陳濤

摘 要：本文通過(guò)回顧“宏觀審慎管理”的演變過(guò)程，總結(jié)了目前國(guó)際組織及各國(guó)在構(gòu)建宏觀審慎管理框架方面的做法。從中央銀行分支機(jī)構(gòu)視角看，構(gòu)建區(qū)域宏觀審慎管理框架，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融監(jiān)測(cè)分析和評(píng)估、區(qū)域信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化和融資結(jié)構(gòu)改善、區(qū)域系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)管理、區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域法人機(jī)構(gòu)改革、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面。

關(guān)鍵詞：金融穩(wěn)定；宏觀審慎管理

中圖分類號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2014（1）-0058-05

2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)至今余波未平，世界主要國(guó)家尚未從由這場(chǎng)危機(jī)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的復(fù)蘇。各國(guó)金融監(jiān)管部門以及金融學(xué)界對(duì)這場(chǎng)二戰(zhàn)以來(lái)最為嚴(yán)重的衰退的成因和發(fā)展進(jìn)行了深刻反思，并就2008年國(guó)際金融危機(jī)的成因達(dá)成了基本共識(shí)，即金融體系的順周期性和金融監(jiān)管的順周期性共同作用，加之系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)傳染，最終導(dǎo)致這場(chǎng)危機(jī)的爆發(fā)。通過(guò)對(duì)金融危機(jī)的反思，“宏觀審慎管理”這一理念逐步深入人心，世界主要經(jīng)濟(jì)體和金融管理組織對(duì)宏觀審慎進(jìn)行了深入研究，形成了涵蓋機(jī)構(gòu)設(shè)置、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、宏觀審慎工具體系、政策協(xié)調(diào)、危機(jī)救助等的基本政策框架。中國(guó)的金融管理機(jī)構(gòu)在宏觀審慎管理建設(shè)的過(guò)程中，在統(tǒng)計(jì)體系的規(guī)范化、新型政策工具設(shè)立、壓力測(cè)試、差別化信貸政策、存款保險(xiǎn)制度和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)行了有益的探索與實(shí)踐，逐步構(gòu)建起中國(guó)宏觀審慎管理的基本框架。

一、宏觀審慎管理框架的基本構(gòu)成及國(guó)際借鑒

（一）宏觀審慎管理的演變。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，“宏觀審慎”這一概念可能最早出現(xiàn)于1979 年，庫(kù)克委員會(huì)（巴塞爾委員會(huì)的前身）首次使用了“宏觀審慎”一詞，1986 年，國(guó)際清算銀行指出，“金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有宏觀審慎意識(shí)”。1998年亞洲金融危機(jī)后，國(guó)際貨幣基金組織首次提出將宏觀審慎理念應(yīng)用于金融監(jiān)管體系，并于 2000 年開始設(shè)計(jì)宏觀審慎管理指標(biāo)，還與世界銀行共同發(fā)起了進(jìn)行金融穩(wěn)定評(píng)估規(guī)劃（FSAP）。BIS行長(zhǎng)Andrew Crockett（2000）提出了宏觀審慎性監(jiān)管的兩個(gè)維度，一是時(shí)間維度，即風(fēng)險(xiǎn)如何隨時(shí)間的推移而不斷演變，后來(lái)被總結(jié)為金融系統(tǒng)的“順周期性”，二是截面維度，即風(fēng)險(xiǎn)在金融體系內(nèi)部是如何分布，可稱之為金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。歐洲中央銀行（2005）設(shè)計(jì)了一套較為詳細(xì)的宏觀審慎監(jiān)管指標(biāo)體系，并認(rèn)為金融市場(chǎng)的快速發(fā)展，加之銀行與非銀行間聯(lián)系不斷加大，此時(shí)貨幣與新興金融市場(chǎng)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)將遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)金融市場(chǎng)，歐洲中央銀行的判斷一定程度上預(yù)言了2008年的金融危機(jī)。

2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)真正使“宏觀審慎”成為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，各國(guó)中央銀行及國(guó)際組織對(duì)“宏觀審慎”管理框架進(jìn)行了深入系統(tǒng)的研究。2009 年，IMF 在《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》中指出，全球金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取宏觀審慎方法，并制定宏觀審慎監(jiān)管框架，用以減輕系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累，降低再次發(fā)生金融危機(jī)的可能性。2009年9 月G20 匹茲堡峰會(huì)形成的會(huì)議文件中使用了“宏觀審慎管理”和“宏觀審慎政策”的提法，2010年5月BIS全球金融體系委員會(huì)總結(jié)了宏觀審慎政策框架構(gòu)建及工具運(yùn)用的初步經(jīng)驗(yàn)，2010 年11 月G20 首爾峰會(huì)進(jìn)一步形成了宏觀審慎管理的基礎(chǔ)性框架，并提出了最主要的宏觀審慎管理政策，2011年2月FSB向G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)提供了名為《宏觀審慎政策工具和框架》的報(bào)告，總結(jié)了國(guó)際及各國(guó)構(gòu)建宏觀審慎政策框架的最新進(jìn)展。

（二）宏觀審慎管理框架的構(gòu)成。宏觀審慎管理框架是一個(gè)完整的體系，并與宏觀審慎管理的內(nèi)涵緊密相連。從宏觀審慎的兩個(gè)維度看，宏觀審慎應(yīng)主要是采用逆周期的調(diào)控政策，防范系統(tǒng)性的金融體系風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)際或各國(guó)的金融總體穩(wěn)定。宏觀審慎主要目標(biāo)應(yīng)主要是強(qiáng)化金融主體對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑和其他負(fù)面沖擊的恢復(fù)能力，以及限制金融風(fēng)險(xiǎn)的累積，以此降低金融危機(jī)的可能性或強(qiáng)度，因此宏觀審慎政策框架應(yīng)包括宏觀審慎政策目標(biāo)與宏觀審慎政策工具以及工具的運(yùn)用。FSB（2011）認(rèn)為宏觀審慎政策主要是運(yùn)用宏觀審慎工具防范系統(tǒng)系金融風(fēng)險(xiǎn)，由此防止可能對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成危害的關(guān)鍵金融服務(wù)領(lǐng)域的動(dòng)蕩，主要政策框架包括識(shí)別和衡量系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、時(shí)間維度政策工具、跨行業(yè)維度政策工具、宏觀政策實(shí)施的治理框架（包括機(jī)構(gòu)、政策協(xié)調(diào)）等。我國(guó)《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》指出，宏觀審慎政策是指以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，主要采用審慎工具，以必要的治理架構(gòu)為支持的相關(guān)政策。

從宏觀審慎的主要內(nèi)涵及對(duì)宏觀審慎管理框架的研究基本可以總結(jié)出，一個(gè)較為完善的宏觀審慎管理框架應(yīng)主要包括：宏觀審慎管理機(jī)構(gòu)、對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估、宏觀審慎工具體系、管理部門的協(xié)調(diào)，基于2008年金融危機(jī)的教訓(xùn)，宏觀審慎管理框架還應(yīng)包括發(fā)生危機(jī)后的響應(yīng)與救助。

（三）宏觀審慎管理框架的國(guó)際借鑒。2008年金融危機(jī)過(guò)后，各國(guó)及國(guó)際組織在反思中加快了構(gòu)建逆周期宏觀審慎管理框架的步伐和探索，中央銀行或新成立的機(jī)構(gòu)被賦予實(shí)施宏觀審慎管理的職能，以巴塞爾協(xié)議Ⅲ為代表的宏觀審慎管理工具及指標(biāo)不斷被加強(qiáng)，世界各主要國(guó)際金融管理組織開展了多層次的金融體系風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與壓力測(cè)試，各國(guó)均加強(qiáng)了宏觀審慎政策、貨幣政策、財(cái)政政策等的協(xié)調(diào)，以美聯(lián)儲(chǔ)為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行在2008年金融危機(jī)后承擔(dān)最后貸款人職責(zé)采取的各類救助措施，顯著拓展了逆周期政策的范圍和空間。

指定中央銀行或成立新機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。美國(guó)將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)賦予美聯(lián)儲(chǔ)，并將美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力從商業(yè)銀行擴(kuò)大至所有具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，包括投資銀行、保險(xiǎn)公司、對(duì)沖基金以及金融控股公司等，尤其是加強(qiáng)了對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。英國(guó)將金融監(jiān)管權(quán)從金融服務(wù)管理局重新移交給英格蘭銀行，并在英格蘭銀行下設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)，負(fù)責(zé)國(guó)家金融穩(wěn)定。歐盟新設(shè)了歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)，歐洲議會(huì)賦予其對(duì)歐盟內(nèi)金融體系進(jìn)行宏觀審慎管理及防范和減少歐盟金融穩(wěn)定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。韓國(guó)擴(kuò)大了中央銀行職權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了韓國(guó)銀行的宏觀審慎管理職能；日本亦將宏觀審慎的職責(zé)賦予了日本銀行。

創(chuàng)建或加強(qiáng)逆周期監(jiān)管要求。2008年金融危機(jī)對(duì)原有監(jiān)管體系帶來(lái)的最大改變即應(yīng)創(chuàng)建或加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的逆周期監(jiān)管要求。巴塞爾協(xié)議Ⅲ成為金融危機(jī)后國(guó)家金融管理組織在逆周期監(jiān)管方面的最大成果。巴塞爾協(xié)議Ⅲ提出的逆周期資本緩沖及永久資本留存緩沖成為宏觀審慎時(shí)間維度上最重要的管理要求，在防范行業(yè)維度層面的風(fēng)險(xiǎn)上，目前正處于初步探索階段，G20于2010年簽署了關(guān)于解決系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)的政策框架，巴塞爾協(xié)議Ⅲ部分條款通過(guò)提高高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的資本要求和流動(dòng)性要求來(lái)降低機(jī)構(gòu)層面的風(fēng)險(xiǎn)，從而一定程度上解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性。

開展金融體系風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與壓力測(cè)試。2008年金融危機(jī)后，對(duì)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和壓力測(cè)試更加受到重視。根據(jù) G20倫敦峰會(huì)的要求，金融穩(wěn)定理事會(huì)成立了金融脆弱性評(píng)估常務(wù)委員會(huì)，定期對(duì)全球金融體系的脆弱性進(jìn)行評(píng)估，BIS 和全球金融系統(tǒng)委員會(huì)已開發(fā)出了一系列宏觀審慎監(jiān)管指標(biāo)，IMF 在 2009年 4 月的《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》中，重點(diǎn)介紹了四種評(píng)估金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性的定量模型。截至2011年3月，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)和歐洲中央銀行會(huì)同各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)開展了三次銀行業(yè)壓力測(cè)試。2011年7月，美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)發(fā)布了首份年報(bào)，從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融業(yè)發(fā)展、監(jiān)管改革等方面對(duì)美國(guó)金融穩(wěn)定狀況進(jìn)行了分析評(píng)估。

建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。宏觀審慎作為最新出現(xiàn)的政策取向，其政策制定、實(shí)施必然存在與貨幣政策、財(cái)稅政策之間的協(xié)調(diào)，這種政策的協(xié)調(diào)通過(guò)部門或機(jī)構(gòu)之間往往不能達(dá)到目的，因此需要建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。美國(guó)成立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，該委員會(huì)由美國(guó)財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)以及聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等其他市場(chǎng)參與方或管理部門等多個(gè)機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)跨部門系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突等；英國(guó)成立了由財(cái)政部、英格蘭銀行、金融服務(wù)管理局參與的金融穩(wěn)定理事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和評(píng)估金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)要求歐洲中央銀行、歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲證券和市場(chǎng)監(jiān)管局、歐洲保險(xiǎn)和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局等機(jī)構(gòu)定期向其提供數(shù)據(jù)，以便其開展系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并將可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或威脅金融體系穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)預(yù)警方式傳遞給歐盟金融監(jiān)管體系。

對(duì)產(chǎn)生危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)的救助。中央銀行的最后貸款人職責(zé)在維系金融穩(wěn)定中起到核心作用，對(duì)產(chǎn)生危機(jī)的機(jī)構(gòu)的救助在宏觀審慎管理框架中仍應(yīng)是不可或缺的。金融危機(jī)以來(lái)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行采取大量創(chuàng)新性的政策工具對(duì)金融機(jī)構(gòu)開展救助，顯著拓展了宏觀審慎政策工具逆周期操作的廣度和深度。美聯(lián)儲(chǔ)創(chuàng)設(shè)了包括定期拍賣工具、定期證券借貸工具、一級(jí)交易商信貸工具、商業(yè)票據(jù)信貸工具、定期資產(chǎn)支持證券信貸工具、資產(chǎn)抵押證券貸款工具等大量最后貸款人操作工具，這些政策工具的創(chuàng)設(shè)，有效補(bǔ)充了金融市場(chǎng)流動(dòng)性，對(duì)于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)起到了重要作用。

二、中國(guó)建立宏觀審慎管理框架的實(shí)踐

我國(guó)《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》指出，“借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步構(gòu)建和完善逆周期的宏觀審慎政策框架，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)較快發(fā)展?！敝袊?guó)金融管理部門在完善金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、創(chuàng)設(shè)宏觀審慎政策工具、開展系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、加強(qiáng)逆周期宏觀監(jiān)管、健全存款保險(xiǎn)和金融消費(fèi)者保護(hù)框架等方面進(jìn)行了探索與實(shí)踐。

（一）完善金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。2011年，人民銀行推出了“社會(huì)融資規(guī)模”這一衡量實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資總量的新指標(biāo)，社會(huì)融資規(guī)?；竞w了整個(gè)金融體系，能夠更準(zhǔn)確、全面地反映全社會(huì)的融資狀況和流動(dòng)性水平，同時(shí)還能反映金融風(fēng)險(xiǎn)在不同金融機(jī)構(gòu)、不同金融市場(chǎng)之間的傳導(dǎo)。社會(huì)融資規(guī)模指標(biāo)對(duì)于強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和工具的監(jiān)管，加強(qiáng)金融體系穩(wěn)健性監(jiān)測(cè)分析與評(píng)估，實(shí)施逆周期的宏觀審慎管理和維護(hù)金融穩(wěn)定具有重要意義。同時(shí)，在總結(jié)國(guó)際金融危機(jī)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，人民銀行推動(dòng)了金融統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)、金融工具和金融產(chǎn)品的分類標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)量方法，成為維護(hù)金融穩(wěn)定的重要舉措。

（二）創(chuàng)設(shè)宏觀審慎政策工具。2011年人民銀行創(chuàng)設(shè)立了差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整工具，差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整結(jié)合了流動(dòng)性總量管理與構(gòu)建宏觀審慎政策框架，基于銀行信貸偏離經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加物價(jià)漲幅的程度，同時(shí)考慮各金融機(jī)構(gòu)對(duì)整體偏離的影響及各自系統(tǒng)重要性程度和穩(wěn)健性狀況，重在引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照宏觀審慎要求充實(shí)資本、管理風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)、主動(dòng)調(diào)整并合理安排貸款投放，保持穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整措施與利率、公開市場(chǎng)操作、存款準(zhǔn)備金率等傳統(tǒng)貨幣政策工具相配合，對(duì)于引導(dǎo)貨幣信貸及時(shí)回歸常態(tài)，提升了金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性起到了重要作用。

（三）開展金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和壓力測(cè)試。2008年金融危機(jī)的爆發(fā)凸顯了對(duì)一國(guó)金融體系進(jìn)行全面評(píng)估的重要性。2009年8月，我國(guó)經(jīng)與IMF、世界銀行協(xié)商，正式啟動(dòng)了FSAP評(píng)估。國(guó)際基金組織、世界銀行中國(guó)FSAP評(píng)估團(tuán)分別于2010年6月、12月進(jìn)行了兩次現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，2011年11月，中國(guó)FSAP順利結(jié)束。該評(píng)估涵蓋了中國(guó)宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)和金融體系脆弱性、金融監(jiān)管環(huán)境、系統(tǒng)流動(dòng)性和金融穩(wěn)定、金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融發(fā)展和金融服務(wù)可獲得性、應(yīng)急預(yù)案和危機(jī)管理安排等六方面內(nèi)容。FSAP評(píng)估從國(guó)際視角客觀評(píng)價(jià)了中國(guó)金融體系，肯定了近年來(lái)中國(guó)金融改革和發(fā)展的成就，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)宏觀金融穩(wěn)定的影響進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并提出了有益建議，對(duì)中國(guó)提升金融體系穩(wěn)健性具有一定參考價(jià)值。

2011 年底，為識(shí)別和評(píng)估金融體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行組織17家商業(yè)銀行開展了金融穩(wěn)定壓力測(cè)試。此次測(cè)試主要針對(duì)商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)，包含“整體及重點(diǎn)領(lǐng)域信用風(fēng)險(xiǎn)敏感性壓力測(cè)試”和“宏觀經(jīng)濟(jì)情景壓力測(cè)試”。敏感性和情景壓力測(cè)試結(jié)果表明，我國(guó)商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量和資本充足水平較高，以17 家商業(yè)銀行為代表的銀行體系對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊的緩釋能力較強(qiáng)，總體運(yùn)行穩(wěn)健。

（四）加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的逆周期宏觀監(jiān)管。2011 年，人民銀行會(huì)同相關(guān)部門研究了我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估方法，加強(qiáng)了對(duì)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎管理，探索建立我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制和清算安排。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)按照巴塞爾協(xié)議Ⅲ的要求，制定了針對(duì)中國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的新的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，2012年6月正式出臺(tái)了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，全面引入了巴塞爾協(xié)議Ⅲ確立的資本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及資本監(jiān)管最新要求，在宏觀審慎監(jiān)管上，將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)納入資本監(jiān)管框架，設(shè)立了逆周期資本要求和系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，還提高了傳染性較強(qiáng)的銀行體系內(nèi)部交易的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，并推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)建立流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部監(jiān)控指標(biāo)體系。在2012年11月美國(guó)和歐盟先后宣布或考慮一定條件下無(wú)限期推遲巴塞爾協(xié)議Ⅲ的生效時(shí)間的背景下，中國(guó)仍將在2013年起實(shí)施新的監(jiān)管辦法，體現(xiàn)了中國(guó)貫徹宏觀審慎管理理念的決心和信心。

（五）健全存款保險(xiǎn)和金融消費(fèi)者保護(hù)框架。加快存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)。在借鑒國(guó)際金融危機(jī)中各國(guó)風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，人民銀行推進(jìn)建立存款保險(xiǎn)制度，起草《存款保險(xiǎn)條例》，目前我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立，將對(duì)保持金融市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)利率市場(chǎng)化、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)起到基礎(chǔ)性作用。

成立金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。金融消費(fèi)者保護(hù)通常被作為微觀監(jiān)管的最終目標(biāo)，但金融危機(jī)的爆發(fā)使各國(guó)金融管理當(dāng)局意識(shí)到，忽視對(duì)消費(fèi)者利益的保護(hù)，會(huì)破壞金融業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，金融消費(fèi)者保護(hù)缺失，客觀上推動(dòng)和加劇了市場(chǎng)失靈，為金融危機(jī)的孕育和最終爆發(fā)提供了最適宜的土壤，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)成為后金融危機(jī)時(shí)期各國(guó)金融管理當(dāng)局反思和改革的重要內(nèi)容。2011年10月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)首先成立了保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)局。2012年1月，證監(jiān)會(huì)成立了投資者保護(hù)局。2012年下半年，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)分別成立了金融消費(fèi)者保護(hù)局，中國(guó)主要金融管理部門均建立起專門維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的專門機(jī)構(gòu)。

三、構(gòu)建區(qū)域宏觀審慎管理框架的重點(diǎn)

（一）加強(qiáng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融的監(jiān)測(cè)分析和評(píng)估。對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和評(píng)估一直以來(lái)都是人民銀行分支機(jī)構(gòu)的重要工作之一。宏觀審慎管理框架的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)即識(shí)別和預(yù)警系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，特別是在當(dāng)前金融體系不斷完善、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不斷深化的背景下，金融風(fēng)險(xiǎn)的暴露往往呈現(xiàn)突發(fā)性、快速傳染的特點(diǎn)。人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)加快建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估指標(biāo)體系，提高對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)初期暴露的監(jiān)測(cè)能力。2012年我國(guó)各地不斷出現(xiàn)的民間借貸資金鏈斷裂、房地產(chǎn)價(jià)格快速下滑、鋼貿(mào)企業(yè)貸款不良上升等情況，說(shuō)明在區(qū)域?qū)用?，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生往往與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)下滑的背景下，區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)集中、經(jīng)營(yíng)模式等存在較大關(guān)聯(lián)性，因此，對(duì)當(dāng)?shù)睾诵暮椭еa(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況監(jiān)測(cè)分析和評(píng)估應(yīng)是研判風(fēng)險(xiǎn)的核心，特別是對(duì)信貸投放快速增加和集中的行業(yè)與企業(yè)更應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。

（二）推動(dòng)區(qū)域信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化和融資結(jié)構(gòu)改善。2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，集體失誤是促使危機(jī)形成的重要內(nèi)在原因和邏輯鏈條，減少金融機(jī)構(gòu)間的“羊群效應(yīng)”，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)差異化經(jīng)營(yíng)應(yīng)是降低金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。從區(qū)域金融體系發(fā)展來(lái)看，銀行體系融資較多的集中在大企業(yè)、優(yōu)質(zhì)行業(yè)，融資體系較多的集中于銀行系統(tǒng)，不利于風(fēng)險(xiǎn)的緩釋和金融體系整體穩(wěn)定。人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域信貸投向結(jié)構(gòu)的指引，降低集中度，同時(shí)提高金融體系包容性，加大對(duì)縣域、小微企業(yè)的支持力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品；同時(shí)促進(jìn)區(qū)域融資結(jié)構(gòu)改善，提高直接融資在社會(huì)融資規(guī)模中的占比，建設(shè)多元化的融資體系，降低對(duì)銀行系統(tǒng)的依賴度。

（三）加強(qiáng)對(duì)區(qū)域系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的管理。對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)實(shí)施更為嚴(yán)格的監(jiān)管和資本要求是宏觀審慎管理框架的重要內(nèi)容。從人民銀行分支機(jī)構(gòu)角度看，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)重要法人機(jī)構(gòu)的管理。區(qū)域法人金融機(jī)構(gòu)由于在發(fā)展策略、業(yè)務(wù)方向、經(jīng)營(yíng)決策等方面具有自主性，與處在同一區(qū)域的其他非法人機(jī)構(gòu)具有一定差異性。特別是在縣域和農(nóng)村地區(qū)，法人機(jī)構(gòu)承擔(dān)了支持三農(nóng)和小微企業(yè)的主要任務(wù)，呈現(xiàn)“壟斷經(jīng)營(yíng)”的狀態(tài)，同時(shí)法人機(jī)構(gòu)一般還存在治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)控制度不健全，管理較為粗放等問(wèn)題，一旦某區(qū)域法人機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)，將立刻引致區(qū)域金融動(dòng)蕩。應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)具有系統(tǒng)重要性的法人機(jī)構(gòu)予以重點(diǎn)關(guān)注，應(yīng)督促法人機(jī)構(gòu)完善治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范管理制度，提高資本實(shí)力，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，探索區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制。目前區(qū)域金融管理部門呈現(xiàn)“一辦一行三局”的態(tài)勢(shì)，代表當(dāng)?shù)卣慕鹑谵k以及作為派出機(jī)構(gòu)的人民銀行、銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局共同承擔(dān)對(duì)區(qū)域內(nèi)各類金融機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，特別是地方政府金融辦在小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等非正規(guī)金融體系的監(jiān)管上承擔(dān)重要責(zé)任。在維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定方面，人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與其他金融管理部門在各類機(jī)構(gòu)信息、監(jiān)管信息方面的對(duì)接和共享，促進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管信息與微觀監(jiān)管信息的及時(shí)溝通，探索維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，特別在“影子銀行”體系監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置、困境機(jī)構(gòu)救助等方面更應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與配合。

（四）推進(jìn)區(qū)域法人機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革。近10年以來(lái)，中國(guó)的金融改革取得了顯著的進(jìn)展，國(guó)有商業(yè)銀行基本建立起現(xiàn)代銀行業(yè)管理制度，但在區(qū)域法人金融層面，2003年開始的農(nóng)村信用社改革已基本結(jié)束，區(qū)域法人金融機(jī)構(gòu)基本走出了困境，人民銀行“花錢買機(jī)制”效果較為顯著。區(qū)域法人機(jī)構(gòu)下一步改革仍需進(jìn)一步探索，人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)在科學(xué)分析區(qū)域法人金融機(jī)構(gòu)自身?xiàng)l件、經(jīng)營(yíng)環(huán)境的基礎(chǔ)上，弱化對(duì)法人機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，強(qiáng)化資本和產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性作用，分類推進(jìn)區(qū)域法人機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步改革。對(duì)于資本水平較高，風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng)的法人機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)其向農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行改制；推動(dòng)城區(qū)農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展，從支持三農(nóng)轉(zhuǎn)向支持小微企業(yè)及民生領(lǐng)域；對(duì)于處于同一區(qū)域、經(jīng)營(yíng)水平相當(dāng)、業(yè)務(wù)范圍相似的機(jī)構(gòu)，在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，可重組、聯(lián)合，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)實(shí)力，但應(yīng)保持大多數(shù)縣域法人機(jī)構(gòu)的主體地位。

（五）做好金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。忽視金融消費(fèi)者權(quán)益的模式引致的金融過(guò)度創(chuàng)新是導(dǎo)致此次金融危機(jī)的重要原因，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)有助于金融環(huán)境的優(yōu)化和公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成。人民銀行分支機(jī)構(gòu)履行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，對(duì)于區(qū)域金融穩(wěn)定具有積極意義。人民銀行分支機(jī)構(gòu)在征信、銀行卡、結(jié)算賬戶、人民幣流通等金融領(lǐng)域負(fù)有管理職責(zé)，而現(xiàn)階段這些領(lǐng)域又是產(chǎn)生金融消費(fèi)權(quán)益爭(zhēng)端較多的地方，并且部分領(lǐng)域的爭(zhēng)端呈現(xiàn)傾向性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的宣傳力度，強(qiáng)化監(jiān)督管理，穩(wěn)步推進(jìn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。

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Building the Regional Macro-prudential Management Framework：Based on the International Experience and Chinas Practice

CHEN Tao

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The paper reviews the macro-prudential management evolution and sums up the practices applied by the countries and the international organizations in building a framework of macro-prudential management. From the perspective of the central bank branches， when building the regional macro-prudential management framework， the focus should be placed on the monitoring analysis and assessment of the regional economy and finance， the structure optimization and financing structure improvement of the regional credit， the management of the regional systemically important financial institutions， the coordination mechanism for the regional financial stability， the reform of the regional legal person institution and the financial consumers rights and interests protection and so on.

Keywords：financial stability； macro-prudential management

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰