■ 瞿理銅

（1．中共湖南省委黨校，長沙 410006；2．湖南行政學(xué)院，長沙 410006）

益陽市土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控機制建設(shè)研究

■ 瞿理銅

（1．中共湖南省委黨校，長沙 410006；2．湖南行政學(xué)院，長沙 410006）

湖南省益陽市土地信托流轉(zhuǎn)機制主要有搭建農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)平臺、開展農(nóng)用地確權(quán)頒證登記、整合涉農(nóng)資金。流轉(zhuǎn)風(fēng)險主要有土地信托流轉(zhuǎn)租金拖欠風(fēng)險、用途管制風(fēng)險、流轉(zhuǎn)定價風(fēng)險、征地增值收益分配風(fēng)險。湖南省益陽市土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范措施：(1)建立流轉(zhuǎn)租金預(yù)付機制；(2)組建村級耕地保護協(xié)會；(3)創(chuàng)新農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)租金形成機制；(4)明確征地中農(nóng)用地增值收益分配，按照“誰投資，誰受益”的原則確定農(nóng)用地設(shè)施補償費。

土地流轉(zhuǎn)；土地信托；流轉(zhuǎn)機制；流轉(zhuǎn)風(fēng)險；防控機制；益陽；湖南

土地流轉(zhuǎn)是促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。黨中央積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，出臺了一系列政策措施鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，地方政府則根據(jù)自身情況積極探索土地流轉(zhuǎn)模式，但是目前未在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。土地流轉(zhuǎn)具有其積極的一面，但也不能忽視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。由于地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)頻繁更換，各地在宣傳自身的土地流轉(zhuǎn)模式過程中，更多地強調(diào)流轉(zhuǎn)模式的優(yōu)點及其推廣價值，對流轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險關(guān)注不夠。分析一個土地流轉(zhuǎn)模式，識別其存在的風(fēng)險，建立健全其風(fēng)險防控機制，對于推進土地科學(xué)流轉(zhuǎn)、促進社會和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。

益陽市在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，創(chuàng)造出了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式。目前國內(nèi)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險方面的研究主要集中在對傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式的風(fēng)險識別、風(fēng)險防控[1-4]，對于土地信托流轉(zhuǎn)這種新模式的風(fēng)險識別和防控機制建設(shè)的研究還很少?；诖?，本文對湖南省益陽市土地信托流轉(zhuǎn)機制進行詳細(xì)介紹，在此基礎(chǔ)上分析益陽市土地信托流轉(zhuǎn)存在的風(fēng)險，并提出風(fēng)險防控機制建設(shè)的對策建議。

1 益陽市土地信托流轉(zhuǎn)機制

益陽市2009年開始在所轄的沅江市草尾鎮(zhèn)試點農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，2013年該流轉(zhuǎn)模式在益陽市范圍內(nèi)推開。其主要做法如下。

1.1 搭建農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)平臺

益陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將信托優(yōu)勢與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合，探索出新的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。政府在流轉(zhuǎn)中的角色是搭建農(nóng)用地流轉(zhuǎn)平臺——土地流轉(zhuǎn)托管公司，以政府的公信力作為保障，讓農(nóng)民和流轉(zhuǎn)戶放手流轉(zhuǎn)土地。具體做法為：政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地托管公司，農(nóng)民自愿將其名下的土地承包經(jīng)營權(quán)委托給土地托管公司，土地托管公司和農(nóng)民之間簽訂土地信托合同。流轉(zhuǎn)大戶則從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地托管公司轉(zhuǎn)入農(nóng)用地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)由農(nóng)戶、流轉(zhuǎn)戶兩個主體轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶、流轉(zhuǎn)戶和政府土地托管公司三個主體。由于探索時間不長，農(nóng)用地信托流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不足，目前益陽市所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立的土地托管公司不以盈利為目的，更多的是充當(dāng)土地信托流轉(zhuǎn)的平臺。同時，由于這個土地流轉(zhuǎn)平臺有地方政府作為背景，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿相比以前增強許多，同時，流轉(zhuǎn)大戶也節(jié)約了與農(nóng)戶一家一戶開展土地流轉(zhuǎn)的談判成本。

1.2 開展農(nóng)用地確權(quán)頒證登記

制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)清晰是市場交易的前提，是降低交易成本的重要保證。益陽市汲取以往農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗教訓(xùn)，按照黨的十七屆三中全會精神，對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)、頒證和登記，繪制農(nóng)村集體土地權(quán)屬界限圖（魚鱗圖），通過確權(quán)頒證和登記，解決了農(nóng)村土地權(quán)屬的歷史遺留問題，也弄清了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的真實規(guī)模、位置，為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。截至2012年7月，益陽市完成了所有行政村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作。

1.3 整合涉農(nóng)資金

開展土地信托流轉(zhuǎn)，需要成立土地托管公司、開展土地確權(quán)頒證登記、加強農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)監(jiān)管和流轉(zhuǎn)價格調(diào)查等。這一系列工作絕大部分都是由政府來承擔(dān)，成本由政府來負(fù)擔(dān)。為獲取農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)所需資金，益陽市主要采取整合涉農(nóng)資金的辦法，把分散在各部門的涉農(nóng)資金整合到農(nóng)業(yè)部門，由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)籌管理，提高涉農(nóng)資金使用效率。通過整合，使得涉農(nóng)資金更好地服務(wù)于農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，破解了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)成本運作難題。

2 益陽市土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險分析

市場經(jīng)濟條件下，任何交易都存在一定的風(fēng)險，土地流轉(zhuǎn)作為土地使用權(quán)交易的一種方式，同樣也存在相關(guān)的風(fēng)險。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險是因各種不確定因素而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生損失的可能性[2]。益陽市土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險既具有與其他流轉(zhuǎn)模式風(fēng)險的共性，同時還具有其獨特性。

2.1 土地信托流轉(zhuǎn)租金拖欠風(fēng)險

土地信托流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民與政府的托管公司簽訂委托合同，農(nóng)民找土地托管公司收取土地流轉(zhuǎn)租金。由于土地托管公司成立時間短、底子薄，其抗風(fēng)險能力本身比較弱，當(dāng)流轉(zhuǎn)大戶不能及時把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)租金交付給土地托管公司，則土地托管公司面臨拖欠農(nóng)民流轉(zhuǎn)租金的風(fēng)險，進一步則地方政府面臨為流轉(zhuǎn)大戶墊付流轉(zhuǎn)租金的風(fēng)險。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，本身財力有限，如發(fā)生流轉(zhuǎn)租金拖欠，則會把這種風(fēng)險傳遞給上級政府，長期如此則會是地方政府的一大包袱。

2.2 用途管制風(fēng)險

土地信托流轉(zhuǎn)過程中，由于有政府的公信力作為依靠，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿比以前增強，更多年輕的農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)，選擇進城務(wù)工和經(jīng)商。農(nóng)村留下來的大多是老人、婦女和兒童。目前種植糧食的收益比種植經(jīng)濟作物或者非農(nóng)用途低，流轉(zhuǎn)大戶轉(zhuǎn)入土地后具有轉(zhuǎn)變農(nóng)用地用途的激勵，而農(nóng)村留下來的人員整體來說勢力相對比較薄弱。在經(jīng)濟發(fā)展壓力、農(nóng)村留守人員勢力較弱情況下，政府官員因有可尋租的誘惑，極有可能因接受賄賂而對流轉(zhuǎn)大戶改變農(nóng)用地用途坐視不管，使得農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的用途管制風(fēng)險出現(xiàn)。

2.3 流轉(zhuǎn)定價風(fēng)險

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與否，農(nóng)民和種植大戶主要是憑借個人認(rèn)識、經(jīng)驗來做決定，對未來的情況難以預(yù)測和把握。正如羅爾斯正義論的前提假設(shè)——無知之幕一樣，人們在決策過程中都是在厚厚的幕布后面，沒有人能夠清晰地預(yù)測出走出幕布后是什么樣的情況。益陽市土地信托流轉(zhuǎn)以農(nóng)用地預(yù)計糧食畝產(chǎn)量乘以糧食時價作為流轉(zhuǎn)價格，這種定價機制看似考慮了糧食價格的動態(tài)變化，流轉(zhuǎn)租金隨著糧食價格的變化而變化。但是隨著技術(shù)進步，農(nóng)地的畝產(chǎn)量存在增長的空間，同時由于政策調(diào)整（如糧食種植補貼增加、補貼方式變化）產(chǎn)生新的收益，這些收入是歸種植大戶還是農(nóng)民，這將是農(nóng)民和種植大戶爭論的焦點。土地托管公司作為帶有政府背景的土地流轉(zhuǎn)平臺，如何科學(xué)合理地確定流轉(zhuǎn)價格是其面臨的重要問題，處理不好則可能引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛和群體性事件。

2.4 征地增值收益分配風(fēng)險

益陽市2013年城鎮(zhèn)化率為43.13%，正處于城鎮(zhèn)化加速推進時期，城鎮(zhèn)發(fā)展需要占用農(nóng)村集體土地，存在征地的可能，尤其是城郊的農(nóng)用地。征地有土地補償費、安置補助費、青苗補償費和附屬設(shè)施補償費等補償費用。這些費用中土地補償費、安置補助費是歸農(nóng)民所有，青苗補償費歸流轉(zhuǎn)大戶所有，但是附屬設(shè)施補償費歸誰所有是一個值得商榷的問題。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)前開展了農(nóng)田改造，集體和地方政府也在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有所投入，再加上流轉(zhuǎn)后流轉(zhuǎn)大戶也在農(nóng)田上進行投資改造，這部分補償收益如何分配將是一個難題。這種背景下，地方政府如不能科學(xué)地處理征地增值收益分配，則會引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛和矛盾。

3 益陽市土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范

3.1 建立流轉(zhuǎn)租金預(yù)付機制

為防止流轉(zhuǎn)大戶拖欠租金使得政府的土地托管公司處于被動狀態(tài)，進而使得政府存在為流轉(zhuǎn)大戶墊付流轉(zhuǎn)租金的風(fēng)險，應(yīng)該建立流轉(zhuǎn)資金預(yù)付機制，明確要求流轉(zhuǎn)大戶提前預(yù)付部分租金。具體來說，可以要求流轉(zhuǎn)大戶在每年的年初預(yù)付第二年流轉(zhuǎn)租金的50%，在年中付清全年所有的流轉(zhuǎn)租金。預(yù)付的土地流轉(zhuǎn)租金由政府所屬的土地托管公司保管，實行?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁地方政府和村集體拆借。上級農(nóng)業(yè)部門應(yīng)對土地信托流轉(zhuǎn)預(yù)付租金進行嚴(yán)格監(jiān)管，對其使用、發(fā)放建立詳細(xì)臺賬，流轉(zhuǎn)租金所產(chǎn)生的增值收益則作為土地托管公司的管理經(jīng)費。

3.2 組建村級耕地保護協(xié)會

從耕地保護的目標(biāo)和行為分析來看，農(nóng)民作為耕地保護的主體更具有實效[5]。為了防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后改變用途，應(yīng)該由當(dāng)?shù)卮迕窦訌妼α鬓D(zhuǎn)后土地使用的監(jiān)管。因此，可以成立由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村長輩、文化長者、村兩委成員等組成的村級耕地保護協(xié)會，對全村流轉(zhuǎn)土地使用情況進行監(jiān)督管理，防止流轉(zhuǎn)大戶改變農(nóng)用地用途。耕地保護協(xié)會成員定期對流轉(zhuǎn)后的農(nóng)用地進行巡查，發(fā)現(xiàn)改變土地用途的行為立即上報當(dāng)?shù)卣蜕霞墖临Y源管理部門。耕地保護協(xié)會應(yīng)加強與國土資源管理部門溝通交流，定期開展耕地保護政策學(xué)習(xí)。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)租金形成機制

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)租金形成機制是影響土地信托流轉(zhuǎn)實施的關(guān)鍵。目前單一的按照糧食畝產(chǎn)量及糧食價格所形成的土地信托流轉(zhuǎn)租金機制具有缺陷，無法體現(xiàn)未來市場、技術(shù)和政策變化。近期來看，當(dāng)流轉(zhuǎn)平臺仍局限于政府的土地托管公司，則應(yīng)及時了解國家糧食價格動態(tài)變化，并制定符合實際的土地流轉(zhuǎn)租金，同時，應(yīng)明確國家增加的農(nóng)業(yè)種植補貼歸農(nóng)民所有。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該放寬土地信托流轉(zhuǎn)機構(gòu)進入門檻，讓更多的社會資本參與土地信托流轉(zhuǎn)機構(gòu)的組建，增加農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機構(gòu)的競爭程度，讓農(nóng)村土地信托價格真正按照市場機制形成，土地信托流轉(zhuǎn)價格不再包含國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，降低農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)價格的形成成本。

3.4 明確征地中農(nóng)用地增值收益分配

隨著基礎(chǔ)設(shè)施改善、城市發(fā)展，農(nóng)用地征收中會出現(xiàn)增值的可能。為防范農(nóng)用地增值收益分配中所產(chǎn)生的矛盾和糾紛，應(yīng)在流轉(zhuǎn)合同中明確農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后可能增加的設(shè)施及現(xiàn)有的設(shè)施狀況，并進行詳細(xì)的登記，在發(fā)生征地后按照“誰投資，誰受益”的原則確定農(nóng)用地設(shè)施補償費。流轉(zhuǎn)大戶開展基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)田水利改造等投資活動，地方政府應(yīng)明確要求流轉(zhuǎn)大戶建立投資臺賬，并及時向農(nóng)民公示。在征地后按照流轉(zhuǎn)前后投資的多少確定征地中農(nóng)用地增值收益的分配比例。

[1]吳冠岑,牛星,許恒周．鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的產(chǎn)生機理與管理工具[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2013(4)：63-68,111．

[2]李毅,羅建平,牛星．復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)視角下土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險管理[J]．農(nóng)村經(jīng)濟,2014(1)：30-34．

[3]姜曉萍,衡霞．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的形成機理及外部性研究[J]．農(nóng)村經(jīng)濟,2011(11)：27-31．

[4]侯志陽．土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險及防御的福利經(jīng)濟學(xué)分析[J]．重慶工商大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010,27(1)：20-24．

[5]毋曉蕾,梁流濤,陳常優(yōu)．耕地保護主體行為分析及補償激勵機制構(gòu)建[J]．河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(6)：32-39．

Research on the Improvement of Risk Prevention and Control Mechanism with Regard to the Circulation of Land Trust in the City of Yiyang, Henan Province

QU Litong
(1.The Provincial Party School of Hunan Province, Changsha 410006, China; 2. Hunan Academy of Governance, Changsha 410006, China)

This paper introduces the circulation mechanisms of land trusts in the city of Yiyang, Hunan province. These mechanisms include: building the platform for rural land trust circulation, carrying out the right certification and registration of agricultural land, integrating capital concerning agriculture. At the same time, this paper analyzes the transfer risks such as rent arrears risk, use control risk, transfer pricing risk, and distribution of incremental land value arising from land expropriation. In response to this, this paper offers some risk prevention measures. These measures lay emphasis on the following: establishing a mechanism for paying the rent of circulation in advance; organizing village-level cultivated land protection association; innovating the rent forming mechanism for rural land trust circulation; making agricultural land value-added income distribution in the land -expropriation clear; determining the compensation for agricultural facilities in line with the principle of “those who make investment get benefits”.

land circulation; land trust; circulation mechanism; transfer risk; prevention and control mechanism; Yiyang; Hunan

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）05-0024-03

2015-02-06；

2015-02-17

湖南省科技計劃項目（2014SK3278）

瞿理銅（1984-），男，湖南省懷化市人，湖南行政學(xué)院講師，土地資源管理博士，主要研究土地經(jīng)濟與土地政策。