn)預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告、土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案等都是以開發(fā)利用方案為依據(jù)進(jìn)行編寫，只有把好開發(fā)利用方案的審查關(guān)才能從源頭上保護(hù)好、利用好礦產(chǎn)資源。具體提出如下建議：①按照“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的原則在開發(fā)利用方案審查時(shí)加強(qiáng)有關(guān)礦產(chǎn)資源保護(hù)的審查，防止粗放式開采造成礦產(chǎn)資源和環(huán)境破壞；②加強(qiáng)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用有關(guān)要求的審查，在落實(shí)上述國(guó)務(wù)院相關(guān)部門有關(guān)準(zhǔn)入條件基礎(chǔ)上，落實(shí)國(guó)土資源部向社會(huì)公告的煤、鐵、銅、金、鉛、鋅、磷等十幾個(gè)重要礦種“三率”指標(biāo)有關(guān)要求，強(qiáng)化礦產(chǎn)開發(fā)中資源開發(fā)利用水平的把關(guān)，切實(shí)履行“節(jié)約集約利用國(guó)土資源”的職責(zé)。

[1]國(guó)土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司．礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件選編(第二版)[M]．北京：地質(zhì)出版社，2013．

[2]楊煥云，葉仙云．淺析礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的管理[J]．浙江國(guó)土資源,2014(3)：39-41．

[3]龍玉德．編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案應(yīng)注意的幾個(gè)問題[J]．有色金屬,2006，58(3)：2-3．

[4]陳千漢,陳寧．礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制內(nèi)容改進(jìn)研究[J]．資源環(huán)境與工程,2008（6）：634-639．

[5]胡軍尚．礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制[J]．現(xiàn)代礦業(yè),2009(9)：128-139．

[6]譚秀民,趙恒勤,馬化龍．淺析礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的規(guī)范化[J]．礦產(chǎn)保護(hù)與利用，2010(4)：1-4．

Suggestions on Standardizing and Enhancing Our Efforts to Examine Mineral Resources Development and Utilization Plan

ZENG Lingyun, WANG Lianjun, SHI Dengfeng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper argues that the relevant regulations in force with regard to making and examining mineral resources development and utilization plan have positive effect on the conservation and rational development and utilization of mineral resources. It proposes that under the new situation that the changes both in macroeconomic background and the situation of mineral resources management have taken place, we should further standardize and enhance our efforts to examine mineral resources development and utilization plan from the following aspects: engaging in active efforts to adapt to the new normal economy; examining specifically to these contents such as controlling the excess capacity, eliminating backward technology, enhancing the important and mineral resources in short supply to be used efficiently and rationally with a view to helping “steady growth, structural adjustment”. In addition, we should strengthen the link with agency rules, so a concerted effort must be made to manage the mining; we should also carry out the new responsibilities of Ministry of Land and Resources to promote resource conservation and comprehensive utilization.

mineral resources; development and utilization plan; formulation; review

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0014-03

2015-03-10；

2015-04-13

中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目（12120113080500）；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目（1212011220862)▲ 作者簡(jiǎn)介：曾凌云(1983-)，男，湖南省株洲市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，理學(xué)碩士，主要從事礦業(yè)權(quán)管理相關(guān)研究工作。