朱寶麗

(山東建筑大學(xué)法政學(xué)院，山東濟南 250021)

合作監(jiān)管的興起與法律挑戰(zhàn)*

朱寶麗

(山東建筑大學(xué)法政學(xué)院，山東濟南 250021)

合作監(jiān)管是指為了實現(xiàn)公共管理的目標(biāo)而采取的監(jiān)管的合作形式，即由多方主體采用多種手段在監(jiān)管領(lǐng)域互相作用的一種監(jiān)管模式。作為一種新型的監(jiān)管模式，合作監(jiān)管借用不同的主體為監(jiān)管提供技術(shù)和信息方面的支持，兼具了國家監(jiān)管和自我監(jiān)管的優(yōu)點，能發(fā)揮傳統(tǒng)監(jiān)管模式不具備的功能和作用。但合作監(jiān)管的靈活性和通過軟約束執(zhí)行的特點，在適用的領(lǐng)域、依據(jù)的規(guī)則及其監(jiān)管效果的評估和責(zé)任分擔(dān)等方面給傳統(tǒng)行政法帶來了挑戰(zhàn)。因此，對其適用應(yīng)保持清醒的認(rèn)識，行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在合作范圍、合作規(guī)則、責(zé)任體系和糾紛解決等方面加強研究，予以應(yīng)對。

合作監(jiān)管 公共管理 監(jiān)管模式

國家任務(wù)的急劇擴張導(dǎo)致行政資源不足、傳統(tǒng)監(jiān)管失靈和國家公信力遭到質(zhì)疑，引發(fā)了許多國家進行監(jiān)管體系的改革。這些國家意欲通過放松監(jiān)管、解除監(jiān)管、合作監(jiān)管等多樣化的監(jiān)管方式，［1］P175－187縮減政府監(jiān)管的范圍、降低監(jiān)管的密度以及提高監(jiān)管的效率，促進國家監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。其中，合作監(jiān)管就是其中一個比較有效的策略，它排除了國家作為監(jiān)管唯一中心和主體的傳統(tǒng)觀念，以形成和維護特定的秩序和利益為目的，以解決問題為導(dǎo)向，借用私人的專業(yè)知識和技術(shù)特長，由私人主體與政府一起參與對經(jīng)濟活動進行干預(yù)和控制。這種“分享治理”的理念形成了合作治理網(wǎng)絡(luò)，有助于更多利益相關(guān)方參與到行政監(jiān)管目標(biāo)的確定和實施過程之中，能以更個性化、更具彈性、成本更低的方式實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，在實踐中取得了良好的效果。因此，該制度由最初的自由職業(yè)監(jiān)管，逐步擴展到環(huán)保、互聯(lián)網(wǎng)、食品安全等多個領(lǐng)域，20世紀(jì)九十年代立法部門也開始引入合作監(jiān)管制度。監(jiān)管模式實現(xiàn)了從“干涉主義”向“監(jiān)管治理”的轉(zhuǎn)變，“監(jiān)管國家”也走向了“后監(jiān)管國家”。［2］

一、合作監(jiān)管的興起

(一)從自我監(jiān)管、國家監(jiān)管到合作監(jiān)管

監(jiān)管通常是指在市場機制的框架內(nèi)，為矯正市場失靈、維護市場秩序，基于規(guī)則對經(jīng)濟活動的一種監(jiān)督和控制。傳統(tǒng)意義上的監(jiān)管主要有國家監(jiān)管和自我監(jiān)管兩種模式。

傳統(tǒng)的國家監(jiān)管①是國家機關(guān)被授予制定、執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則和對違反監(jiān)管規(guī)則的行為予以制裁等全方位的權(quán)力。立法機關(guān)設(shè)定公共政策的目標(biāo)及實現(xiàn)目標(biāo)的手段，行政機關(guān)予以執(zhí)行。這種機制設(shè)置的主要目的是在實現(xiàn)某些一般性的利益上達(dá)成政治共識，避免公共政策成為追逐私利的工具。這種監(jiān)管的優(yōu)點之一是規(guī)則具有民主合法性，監(jiān)管機構(gòu)具有代表公共利益權(quán)威的資格。另一個優(yōu)點是具有實施嚴(yán)厲制裁的權(quán)力，能保證既定規(guī)則的實施。然而，雖然國家監(jiān)管作為執(zhí)行公共政策的主要途徑之一，但不一定是給定問題唯一的或最好的解決方式。因為立法機關(guān)設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)和制定規(guī)則可能需要很長的時間，特別是要滿足冗長的法定程序時尤其如此。因此，國家監(jiān)管所需的時間可能會影響監(jiān)管效果，難以跟上技術(shù)的更新和社會節(jié)奏的變化，在最壞的情況下，也可能無法實現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)。此外，由國家設(shè)定規(guī)則并負(fù)責(zé)實施的代價可能是非常昂貴的，尤其在需要特殊技能和資源的時候，導(dǎo)致起草和實施規(guī)則的成本可能與預(yù)期效益并不相稱。

傳統(tǒng)的自我監(jiān)管②可以理解為一個私人的治理系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，社會團體制定自己的規(guī)則、目標(biāo)，并承擔(dān)監(jiān)督規(guī)則實施和目標(biāo)實現(xiàn)的全部責(zé)任。個人、團體根據(jù)自然本能進行貿(mào)易，制定雙方都能接受的行為規(guī)則。［3］亞當(dāng)·斯密指出，既得利益者為自身利益而允許無形之手的運作，市場在追求私利的同時會自動治理好社會公共事務(wù)并實現(xiàn)公共利益。［4］這種監(jiān)管模式的機制是:相關(guān)各方自行創(chuàng)建規(guī)則，定義“好”和“不好”行為的標(biāo)準(zhǔn)，甚至還包含法院外的調(diào)解和有關(guān)投訴的機制;由社會團體自己監(jiān)督規(guī)則的遵守和實施制裁。由于國家不參與這種形式的監(jiān)管，因此不能強加國家權(quán)力的強制制裁，只能由社會團體提供民法上的制裁。在這種情況下，最嚴(yán)厲的制裁是罰款或開除出相關(guān)協(xié)會。因此，自我監(jiān)管模式主要不是建立在懲罰基礎(chǔ)上的執(zhí)行或制裁，而是根據(jù)協(xié)議、信念和各方共同的目標(biāo)來確保該系統(tǒng)的有效性。一方面，自我監(jiān)管具有靈活性、專業(yè)性強、符合成本效益、可以跨境應(yīng)用以及容易獲得支持等優(yōu)點。另一方面，自我監(jiān)管也有不可避免的弱點，如缺乏國家強制力做后盾，規(guī)則效果很難保證;受到缺乏民主合法性的質(zhì)疑，自律組織往往追求的是自己的政策，而不是一般的政策目標(biāo);自我監(jiān)管確實出現(xiàn)了一些損害競爭、扭曲競爭水平、存在監(jiān)管套利、制定有利于較大影響力的市場參與者的規(guī)則或者沒有給第三方和公共利益以足夠的注意等追求私利的行為。

從市場參與者的角度來看，追求成本效益和避免更繁重的政府監(jiān)管是采用自我監(jiān)管的重要原因。從監(jiān)管機構(gòu)的角度來看，自我監(jiān)管的專業(yè)知識、靈活性和創(chuàng)新性等功能對其有吸引力。因此，結(jié)合國家監(jiān)管和自我監(jiān)管的優(yōu)點，讓公共和私人主體在監(jiān)管過程中合作，引發(fā)了合作監(jiān)管手段的逐步形成。［5］此外，從更積極的角度看，國家和私人在監(jiān)管領(lǐng)域合作的趨勢也是對提高監(jiān)管效果、同時減少監(jiān)管遵守成本要求的回應(yīng)。由于知識越來越專業(yè)化，社會分工越來越細(xì)，技術(shù)更新也越來越快，社會風(fēng)險逐漸加大，對機構(gòu)監(jiān)管能力和監(jiān)管效果的要求越來越高，監(jiān)管機構(gòu)也隨之趨向復(fù)雜和相互依賴。而另一方面，傳統(tǒng)監(jiān)管為社會帶來的負(fù)面效應(yīng)又要求減少行政負(fù)擔(dān)，因此，傳統(tǒng)監(jiān)管模式面臨變革。自上世紀(jì)八十年代起，西方主要國家進行了監(jiān)管體系的改革，發(fā)揮政府、非政府部門或自律組織等多元主體的優(yōu)勢，采用其頒布的法律、法規(guī)、正式與非正式條款、行政規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)守則等，通過分享監(jiān)管權(quán)力和共擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的方式建立了一種新型監(jiān)管模式——合作監(jiān)管。

(二)合作監(jiān)管的價值預(yù)設(shè)和實踐機理

從一般意義上說，合作監(jiān)管是指為了實現(xiàn)公共管理的目標(biāo)而采取的監(jiān)管的合作形式，即由多方主體(公權(quán)力機關(guān)和私人主體)采用多種手段在監(jiān)管領(lǐng)域互相作用的一種監(jiān)管模式。③它產(chǎn)生的原因之一是國家要把現(xiàn)存的自我監(jiān)管系統(tǒng)整合到公權(quán)力監(jiān)管框架中，借用不同的主體為監(jiān)管提供技術(shù)和信息方面的支持，由更多的利益相關(guān)者采取主動負(fù)責(zé)的態(tài)度處理有關(guān)問題。概言之，合作監(jiān)管就是政府、市場、第三部門等眾多行動主體相互合作、分享監(jiān)管權(quán)力、共同管理監(jiān)管事項、實現(xiàn)監(jiān)管目的的活動。

合作監(jiān)管的價值預(yù)設(shè)和實踐機理主要包括以下幾方面:第一，監(jiān)管的主體多元化。傳統(tǒng)監(jiān)管理論認(rèn)為國家是公共事務(wù)的唯一管理主體和權(quán)力中心。［6］但在合作監(jiān)管中，規(guī)則制定、監(jiān)督和執(zhí)行的權(quán)力和責(zé)任不是由國家獨自承擔(dān)，而是由眾多的私人機構(gòu)或組織分擔(dān)，他們參與監(jiān)管活動是行使自己的監(jiān)管職權(quán)，并對監(jiān)管活動的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。因此，合作監(jiān)管中監(jiān)管權(quán)力的主體是多元的，實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的責(zé)任由國家和私人共同承擔(dān)。第二，監(jiān)管目的的公益性。臺灣學(xué)者詹鎮(zhèn)榮總結(jié)，現(xiàn)代的自我監(jiān)管與傳統(tǒng)的自我監(jiān)管存在兩大不同:一是自愿性;二是公益取向性。合作監(jiān)管中的私人和公共機構(gòu)，甚至是專門的私人主體之間形成的監(jiān)管合作關(guān)系是為了公共利益，或者是為了維護某種特定的公共價值。［7］P148－149第三，合作主體關(guān)系的依賴性。合作監(jiān)管中監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)和監(jiān)管結(jié)果的獲得取決于主體間的相互作用，合作各方通過談判和反思達(dá)成共識、建立互信、實現(xiàn)合作，在交換資源、信息共享、互通有無和相互補足中實現(xiàn)有效監(jiān)管，每個主體都可能干預(yù)監(jiān)管的結(jié)果?！氨O(jiān)管首先是在市場經(jīng)濟環(huán)境中發(fā)育、用以彌補市場缺陷的一種行為和過程，監(jiān)管產(chǎn)生的環(huán)境就強調(diào)了這不是簡單的命令與控制，而是政府在協(xié)商各利益相關(guān)者的利益立場后確立監(jiān)管規(guī)則和程序，授權(quán)相關(guān)的機構(gòu)(監(jiān)管者)負(fù)責(zé)規(guī)則的實施?！保?］P8第四，監(jiān)管手段的靈活多樣性。合作監(jiān)管運用信息、經(jīng)濟激勵、市場和自我監(jiān)管等多種手段進行監(jiān)管。在世界經(jīng)合組織的一份報告中指出，“市場經(jīng)濟的監(jiān)管是一個多層次的體系，包括由政府授予監(jiān)管權(quán)力的所有非政府部門、或自律組織所頒布的所有法律、法規(guī)、正式與非正式條款、行政規(guī)章等，是政府為保證市場有效運作所做的一切”。［9］第五，監(jiān)管責(zé)任超越公私有別性。合作監(jiān)管制度以解決一個特定的監(jiān)管問題為目標(biāo)，在運行中，所有的行政機構(gòu)之間以及行政機構(gòu)與社會團體之間互相合作共同解決問題，沒有考慮公共行政機構(gòu)之間的職權(quán)界限，也沒有考慮公私之間的界限，為了完成監(jiān)管任務(wù)，動用所有的主體和資源。因此，在合作監(jiān)管模式下，公共部門和私人主體基于捆綁在一起的利益和任務(wù)，共享信息，互相幫助，很少考慮“誰應(yīng)該做什么，誰不應(yīng)該做什么”的問題，做與不做的出發(fā)點和考量因素均是出于是否有利于完成監(jiān)管任務(wù)。

在實踐中，合作監(jiān)管的表現(xiàn)形式非常多，包括:公共和私人主體在制定規(guī)則中的合作;包括在適當(dāng)?shù)臅r候，監(jiān)管機構(gòu)設(shè)定監(jiān)管框架和政策目標(biāo)，把設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)或具體執(zhí)行手段的權(quán)力交給被監(jiān)管主體，作為對立法體系的支持;也包括被監(jiān)管主體為了提高行業(yè)形象自愿性地設(shè)定規(guī)則;還包括監(jiān)管機關(guān)把判斷被監(jiān)管主體是否合規(guī)的權(quán)力委托給第三方機構(gòu)進行，由第三方機構(gòu)提供專業(yè)的技術(shù)判斷?？傊?，從本質(zhì)上講，合作監(jiān)管注重的是不同機制中多重主體之間的相互作用，不注重各主體參與監(jiān)管的動機，有效監(jiān)管是最重要的事情。另外，對合作監(jiān)管的分析不是一個規(guī)范性的分析，它不尋求主體必須遵守的確定規(guī)范，甚至也不關(guān)心規(guī)范的內(nèi)容，它關(guān)注的是規(guī)范能在多大程度上成功地確定主體的行為。因此，合作監(jiān)管打破了“基于市場發(fā)展邏輯和公共行政的傳統(tǒng)理論”［10］之間權(quán)威性的分界線，為有效監(jiān)管提供了第三種解決方案，從而開辟了監(jiān)管模式變遷的新路徑。④

(三)合作監(jiān)管與其他治理工具的區(qū)別

合作監(jiān)管與合作治理的不同其實就是監(jiān)管與治理的差別。監(jiān)管不同于治理，監(jiān)管是一個特別的治理形式。所有的監(jiān)管都是治理，但并非所有形式的治理都是監(jiān)管。監(jiān)管是一個獨特的活動，從事特定的社會問題，其本質(zhì)是如何改變他人的行為。⑤對于合作監(jiān)管與合作治理的關(guān)系，美國學(xué)者弗里曼教授認(rèn)為:“合作治理包括契約和自我規(guī)制這兩種主要方式。契約是政府與私人之間為完成某項行政任務(wù)達(dá)成的協(xié)議。自我規(guī)制是國家借助企業(yè)或行業(yè)‘內(nèi)部式’的‘自律’控制，通過私人企業(yè)的協(xié)力實現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)。合作監(jiān)管與民營化具有本質(zhì)性的不同，民營化的本質(zhì)是通過引入私營主體參與公共服務(wù)的供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，具有明確的公私有別的責(zé)任分擔(dān)和相互的責(zé)任性。而合作監(jiān)管的合作性安排是通過利害關(guān)系人與行政機關(guān)就監(jiān)管權(quán)力的行使進行協(xié)商，通過利用非政府團體的技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢分享監(jiān)管權(quán)力，重新配置團體及其關(guān)系，這一制度安排超越了明確的公私有別的責(zé)任分擔(dān)，是一種更為靈活的治理方式。［11］P46二者在性質(zhì)、發(fā)揮作用的領(lǐng)域及行為規(guī)則方面都有很大的不同。合作監(jiān)管和公共－私營伙伴關(guān)系也有類似的區(qū)別。公共－私營伙伴關(guān)系通常需要雙方合作，但達(dá)到這個目標(biāo)的往往是通過協(xié)調(diào)，不需要在制定決策時達(dá)成共識。這種合作伙伴關(guān)系可以簡單地表現(xiàn)為公共和私營部門之間達(dá)成的協(xié)議，由私營部門提供一定的公共服務(wù)或執(zhí)行特定的任務(wù)，因此，集體決策只是公共和私營部門伙伴關(guān)系的繼發(fā)內(nèi)容。相比之下，合作監(jiān)管更強調(diào)的是制度化的集體決策過程。同樣，合作監(jiān)管不同于監(jiān)管咨詢。合作監(jiān)管不只是咨詢，合作意味著監(jiān)管機構(gòu)和利益相關(guān)者之間雙向溝通和互相影響，監(jiān)管機構(gòu)和利益相關(guān)者必須符合審議和多邊進程，監(jiān)管政策是集體決策的結(jié)果。而監(jiān)管咨詢，如利益相關(guān)者進行的調(diào)查或顧問小組，雖然可能是非常有用的管理工具，但不是在這個意義上的合作，因為他們沒有允許雙向流動溝通或多邊審議，咨詢意見對監(jiān)管政策沒有強制性的約束力。合作監(jiān)管也不同于放松監(jiān)管:放松監(jiān)管意味著政府權(quán)力和制定規(guī)則的最小化，這使得公民和企業(yè)有更多的替代選擇;放松監(jiān)管是某部分領(lǐng)域由公民、市場或社會組織自由處理，不僅國家不再干預(yù)，其他主體也不再干預(yù)。合作監(jiān)管也不同于其他形式的建立在共識基礎(chǔ)上的決策。合作監(jiān)管的重點是公共政策，其他形式建立在共識基礎(chǔ)上的決策并不限于公共政策，如替代性糾紛解決機制。雖然糾紛解決機構(gòu)也會通過調(diào)解解決糾紛，以減少社會或政治沖突，但這些技術(shù)通常用于處理嚴(yán)格意義上的私人沖突，是為了解決私人糾紛。而合作監(jiān)管作為一種共識的決策，以實現(xiàn)公共目標(biāo)為取向，不僅存在于糾紛解決階段，在決策制定和執(zhí)行階段都存在。

二、合作監(jiān)管帶來的法律困境和挑戰(zhàn)

合作監(jiān)管是國家將現(xiàn)存的自我監(jiān)管系統(tǒng)整合到國家監(jiān)管框架中的結(jié)果，兼具國家監(jiān)管和自我監(jiān)管的優(yōu)點，具有成本低、社會接受程度高、靈活性強以及以國家強制力做后盾保障監(jiān)管效果實現(xiàn)等優(yōu)點。但合作監(jiān)管中借用私人主體分享監(jiān)管權(quán)力和分擔(dān)監(jiān)管任務(wù)的方式實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的做法也引發(fā)了廣泛的爭議，尤其是對責(zé)任的關(guān)注，大致可以分為兩種觀點:實用主義的觀點和公法的觀點。實用主義者認(rèn)為，政府實施監(jiān)管時存在官僚體系過于僵化、不能快速反應(yīng)市場需求以及監(jiān)管成本過高的缺陷，因此，監(jiān)管的最佳服務(wù)者應(yīng)當(dāng)是私人主體，⑥這種制度安排可以降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效果。與實用主義主要關(guān)注成本和質(zhì)量不同，公法學(xué)者更關(guān)注合作監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任，認(rèn)為，由于合作監(jiān)管范圍、監(jiān)管規(guī)則制定、監(jiān)管權(quán)行使以及評估和問責(zé)等方面都充滿了靈活性和不確定性，為權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)帶來非常大的隱患，具體來說主要在以下幾方面:

(一)合作監(jiān)管范圍問題

一般來說，雖然合作監(jiān)管是公私主體為了回應(yīng)監(jiān)管需求、實現(xiàn)共同監(jiān)管目標(biāo)而進行的合作，但是，合作監(jiān)管是對傳統(tǒng)命令與控制型規(guī)制的補充與替代，也必須滿足法律對秩序的追求，因此并不適用于所有領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)有一個明確的界限來確定哪些監(jiān)管任務(wù)可以通過公私合作或由私人主體承擔(dān)的方式完成，哪些應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)，否則政府有可能采取這種方式轉(zhuǎn)移自己的責(zé)任和任務(wù)。另外，合作監(jiān)管中各主體之間的合作具有很強的靈活性，與誰合作以及如何合作根據(jù)具體情況來決定，為了避免靈活性帶來的不確定性，也需要相應(yīng)的規(guī)則進行指引。

(二)合作監(jiān)管法律依據(jù)問題

合作監(jiān)管的法律依據(jù)突破了傳統(tǒng)法的范圍，不僅在制定依據(jù)中更多地增加了合意的成分，其結(jié)果也更多地表現(xiàn)為政府與合作伙伴協(xié)商制定監(jiān)管規(guī)則、私人設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)以及社會組織的自治規(guī)則或行為守則等，這些規(guī)范引發(fā)了公法學(xué)者對監(jiān)管規(guī)范的價值追求和可操作性的關(guān)注。各方主體在協(xié)商、互動基礎(chǔ)上制定合作監(jiān)管的行為依據(jù)，如何確定這種規(guī)范是他們努力追求更廣泛的社會目標(biāo)，而不僅是促進成員公司的自身利益是合作規(guī)范依據(jù)首先面臨的問題。另外，建立在互信、互利基礎(chǔ)上的合作行為和內(nèi)容多采取自愿方式，對合作義務(wù)的履行沒有強制的約束力，如何在軟約束下實現(xiàn)規(guī)則的執(zhí)行也是合作監(jiān)管需要解決的問題。最后是合作監(jiān)管規(guī)范體系的系統(tǒng)性問題。合作監(jiān)管的一個核心特征是有效地加強功能化、專業(yè)化相近區(qū)域的管理，如為完成同一監(jiān)管目標(biāo)的多個公共機構(gòu)和私人機構(gòu)會聯(lián)合起來行動，制定監(jiān)管政策以及執(zhí)行，但從整個政體的角度看，這種建立在同一監(jiān)管任務(wù)基礎(chǔ)上的合作會專注于某一個特定的公共政策問題，沒有考慮到其他政策領(lǐng)域的影響，可能對其他政策領(lǐng)域同時產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)，從而影響了規(guī)范體系的系統(tǒng)性。而且合意基礎(chǔ)上的“軟”的法律規(guī)范如何與“硬”的法律交互作用，也構(gòu)成了挑戰(zhàn)。⑦

(三)合作監(jiān)管運行問題

合作監(jiān)管需要各監(jiān)管主體的合作與利益一致性，但合作監(jiān)管制度中的組織網(wǎng)絡(luò)以復(fù)雜的相互依存關(guān)系為特點，缺乏處于核心的中央機關(guān)，一旦主體之間出現(xiàn)目標(biāo)沖突和分歧時，容易導(dǎo)致合作監(jiān)管運行困境。例如，合作監(jiān)管中的各方主體“從自身道德立場、利益要求出發(fā)，提出有利于最大化實現(xiàn)自身利益的目標(biāo)和政策方案。并且，當(dāng)彼此目標(biāo)出現(xiàn)沖突和分歧時，各方都會堅持自己的立場和偏好，互不諒解和妥協(xié)，這容易使公共監(jiān)管過程陷于無休止的觀點、立場紛爭之中，公共協(xié)商、談判無法進行，難以達(dá)成符合各方利益和獲得各方認(rèn)可的公共治理目標(biāo)，導(dǎo)致多元主體‘搭便車’的機會主義選擇，出現(xiàn)哈丁的‘公地悲劇’和奧爾森的‘集體行動邏輯’等治理困境?！保?2］并且，可能沒有一個機構(gòu)為制度的規(guī)則作出解釋，或以其他方式指導(dǎo)或協(xié)調(diào)多個參與者的活動，按照既定的方式解決問題。⑧這樣合作監(jiān)管不但不能發(fā)揮比較優(yōu)勢，反而會出現(xiàn)更大的監(jiān)管失靈問題。

(四)合作監(jiān)管責(zé)任分擔(dān)和評估問題

合作監(jiān)管中政府與合作伙伴分享權(quán)力和共擔(dān)責(zé)任，合作中的各方主體之間沒有明確的權(quán)力劃分和責(zé)任界限，都是根據(jù)具體情況做出靈活的調(diào)整，這種責(zé)任規(guī)定因指向不明確容易引發(fā)責(zé)任歸屬的難題。若合作過程中任何一個環(huán)節(jié)沒有銜接好，或者任何一方主體出現(xiàn)問題都可能使最終的結(jié)果與監(jiān)管預(yù)期出現(xiàn)很大差距。同時，權(quán)力分享和責(zé)任共擔(dān)隱蔽了責(zé)任的歸屬，增大了推卸責(zé)任的可能性，使公共利益處于不可知的風(fēng)險中。因此，即使不能明確規(guī)定合作中的各方責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)有明確責(zé)任的一些標(biāo)準(zhǔn)和原則，解決在不依職能劃分作為確定責(zé)任的情況下，由哪個主體來承擔(dān)責(zé)任的問題［13］。同時，合作是在互利基礎(chǔ)上對合作各方的整合，以職能部門的績效作為其工作評估的標(biāo)準(zhǔn)不利于監(jiān)管主體之間的合作，也給責(zé)任的承擔(dān)帶來很大挑戰(zhàn)，必須構(gòu)建新型的監(jiān)管效果評估體系。

(五)合作監(jiān)管監(jiān)督問責(zé)問題

傳統(tǒng)的行政問責(zé)是通過法律規(guī)則規(guī)定特定主體的職權(quán)職責(zé)，并規(guī)定違反職權(quán)職責(zé)的責(zé)任來建構(gòu)的，這種模式的最大優(yōu)點就是問責(zé)制清晰。但在合作監(jiān)管模式下，監(jiān)管的實施是通過社會多元主體的互動形成的社會網(wǎng)絡(luò)而進行的，這種合作是建立在政府、第三方和市場分享權(quán)力和分擔(dān)責(zé)任的機制上，合作中根據(jù)監(jiān)管的具體情況做出的適當(dāng)調(diào)整無疑增加了問責(zé)的困難。一方面，缺乏明晰的法律規(guī)則作為追求行政機關(guān)監(jiān)管責(zé)任的指引，如何追究行政機關(guān)的責(zé)任?另一方面，合作監(jiān)管是政府積極借助多元主體的力量實施監(jiān)管任務(wù)，因此，對行政機關(guān)的責(zé)任要求不僅僅是合法守法，還應(yīng)該使行政機關(guān)更具責(zé)任感，讓政府規(guī)制過程更具責(zé)任與回應(yīng)性，實現(xiàn)公法上的諸如公開、公正、正當(dāng)程序、理性和效率等價值。但這是個非常復(fù)雜的問題，甚至國外有學(xué)者將其稱為“新行政法”，但如何研究以及何為“新”還需理論進一步的深化。

三、規(guī)范合作監(jiān)管的構(gòu)想

雖然合作監(jiān)管引入私人治理機制是為了降低監(jiān)管成本，取得更好的監(jiān)管效果，但監(jiān)管是個公共政策問題，也是個法律問題，因此不能只關(guān)注成本效益，更應(yīng)關(guān)注其帶來的責(zé)任和權(quán)利問題。因此，在當(dāng)前我國構(gòu)建合作監(jiān)管制度的情況下，在利用該制度優(yōu)點的同時，更應(yīng)理性看待，加強頂層制度設(shè)計，提前對責(zé)任和權(quán)利問題作出制度安排，保障制度的有效運行。

(一)合理界定合作監(jiān)管適用的范圍

首先，遵守法律保留原則，由法律明確規(guī)定合作監(jiān)管的適用范圍。“無論行政的方式如何變遷，基于公民基本權(quán)利保障的要求和公共權(quán)力運作可預(yù)見性的維護，行政活動都要受制于法律保留原則，只是各類活動受拘束的程度和重點有所不同。”［14］法律規(guī)定合作監(jiān)管的具體領(lǐng)域及其合作監(jiān)管模式的指導(dǎo)性意見，行政立法在此基礎(chǔ)上細(xì)化，合作各方協(xié)商確定具體細(xì)節(jié)。其次，法律規(guī)定的政府合作監(jiān)管的限度應(yīng)與其能力相符合，政府應(yīng)當(dāng)具有操作、監(jiān)督合作監(jiān)管的能力。合作監(jiān)管中通常需要主體之間的協(xié)作與協(xié)商，這就更需要政府有能力控制監(jiān)管的程序和效果，如果政府能力不足，與合作伙伴之間的合作就完全成為權(quán)力的放任，結(jié)果很難保證。第三，確定合作監(jiān)管時應(yīng)盡量保持合作方與監(jiān)管利益的一致性。在一個行業(yè)中考慮以行業(yè)監(jiān)管代替政府監(jiān)管的程度取決于該行業(yè)或?qū)I(yè)的利益與社會利益的分歧程度。當(dāng)行業(yè)利益與社會利益更趨于一致時，行業(yè)發(fā)起合作監(jiān)管制度可能更有效。在這種情況下，行業(yè)自身利益和社會利益形成一個總體。英國學(xué)者安東尼·奧格斯指出:“當(dāng)規(guī)制政策所欲保護的各利益團體的偏好相對同質(zhì)時，這些偏好能夠通過代表以較低的成本與規(guī)制者溝通，而且不存在顯著的外部性(例如受規(guī)制的行為對受保護團之外的主體的利益不會產(chǎn)生重大影響)。典型的例子就是職業(yè)安全與衛(wèi)生規(guī)制。通過雇主或工會安全代表之間的協(xié)議形成具體規(guī)則，形成協(xié)商性的規(guī)制體系，假定對雙方來說，相關(guān)風(fēng)險的信息都是充分的，在此基礎(chǔ)上制定的規(guī)則，可能相比外部機構(gòu)更好，成本更低，更適應(yīng)私人企業(yè)的條件。”［15］P112

(二)通過簽訂契約等形式設(shè)定監(jiān)管目標(biāo)

弗里曼教授早就指出，改革應(yīng)有明晰的目標(biāo)愿景或評價改革進程的手段，否則改革有可能將國家引向不同的或者完全錯誤的方向。由于合作監(jiān)管本身具有的靈活性和法律不明晰性，確定一個明確的監(jiān)管目標(biāo)作為導(dǎo)向就變得更為重要了。因此，應(yīng)以目標(biāo)管理⑨的方式對合作各方進行整合，沒有目標(biāo)的整合，各方之間會相互推諉;沒有目標(biāo)整合，不能同時協(xié)調(diào)各方的工作，提高效率;沒有目標(biāo)整合，不能保證合作后的整體效果。合作監(jiān)管通常通過合同或備忘錄明確合作的目標(biāo)和雙方的職權(quán)，進行目標(biāo)管理。美國和加拿大的經(jīng)驗是，各合作監(jiān)管部門通過簽署協(xié)議或備忘錄以明確各自的權(quán)力界限，從而避免因職權(quán)不明晰而造成的矛盾和沖突，以提高監(jiān)管效率。英國通信管理局(Ofcom)也認(rèn)為，為了提供有關(guān)的工作范圍和清晰職責(zé)，同意并公布參考或諒解備忘錄的條款是適當(dāng)?shù)?，這樣的文件也可以解決獨立監(jiān)管機構(gòu)獨立于Ofcom的問題。

(三)構(gòu)建促進合作的激勵機制

有效的激勵是驅(qū)使合作的動力源泉。要針對不同監(jiān)管主體的性質(zhì)采用不同的激勵措施。對市場而言，要明晰公共監(jiān)管中的私人產(chǎn)權(quán)，積極探索合作監(jiān)管形式，通過賦權(quán)、經(jīng)濟激勵等方式充分發(fā)揮私人合作主體的作用。對第三部門，要加大輿論和媒體宣傳力度，通過精神表彰以鼓勵和肯定其致力于公共事務(wù)監(jiān)管的努力和品質(zhì)。另外，要建立監(jiān)督機制。有監(jiān)督才有壓力，有壓力才能催生合作治理的動力，這種監(jiān)督是雙向、互動的:政府要依法對其他監(jiān)管主體進行嚴(yán)格而合理的監(jiān)督，保證實現(xiàn)公共利益最大化，而私營企業(yè)、第三部門也要對政府的績效進行監(jiān)督，提供建議、形成壓力以促進其更好地治理公共事務(wù)。只有這樣，政府、市場和第三部門才能積極參與監(jiān)管，發(fā)揮出各自的比較優(yōu)勢，形成合理的合作監(jiān)管體系，實現(xiàn)最優(yōu)監(jiān)管效果。

(四)建立新型的監(jiān)管效果評估體系

合作監(jiān)管的形式靈活，監(jiān)管事項的完成也是各方合作的結(jié)果，需改變傳統(tǒng)以職能部門的績效作為其工作評估的標(biāo)準(zhǔn)，評估從“專注于內(nèi)部活動朝專注于外部結(jié)果的方向轉(zhuǎn)變”［16］P115，既要符合法律的最低要求，也要兼顧靈活性監(jiān)管中的績效考核。

1．合法性/依法行政的考核。合作監(jiān)管使公私部門的法律關(guān)系和界限日益模糊，引發(fā)責(zé)任性和可問責(zé)性問題，爭論主要集中在兩個基本價值結(jié)構(gòu)之間:第一是傳統(tǒng)的公法管理方法，它認(rèn)為政治上的可問責(zé)性應(yīng)當(dāng)是民主制度的最高價值;第二個是企業(yè)化管理方法，它更多地是以經(jīng)濟和績效標(biāo)準(zhǔn)而不是從法律概念的角度重新定義可問責(zé)性。但政府部門的組織和管理本質(zhì)上是個法律問題，因此，合作監(jiān)管的制度合法性及維護民主治理的基本原則是必要的。因此，對合作監(jiān)管評估時，首要的仍然是合法性/依法行政的考核。依法行政的考核，即“公共組織遵守法律要求并在法律授權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行公務(wù);在各種活動中遵守正當(dāng)程序，并尊重公眾及其他利益相關(guān)者的權(quán)利和意愿?！保?7］P215

2．績效考核——注重結(jié)果，而非過程。在政府的績效考核上，效果替代法律程序成為績效考核的首要價值觀體現(xiàn)在美國關(guān)于政府管理和政治權(quán)力的一份聲明中。1993年，時任美國副總統(tǒng)的阿爾·戈爾宣稱:“主要行政官員——從白宮到各政府機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)——必須確保每個人都理解權(quán)力將不再通過傳統(tǒng)的渠道流動。通用電氣就是這樣做的。我們也必須這樣做”時，他基本說明了一切。接著美國總審計局審計長大衛(wèi)·沃克爾表示，他的機構(gòu)將從加強法律程序轉(zhuǎn)向注重“績效”，并且對績效做了定義，他認(rèn)為，“本質(zhì)上績效管理重視效果而不是過程。衡量績效不是看對規(guī)則和程序的遵守，而是看獲得的真實效果。效果(或成果)不能與產(chǎn)量相混淆。產(chǎn)量給人一種已經(jīng)做了多少工作的感覺，但效果向人們表明工作的真實影響?！保?7］P305)在績效考核上應(yīng)以團隊績效代替部門績效、以項目預(yù)算代替職能部門預(yù)算實現(xiàn)對各機構(gòu)和工作人員的控制，保障監(jiān)管結(jié)果。

以團隊績效代替部門績效。20世紀(jì)八十年代以來，西方各國陸續(xù)掀起的政府再造運動均以提高政府績效為目標(biāo)，考核政府在社會管理中的效果、業(yè)績、效率、效能和效益，通過對行政機關(guān)和公務(wù)人員的職能績效進行評估，以評估結(jié)果作為獎懲的依據(jù)，借此激勵行政機關(guān)和公務(wù)人員的積極性，一定程度上改善了公共管理和服務(wù)的效率和質(zhì)量。但單一部門績效考核的方式也有一大弊端，就是，這一方法僅有助于提高單個行政機關(guān)能力，對跨地域、跨部門和跨領(lǐng)域的公共事務(wù)的管理沒有效果，甚至這種單一的部門績效的考核還會強化部門意識，為了不影響對本部門績效考核的結(jié)果，部門之間可能會出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。各職能部門最終的績效考核指標(biāo)是孤立的，績效考核的結(jié)果與公眾的需求出現(xiàn)很大差距。鑒于日益復(fù)雜化的公共事務(wù)的完成是跨部門的，需要部門之間的通力合作，單一政府部門績效考核無法適應(yīng)監(jiān)管模式的這種變化，因此，應(yīng)當(dāng)以團隊績效代替部門績效。⑩由于這樣的績效立足于團隊效果，直接反映整個團隊完成同一監(jiān)管目標(biāo)的結(jié)果，因此，可以很好地激勵行政機關(guān)和公務(wù)員與其他部門合作的積極性，回應(yīng)公眾的需求。

以項目預(yù)算代替職能部門預(yù)算。美國學(xué)者林登如此評價政府部門的項目預(yù)算，“我們經(jīng)常以產(chǎn)出來衡量部門的工作，如修了一座橋，注射過一次流感疫苗……。產(chǎn)出似乎就是結(jié)果，但實際上并非如此。產(chǎn)出測評的是組織活動，而不是結(jié)果。測評結(jié)果的制度應(yīng)該著眼于減少橋上事故的發(fā)生率，而不是高速公路上汽車行使的速度。他們應(yīng)該匯報生病兒童的人數(shù)，而不是注射流感疫苗兒童的人數(shù)。他們應(yīng)該反映街道的安全程度，而不是被逮捕的人數(shù)?！保?7］P308可見，建立在職能分割基礎(chǔ)上的部門預(yù)算，有自己的管轄權(quán)限和管理目標(biāo)，它以管理事務(wù)和地域作為部門的勢力范圍計算投入和產(chǎn)出，因此，以部門作為單獨的預(yù)算單位并不能測量整個政府管理的實效。而且部門預(yù)算還會導(dǎo)致職能部門過于關(guān)注本部門利益，他們的工作目標(biāo)有時候與政府的整個宏觀目標(biāo)沒有直接關(guān)系，甚至有時候還會與政府宏觀管理目標(biāo)相矛盾。因此，以整個監(jiān)管項目預(yù)算代替職能部門預(yù)算就變得非常有意義。根據(jù)項目的需要配置預(yù)算費用，根據(jù)項目監(jiān)管需要支出費用，根據(jù)團隊對監(jiān)管任務(wù)發(fā)揮作用的大小予以獎懲，以這樣的方式保障預(yù)算經(jīng)費運用到監(jiān)管任務(wù)，通過預(yù)算和支出進行實時控制，把行政機關(guān)監(jiān)管活動的成本與取得的成果聯(lián)系起來，可以直觀地反映出行政機關(guān)與合作伙伴合作的效果，更精確地計算監(jiān)管的成本效益，為提高項目的運作效率提供支持。

(五)建立混合責(zé)任體系

合作監(jiān)管模式下，合作主體之間形成網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系，基于同一個監(jiān)管目標(biāo)互相作用、互相依賴、互相負(fù)責(zé)，做與不做以及如何做是基于主體之間的關(guān)系動態(tài)決定的，這種網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系是一種多向性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，應(yīng)當(dāng)充分利用這種網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系，強化合作組織的責(zé)任，建立混合責(zé)任體系。具體來說，這種混合責(zé)任體系包括四方面的內(nèi)容:1．下級行政機關(guān)對上級主管部門的責(zé)任。傳統(tǒng)監(jiān)管中，上級主管部門也會對下級機關(guān)進行監(jiān)督和考核，主要限于合法性和合理性的層面。在合作監(jiān)管中，上級主管部門還要監(jiān)督下級機關(guān)完成合作監(jiān)管指標(biāo)的情況以及監(jiān)管的效果，并進行獎懲。2．行政機關(guān)對公眾的責(zé)任，這是需要加強的責(zé)任。一方面，公眾有知情權(quán)和獲得信息的權(quán)利，行政機關(guān)包括合作組織應(yīng)當(dāng)公開合作監(jiān)管信息，保障公眾這兩項權(quán)利的實現(xiàn)。另一方面，公眾應(yīng)當(dāng)參與合作監(jiān)管的過程，參與規(guī)則的制定、標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、監(jiān)管的具體執(zhí)行、對政府和合作方的監(jiān)督和管理以及對監(jiān)管效果的考核等。在這種責(zé)任中，最重要的是保證行政機關(guān)對公眾責(zé)任的要求落到實處，通過法律的形式確立行政機關(guān)對公眾的責(zé)任，如果行政機關(guān)及其負(fù)責(zé)人違反法律規(guī)定的義務(wù)，就要受到制裁。3．行政機關(guān)對立法機關(guān)的責(zé)任。主要是加強立法機關(guān)對合作監(jiān)管的民主問責(zé)，確保政策的一致性和維持一個整體的政府，即合作監(jiān)管的目標(biāo)與政府的總目標(biāo)保持一致。4．立法機關(guān)對公眾的責(zé)任。主要是立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)反映和體現(xiàn)具有不同利益的公民的意志，并選舉能體現(xiàn)公眾需求的官員和罷免不稱職官員。

注釋:

①此處的國家監(jiān)管與英文中的public regulation對應(yīng)，主要指代由公權(quán)力機構(gòu)行使的監(jiān)管權(quán)力，包括立法機關(guān)制定監(jiān)管方面的立法、公共行政部門的執(zhí)法以及司法機關(guān)對監(jiān)管行為的審查。

②self－regulation與self－determination是有很大區(qū)別的兩個概念，前者是監(jiān)管模式下的具體制度安排，屬于技術(shù)層面的問題。而后者是憲法意義上的概念，是主體權(quán)利的內(nèi)在要求。

③眾多學(xué)者都是從多元監(jiān)管主體在監(jiān)管領(lǐng)域合作的角度論述合作監(jiān)管的定義，只是對合作監(jiān)管定義的表述略有不同，如Carmen Palzer和Alexander Scheuer對合作監(jiān)管的定義是“為了實現(xiàn)公共權(quán)力的目標(biāo)而進行監(jiān)管的合作形式——即由公共權(quán)力機構(gòu)與民間社會的合作”。H．G．(Haiko)vanderVoort將合作監(jiān)管定義為“由公共和私人團體聯(lián)合開展的監(jiān)管活動”。OECD認(rèn)為“合作監(jiān)管是通過法律文獻(xiàn)的方式或者通過批準(zhǔn)操作規(guī)范的方式，由政府和第三部門、企業(yè)等機構(gòu)分享監(jiān)管功能?！盋hris Ansell和Alison Gash認(rèn)為它是“一個或多個公共機構(gòu)與非國家的利益相關(guān)者在一個集體決策的過程所進行的正式的、以共識為導(dǎo)向的協(xié)商審議，旨在制定或執(zhí)行公共政策的一項治理安排?！?/p>

④從合作監(jiān)管的產(chǎn)生可以看出，它與國家監(jiān)管和自我監(jiān)管的概念聯(lián)系非常密切。合作監(jiān)管與國家監(jiān)管相同的地方是公權(quán)力在監(jiān)管中占有很大的因素，國家承擔(dān)實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的責(zé)任，有國家力量做監(jiān)管執(zhí)行的后盾。二者的差別在于，國家公權(quán)力發(fā)揮作用和承擔(dān)責(zé)任的具體表現(xiàn)不同。在國家監(jiān)管中，國家往往自己直接實施監(jiān)管行為，承擔(dān)監(jiān)管的直接責(zé)任。在合作監(jiān)管下，國家會把部分監(jiān)管權(quán)力交由私人主體實施，私人主體會承擔(dān)監(jiān)管的直接責(zé)任，國家負(fù)責(zé)監(jiān)督私人主體的監(jiān)管活動，承擔(dān)監(jiān)管的間接責(zé)任。合作監(jiān)管手段與自我監(jiān)管手段的關(guān)系更為密切，通常認(rèn)為合作監(jiān)管是自我監(jiān)管的擴展。美國學(xué)者豪威爾·杰克遜和斯塔夫羅斯·康梯尼斯認(rèn)為:“合作監(jiān)管源于普通法國家的自我監(jiān)管傳統(tǒng)，是美國新政時期政治選擇的結(jié)果，目的在于讓市場機構(gòu)保持一線監(jiān)管者的地位，同時又接受注重公共利益的行政機構(gòu)的監(jiān)督?！倍叩闹饕獏^(qū)別是監(jiān)管中是否有國家的明確參與，一個公司制定守則規(guī)范本公司成員的行為或行動，這是一個自我監(jiān)管的機制。如果這些守則是由法律規(guī)定作為后盾支持，對不遵守規(guī)則的成員施加處罰，這就是一個合作監(jiān)管制度，因此也可以把合作監(jiān)管描述為自我監(jiān)管加立法控制(legislative backstop)。部分內(nèi)容可參考［美］豪威爾·杰克遜，斯塔夫羅斯·康梯尼斯．《市場作為監(jiān)管者——一項調(diào)查》，吳敬璉主編:《比較》(第32輯)，中信出版社，2009:172。

⑤Spullber給監(jiān)管的定義是被視為經(jīng)典，他認(rèn)為監(jiān)管是由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機制和間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)制或特殊行為。史普博:《管制與市場》，余暉等譯，上海三聯(lián)出版社1999年第1版，第12頁。

⑥持此種觀點的人多數(shù)為經(jīng)濟學(xué)家，Oliver Hart，Andrei Shleifer，Robert W．Vishny，“The Proper Scope of Government:Theory and an Application to Prisons”，Q．J．Economic，vol．112，1997，p．1127，1131－1132．

⑦相關(guān)討論可參見N．Luhmann，Social Systems，Stanford University Press，1995，p．46．Eg G．Teubner，‘Global Bukowina”:Legal Pluralism in World Societ’in G．Teubner，Global Law without a State，Aldershot:Dartmouth，1997，p，321;B．de Sousa Santos，Toward a New Common Sense: Law，Science and Politics in Paradigmatic Transition，:Oxford University Press，1995．

⑧相關(guān)討論可以參見，W．．Kickert，E．Klijn，and J．Koppenjan，Managing Complex Policy Networks London Sage Press，1997，p355;E．Klijn and J．F．．Koppenjan，”Public Management and Policy Networks in the Public Sector:A Theoretical Study of Management Strategies in Policy Networks”Public Administration 1995 73(3)437;E．H．Klijn and J．F．M．Koppenjan，‘”Public Management and Policy Networks．Foundations of a Network Approach to Governance”Public Management 2000 2(2)135．

⑨“目標(biāo)管理”的概念以及“目標(biāo)管理和自我控制”的主張是由美國管理大師彼得?德魯克(Peter Drucker)最先提出的。具體來說就是以目標(biāo)為導(dǎo)向，以人為中心，以成果為標(biāo)準(zhǔn)，獲得最佳業(yè)績的管理方法。通過專門的程序設(shè)計，把監(jiān)管的總目標(biāo)分解轉(zhuǎn)化為相關(guān)主體的分目標(biāo)，總目標(biāo)的完成依靠每個主體完成各自的分目標(biāo)，讓行為者對自己的行為負(fù)責(zé)。

⑩根據(jù)Hackman和Sundstrom的定義，所謂團隊績效是指以整個團隊實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)結(jié)果的情況作為績效考核的標(biāo)準(zhǔn)。尤其考察成員個人表現(xiàn)與完成設(shè)定的目標(biāo)的情況以及成員對其它部門的貢獻(xiàn)和對團隊付出的努力。

［1］經(jīng)濟合作與發(fā)展組織．OECD國家的監(jiān)管政策——從干預(yù)主義到監(jiān)管治理［M］．陳偉譯．北京:法律出版社，2006．

［2］Scott，Colin．“Regulation in the age of governance:the rise of the post－regulation state”［J］．ANU National Europe Center Paper No．100，2003．

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Rise and Legal Challenges of Co-regulation

Zhu Bao-li
(Law and Political School of Shandong Construction University，Jinan Shandong 250021)

Asa new regulatory model，the term co-regulation in its widest sense denotes co-operative forms of regulation that are designed to achieve public authority objectives－the co-operation being performed by public authority and civil society，namely multi-main(public authorities and private actors)using various means to a regulatory mode of interaction in the regulatory field．It combines the advantages of national regulation and self-regulation，by more stakeholders taking the initiative and responsibility to provide technical support and information for regulatory processing relevant issues，But co-regulation is not a panacea which has causes some challenges to traditional administration in the field of application，rules and regulatory effects assessment and shared responsibility．Therefore，the administrative law should be revised and improved in defining the scope of cooperation，cooperation regulation，liability and dispute settlement system and other aspects．

co-regulation;rise;public management;regulatory mode

】 A【< class="emphasis_bold">文章編號】 10

1002—6274(2015)04—137—08

(責(zé)任編輯:唐艷秋)

本文系國家社科基金重點項目“依憲治國的中國道路研究”(項目批準(zhǔn)號14AZD132)、山東省社科規(guī)劃項目“私人規(guī)制視闋下的公共工程監(jiān)管研究”(14DFXJ03)、中國法學(xué)會課題“公共工程私人規(guī)制的行政法研究”(CLS(2014)D019)階段性研究成果。

朱寶麗(1980－)，女，山東棗莊人，法學(xué)博士，國家行政學(xué)院博士后，荷蘭阿姆斯特丹大學(xué)訪問學(xué)者，山東建筑大學(xué)法政學(xué)院副教授，研究方向政府監(jiān)管與行政法。