□文/朱建軍
芻議全國科技援疆長效機(jī)制的構(gòu)建與完善
□文/朱建軍
為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,縮短新疆與全國的差距,2010年黨中央、國務(wù)院召開了新疆工作座談會(huì)和全國對口支援新疆工作會(huì)議,提出“全方位開展對口支援新疆工作,完善經(jīng)濟(jì)援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆相結(jié)合的工作格局”。近年來,科技援疆作為對口援疆的重要組成部分,已彰顯出強(qiáng)大的推動(dòng)作用,成為新疆科學(xué)跨越、后發(fā)趕超的巨大動(dòng)力。去年,黨的十八大明確提出,科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐,必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。因此,進(jìn)一步研究全國科技援疆長效機(jī)制內(nèi)涵及其特征,對于統(tǒng)籌各方優(yōu)勢科技資源促進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安具有重要意義。
長效機(jī)制不是一勞永逸、一成不變的,它必須隨著時(shí)間、條件的變化而不斷豐富、發(fā)展和完善。為便于表述,本研究按照時(shí)間段,將科技援疆設(shè)定為兩個(gè)階段:即從2010~2020年為科技援疆第一階段,2020年以后為科技援疆第二階段。第一階段更多體現(xiàn)的是“援”,是探討怎樣充分調(diào)動(dòng)各方積極性、匯集各方科技資源,緊扣新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大科技需求,推動(dòng)內(nèi)地發(fā)達(dá)省市科技優(yōu)勢同新疆的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢相結(jié)合,建立起一個(gè)包括人才、技術(shù)、管理、資金和創(chuàng)新平臺(tái)等要素在內(nèi)的全方位的科技援疆長效機(jī)制,從根本上改變和提高新疆的自我發(fā)展能力。第二階段是在第一階段的基礎(chǔ)上,可能更多地體現(xiàn)為“合作”,是更多探討市場驅(qū)動(dòng)為主推動(dòng)力的“優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏”的合作模式。從當(dāng)前來看,在科技援疆這一制度安排中,政府主導(dǎo)的性質(zhì)比較明顯。但從長遠(yuǎn)看,支援方和受援方長期持續(xù)的關(guān)系應(yīng)該是以“優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏”為基礎(chǔ)的逐漸深入。隨著市場因素的介入,科技援疆這一制度體系中,政府的推動(dòng)作用將由主導(dǎo)變?yōu)橐龑?dǎo),市場的驅(qū)動(dòng)作用會(huì)逐漸顯現(xiàn)。因?yàn)橹г菃蜗虻?、短期的和不可持續(xù)的,而合作共贏才是雙向的、長久的和持續(xù)的。也只有這樣發(fā)展,新疆才能由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng),從“輸血”變?yōu)椤霸煅?,真正達(dá)到自我發(fā)展能力的提高。
因此,第一階段科技援疆長效機(jī)制的內(nèi)涵就是:在“政府主導(dǎo)推動(dòng)+市場內(nèi)在驅(qū)動(dòng)”為“雙動(dòng)力源”的作用下,在互利、合作、共贏的動(dòng)態(tài)援助過程中,實(shí)現(xiàn)支援方與受援方利益的“相對平衡”和新疆自我發(fā)展能力的不斷提升。即:在全國范圍內(nèi),在國家政策的引導(dǎo)下,不斷促使內(nèi)地的人才、技術(shù)、管理和資金優(yōu)勢與新疆的資源優(yōu)勢對接,并隨著市場作用的影響和驅(qū)動(dòng),實(shí)現(xiàn)科技資源在新疆優(yōu)化配置,逐漸形成優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏、充滿活力的科技援疆新格局。
當(dāng)然,科技援疆長效機(jī)制的建立是一個(gè)長期互動(dòng)的過程。當(dāng)前,科技援疆尚處在探索階段,新疆要以我為主,盡力做好承接和服務(wù),把全國各地支援作為推進(jìn)自身跨越發(fā)展的重要著力點(diǎn),充分利用國家政策支持和全國的支援,不斷提升與內(nèi)地科技合作規(guī)模和水平;依托人才、技術(shù)、管理、資金等全方位援疆機(jī)制,進(jìn)一步擴(kuò)大開放,開創(chuàng)對內(nèi)對外科技經(jīng)濟(jì)合作新局面,推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的各類資源向新疆聚集,與新疆的資源優(yōu)勢、地緣優(yōu)勢對接,實(shí)現(xiàn)高起點(diǎn)、高水平、高效益發(fā)展。
科技援疆是在政府主導(dǎo)下,充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的援助模式,既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的無條件援助模式,也不同于完全利益化的市場機(jī)制模式,是政府行為與市場行為緊密結(jié)合的援助模式,是制度創(chuàng)新的完全體現(xiàn)。政府行為和市場行為并不是互相隔離、孤立地存在,而是互相作用,形成緊密的有機(jī)關(guān)系,取得增倍效果和效益。政府通過相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)、政策措施和平臺(tái)建設(shè),為援助方和受援方的科技對接與合作提供良好的環(huán)境條件。這是科技支疆行動(dòng)的固有特征,也是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所必須解決的重大問題。
為此,一是政府行為要始終面向市場需求,面向市場機(jī)制所不能解決的困難和問題,面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場,并符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和科技發(fā)展規(guī)律。二是市場行為要接受政府的指導(dǎo)和引導(dǎo),充分利用政府的協(xié)調(diào)機(jī)制和服務(wù)杠桿。當(dāng)然,援助方要從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略角度出發(fā),在處理利益關(guān)系時(shí)要有支持和援助落后地區(qū)科技經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意識(shí),尋求利益的相對平衡,而不是利益最大化。三是政府要構(gòu)建科技合作所需要的相應(yīng)平臺(tái),與科技中介服務(wù)組織共同形成科技支疆的服務(wù)體系,為市場行為盡可能地提供有效服務(wù)。四是納入國家和新疆科技部門的重大科技合作項(xiàng)目是政府行為與市場行為有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物,需要予以更有力的支持,精心組織和安排,并以此為范例,擴(kuò)大影響。
現(xiàn)階段的科技援疆,是在國家的倡導(dǎo)下,以東中部發(fā)達(dá)省市通過各種途徑支持為主,不求利益的均等。但是,隨著科技援疆進(jìn)程的不斷推進(jìn)和發(fā)展,要想形成長效機(jī)制,必須做到合作雙方互利互惠。因此,科技支疆是“支援”與“互利”相結(jié)合的,既不是支援方單向的“支援”,也不是完全市場行為下利益均等的“互利”行為。
為此,一是援助省市要充分發(fā)揮人才等智力資源的重要作用,整合本省市的人才優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、資本優(yōu)勢及市場優(yōu)勢與新疆的資源優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢相互補(bǔ)充,形成資源、市場、技術(shù)、資本的良好組合,既能幫助新疆提高科技發(fā)展能力,又能在援助過程中獲利。二是援助省市要想在新疆獲得長遠(yuǎn)的利益,在科技援疆過程中,不僅僅是要“輸血”,更重要的是要幫助新疆提高自身“造血”功能。只有這樣,同新疆的合作才會(huì)更多地由“支援”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ダ薄H窃∈性谥г陆萍及l(fā)展的同時(shí),也獲得了向西發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢。這一區(qū)位優(yōu)勢是新疆同中亞國家與俄羅斯長期以來建立的科技經(jīng)濟(jì)合作渠道,而且有著廣闊的市場發(fā)展前景,這對于東中部發(fā)達(dá)省市開展技術(shù)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了新的空間。
科技援疆,“輸血”是手段,最終目的是要增強(qiáng)新疆自身的“造血”功能,但過程中必須先“輸血”。只有通過援助省市大量的“輸血”,才能解決新疆科技發(fā)展中諸如創(chuàng)新人才隊(duì)伍力量不足、創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)滯后、技術(shù)創(chuàng)新和消化吸收能力弱、資金缺乏、管理落后等“瓶頸”。
為此,一是要積極動(dòng)員內(nèi)地強(qiáng)院、大所、高校的精干力量,主動(dòng)加強(qiáng)同新疆的合作,針對新疆實(shí)際需求大力開展高層次和工程技術(shù)人員的培訓(xùn)。通過骨干人才的培養(yǎng),促進(jìn)新疆科研機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整,推動(dòng)新疆區(qū)域創(chuàng)新體系的建立,提升區(qū)域創(chuàng)新能力。二是要積極搭建平臺(tái),積極推動(dòng)技術(shù)、人才和資金在新疆創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),著力提升受援縣市科技成果轉(zhuǎn)化能力。三是要依托重大科技項(xiàng)目,推動(dòng)多層次、多形式的產(chǎn)學(xué)研合作,共建重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心等各類研發(fā)基地,共同推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā),促進(jìn)科技創(chuàng)新成果在新疆實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。四是要引導(dǎo)內(nèi)地科技資源向新疆特別是各類產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)流動(dòng),有序承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)轉(zhuǎn)移。受援方要與援疆省市科技管理部門一道緊扣受援縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大科技需求,加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化和服務(wù)體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)“輸血”和“造血”的結(jié)合。
資金對于新疆這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說就像“身體中的血液”,資金匱乏是制約新疆發(fā)展的首要因素。目前,全國科技援疆缺乏國家專項(xiàng)資金的引導(dǎo),各對口援疆省市的科技援疆經(jīng)費(fèi)也未納入各省市的總體援疆規(guī)劃,各援疆省市的科技援疆資金沒有制度保證。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前每年申報(bào)新疆科技援疆項(xiàng)目超過500項(xiàng),獲得支持的項(xiàng)目數(shù)量比例不足20%,遠(yuǎn)不能滿足日益旺盛的科技合作需要。受援縣市也無力籌措相關(guān)科技援疆項(xiàng)目的配套資金。
因此,建議建立中央財(cái)政、對口援疆省市和新疆財(cái)政共同投入的資金保障機(jī)制,加強(qiáng)資金整合,推進(jìn)資金的集成高效使用。國家要充分發(fā)揮財(cái)稅金融政策在促進(jìn)新疆發(fā)展上的重要作用,按照“特事特辦、同等優(yōu)先、差別對待”的原則,以更為合理的機(jī)制、更加優(yōu)惠的政策、更具創(chuàng)新性和激勵(lì)性的制度安排,助推科技援疆長效發(fā)展。
“資金援疆是有限的,產(chǎn)業(yè)援疆是無限的”。產(chǎn)業(yè)技術(shù)跨越是產(chǎn)業(yè)升級跨越的內(nèi)在推動(dòng)力,是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的關(guān)鍵性因素。產(chǎn)業(yè)技術(shù)跨越要求不斷提高區(qū)域創(chuàng)新體系的創(chuàng)新能力,不斷提高科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力,不斷提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)裝備水平和規(guī)模效益。建立科技援疆長效機(jī)制的重要任務(wù)之一,就是要加強(qiáng)受援地創(chuàng)新平臺(tái)和基地的支撐能力,不斷促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化,并與受援地科技需求和資源優(yōu)勢相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)受援縣市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,提高其自身的“造血”功能。
一是要圍繞加強(qiáng)新疆創(chuàng)新基礎(chǔ)能力建設(shè),優(yōu)化新疆科研力量布局,在重點(diǎn)學(xué)科方向、優(yōu)勢特色行業(yè)和社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域,構(gòu)建一批重大創(chuàng)新基地、科研條件平臺(tái)、國家大科學(xué)工程,切實(shí)改善新疆自主創(chuàng)新和自我發(fā)展的基礎(chǔ)條件。二是要加強(qiáng)東中西部研發(fā)互動(dòng),推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。要以對口援疆工程建設(shè)為依托,促進(jìn)東中部省市與新疆在重大科技需求和重大成果轉(zhuǎn)化方面有效對接,鼓勵(lì)東中部地區(qū)的科研院所、高校、企業(yè)圍繞提高新疆各族群眾生產(chǎn)生活水平的重大現(xiàn)實(shí)需求,積極吸引東中部省市的科技成果在新疆轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用。鼓勵(lì)西部省區(qū)市充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,與新疆聯(lián)合開展科技合作,加強(qiáng)科技對接與成果轉(zhuǎn)化。
科技援疆,關(guān)鍵靠人才。當(dāng)前新疆科技人才隊(duì)伍總體規(guī)模小、結(jié)構(gòu)不合理,科技骨干短缺、創(chuàng)新型領(lǐng)軍人才嚴(yán)重匱乏,科技人才引進(jìn)、使用、培養(yǎng)的開發(fā)機(jī)制不健全,人才穩(wěn)定和引進(jìn)難的問題仍然突出。因此,借助國家和內(nèi)地省市的力量,開展各種形式的人才和智力援疆,建立人員交流與智力支援的長效機(jī)制,已成為提高新疆人才素質(zhì)的必由之路。
國家要從人才政策上給予差別化待遇,一是把支持新疆的科教事業(yè)發(fā)展作為重點(diǎn)加以特別支持;二是國家層面的人才計(jì)劃、人才工程和重大人才項(xiàng)目要向新疆傾斜;三是依托國家科技計(jì)劃、重大科技工程、重點(diǎn)科技項(xiàng)目、重要科研基地等,加大對新疆青年科研人員的傾斜支持力度;四是支持新疆加快科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用人才和農(nóng)村實(shí)用人才的培養(yǎng);五是要加快對少數(shù)民族科技骨干的特殊培養(yǎng);六是要加強(qiáng)對新疆科技管理人才的培養(yǎng);七是要強(qiáng)化人才激勵(lì)政策,提高新疆人才待遇水平,努力形成人才待遇的“高地”和人才“倒流”機(jī)制。
科技援疆目前尚處于政府主導(dǎo)推動(dòng)的起步階段,其正常運(yùn)行必須要有一套比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系為其提供保障。因此,建立科學(xué)的、靈活的、高效的、管用的管理機(jī)制就顯得尤為重要。當(dāng)前,政府在科技援疆各個(gè)層面的管理主要就是要做好組織協(xié)調(diào)、服務(wù)保障、監(jiān)督考核和評價(jià)等。
一是要加強(qiáng)統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào),建立“大科技”援疆格局。國家層面要通過制度安排和機(jī)制創(chuàng)新,加強(qiáng)科技援疆與經(jīng)濟(jì)援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆等機(jī)制的互動(dòng)和協(xié)調(diào),并將科技援疆納入全國科技總體工作部署中。二是加強(qiáng)服務(wù)保障,完善政策體系和工作機(jī)制。在雙方職責(zé)、經(jīng)費(fèi)運(yùn)作、利益分配、專利權(quán)益、署名權(quán)、成果享有權(quán)和應(yīng)用權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等諸多方面制定科技援疆相關(guān)政策,建立科技援疆的工作網(wǎng)絡(luò)、全國科技援疆的供需對接與技術(shù)交易平臺(tái),加強(qiáng)信息服務(wù)、合作項(xiàng)目對接的服務(wù),以及發(fā)揮科技中介服務(wù)組織的功能,為跨區(qū)域科技合作提供更多的信息、咨詢和其他的服務(wù)。三是加強(qiáng)對科技援疆工作的監(jiān)督、考核和評價(jià)。加大對科技援疆過程和經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督力度,加強(qiáng)科技援疆項(xiàng)目的跟蹤管理,完善和落實(shí)科技援疆項(xiàng)目的招投標(biāo)、合同管理、項(xiàng)目驗(yàn)收和獎(jiǎng)懲等基本制度,加強(qiáng)項(xiàng)目管理的績效考核等。