古丹娜+李亞鳳+張宏亮

摘 要：基本公共服務(wù)均等化是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的核心目標(biāo)。本文以基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵為邏輯起點(diǎn)，結(jié)合六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)陜西省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、原則和測算依據(jù)進(jìn)行制度剖析，運(yùn)用計(jì)量模型檢驗(yàn)省級(jí)財(cái)政對(duì)各地市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡性和適度性，提出以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度改革建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2014（1）-0066-04

公共服務(wù)均等化是指在不同地區(qū)之間合理配置公共服務(wù)資源，使不同地區(qū)居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果大致相當(dāng)?；竟卜?wù)應(yīng)該包括以下四個(gè)方面：一是公共安全類服務(wù)，如社會(huì)治安、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等；二是社會(huì)發(fā)展類服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)科研等；三是基本民生類服務(wù)，如最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房保障等；四是個(gè)人發(fā)展類服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)和文化體育等。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)條件下，完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的根本途徑和重要保證。

一、陜西省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及其實(shí)施效果

（一）陜西省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1、制度背景。1995年，為落實(shí)中央決策，陜西省實(shí)行了省以下分稅制財(cái)政體制。在上繳中央級(jí)收入（占陜西省收入總量50%以上）后，省級(jí)財(cái)政集中了地方總收入的50%以上，省以下各級(jí)財(cái)政所剩不多。為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，縮小地區(qū)差距，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，陜西省實(shí)行了省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

2、制度起源。1995年的《預(yù)算法實(shí)施條例》明確授權(quán)“地方政府根據(jù)上級(jí)政府有關(guān)規(guī)定，確定本級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)政管理體制”；財(cái)政部在2007年《中國省以下財(cái)政體制》中再次確認(rèn)“省級(jí)政府擁有省以下財(cái)政關(guān)系處理的自由空間”。陜西省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度由省政府在不違背中央政策的前提下自主決定，是對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的貫徹和延伸。

3、制度歷程。為緩解困難地區(qū)財(cái)政壓力，縮小地區(qū)間財(cái)力差距，在貫徹中央稅收返還轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，陜西省在轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索——將“民生八大工程”納入測算依據(jù)建立了一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；制訂了農(nóng)村稅費(fèi)改革等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法；為調(diào)動(dòng)財(cái)政困難地區(qū)增收節(jié)支的積極性，還建立了激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付制度，先后實(shí)行了“兩保兩掛”收入上臺(tái)階激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)辦法、“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”辦法以及“三獎(jiǎng)三管六保障”激勵(lì)約束考核辦法等。

4、省管縣財(cái)政體制與轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革后，陜西省實(shí)行了省管市、市管縣的財(cái)政體制。但由于縣級(jí)財(cái)力低下、財(cái)政供養(yǎng)人員過多、管理層級(jí)多，省對(duì)縣的政策扶持、資金補(bǔ)助往往不能完全落實(shí)到位，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。2007年，陜西省開始試點(diǎn)省管縣財(cái)政體制改革，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)和財(cái)政特別困難縣的直接扶持力度，實(shí)行“六到縣”和“五不變”，包括“各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助直接到縣，市級(jí)不再參與縣級(jí)稅收分享，不再集中縣級(jí)新增財(cái)力，市級(jí)下放縣級(jí)的收入損失由省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，原來市對(duì)縣的各項(xiàng)補(bǔ)助和配套資金由省財(cái)政負(fù)擔(dān)”等內(nèi)容。

（二）陜西省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施效果

1、支付力度不斷加大，規(guī)模逐年增長。近年來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略深入推進(jìn)，中央對(duì)陜西省轉(zhuǎn)移支付逐年增長，從2008年的820.84億元，增長到2012年的1677.06億元，年均增長19.6%。在合理分配中央轉(zhuǎn)移支付資金的同時(shí)，從省級(jí)收入中拿出資金進(jìn)行對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付，自籌財(cái)力轉(zhuǎn)移支付額從2008年的150.87億元迅速上升到2012年的641.88億元，年均增速超過省級(jí)財(cái)政收入年均增速15個(gè)百分點(diǎn)。2008年-2012年，陜西省堅(jiān)持新增財(cái)力的80%用于民生支出，財(cái)政支出的80%用于民生支出，對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付力度顯著增強(qiáng)，對(duì)各地市的轉(zhuǎn)移支付總額累計(jì)4911.16億元。2012年，轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)到1480.41億元，是2008年的2.6倍。對(duì)地市轉(zhuǎn)移支付總額占全省財(cái)政支出總額的比率從2008年的39.3%提高到2012年的44.5%，占省級(jí)財(cái)政支出的比率也逐年快速提高。剔除2011年“兩權(quán)”價(jià)款一次性收入增加較多的影響，對(duì)地市轉(zhuǎn)移支付總額占全省財(cái)政收入總額的比率始終保持在92%以上，是省級(jí)收入的2.8倍以上（參見表1）。

2、支付形式逐步調(diào)整，結(jié)構(gòu)逐年改善。一是一般性轉(zhuǎn)移支付快速增長，占比基本穩(wěn)定。陜西省一般性轉(zhuǎn)移支付從2007年的292.47億元，增長到2011年的711.38億元，年均增長24.9%。一般性轉(zhuǎn)移支付占比基本保持在45%；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長較快，占比逐年提高。2002-2007年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付874億元，其中2007年達(dá)到258億元，比上年增長40.2%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比從2007年40.2%上升到2011年的47.3%，高于一般性轉(zhuǎn)移支付，年均增長36.5%；三是稅收返還占比小并逐年下降，對(duì)轉(zhuǎn)移支付效果影響不大。一方面，陜西省經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，稅收返還基數(shù)小，盡管近年來經(jīng)濟(jì)總量顯著提升，但在全國總量中的份額依然不超過2.6%；另一方面，稅收返還在省以下轉(zhuǎn)移支付比重較小，由2009年的11.5%逐年下降到2012年的7.8%。由于稅收返還嚴(yán)重違背了設(shè)立政府間轉(zhuǎn)移支付制度的初衷，不是真正意義上的轉(zhuǎn)移支付，更與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相背離，因此，本文以下的討論主要圍繞一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

二、對(duì)陜西省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范研究

（一）基本制度

目前，陜西省一般性轉(zhuǎn)移支付遵照2008年制定的《省對(duì)市縣一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往是一個(gè)專項(xiàng)一個(gè)制度，如《革命老區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》、《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度》、《農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等。

（二）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果是否顯著高效，首先取決于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。按照系統(tǒng)論和邏輯學(xué)理論，如果把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)部依循起點(diǎn)至終點(diǎn)的邏輯順序及相互關(guān)聯(lián)的邏輯關(guān)系，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下六個(gè)方面：一是目標(biāo)的確定性；二是內(nèi)容的完備性；三是結(jié)構(gòu)的明晰性；四是依據(jù)的合理性；五是運(yùn)行的高效性；六是監(jiān)督的透明性。

（三）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的分析評(píng)價(jià)

1、制度目標(biāo)與公共服務(wù)均等化存在偏差。一是制度有明顯的階段性和過渡性特征，關(guān)于公共服務(wù)項(xiàng)目的“扯皮”現(xiàn)象很多，不利于實(shí)現(xiàn)均等化公共服務(wù)目標(biāo)；二是陜西省轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)仍停留在保證工資和離退休金及時(shí)發(fā)放，保障機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。后者是對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移支付，而不是對(duì)公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付。

2、制度體系不完整，缺少具有共性指導(dǎo)意義的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只有針對(duì)具體專項(xiàng)的管理辦法，缺少關(guān)于立項(xiàng)、審批、撥款、監(jiān)督、考核、評(píng)估等重要環(huán)節(jié)的管理制度。由于沒有統(tǒng)一的管理制度，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政出多門、錯(cuò)綜龐雜，極易導(dǎo)致管理混亂和資金效率低下。

3、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不清晰，存在交叉模糊現(xiàn)象。一是一般性轉(zhuǎn)移支付不僅包括具有稅收返還性質(zhì)的體制補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入，而且包括十幾項(xiàng)補(bǔ)助數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由政府多個(gè)部門立項(xiàng)和審批，往往出現(xiàn)交叉重復(fù)現(xiàn)象；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付幾乎涉及所有的預(yù)算支出科目，但在財(cái)政決算報(bào)表上，僅反映在“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”大類下，沒有明細(xì)項(xiàng)目。

4、轉(zhuǎn)移支付資金分配依據(jù)不合理。首先，一般性轉(zhuǎn)移支付的測算依據(jù)不合理，測算依據(jù)是財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，而非公共服務(wù)需要和成本；測算辦法對(duì)地方特殊因素考慮不夠，“標(biāo)準(zhǔn)收支”與地方實(shí)際收支水平有較大差距；最低財(cái)力保障水平補(bǔ)助額按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)計(jì)算，不利于精簡機(jī)構(gòu)。其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立項(xiàng)審批不規(guī)范，易出現(xiàn)“尋租”行為和“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。此外，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臏y算依據(jù)，隨意性大，客觀性差。

5、資金運(yùn)行效率不高。轉(zhuǎn)移支付資金在各層級(jí)間的劃撥、分配，易產(chǎn)生截流、挪用或“設(shè)置門檻”等現(xiàn)象；對(duì)事權(quán)和財(cái)政支出范圍隨意劃分，易產(chǎn)生公共服務(wù)重復(fù)提供或相互推諉現(xiàn)象，很難進(jìn)行績效考核；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金存在多部門職能交叉、多頭立項(xiàng)等問題，缺乏規(guī)范科學(xué)的資金分配和使用標(biāo)準(zhǔn)；困難地區(qū)因無力提供配套資金而降低項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或減少項(xiàng)目內(nèi)容；由于配套無法到位或資金撥付與項(xiàng)目需要不匹配，資金長期滯留在專戶上；專項(xiàng)資金?？钏谩⒍嘁儆?、擠占挪用等現(xiàn)象往往降低了資金使用效率。

6、管理不透明，監(jiān)督不到位。一是分配程序和分配結(jié)果不透明，信息披露不充分，易滋生腐敗，產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)和逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。二是轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制不完整。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未列入預(yù)算，一般性轉(zhuǎn)移支付也往往預(yù)算粗略，不便于人大和社會(huì)各界監(jiān)督。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多部門管理和立項(xiàng)，缺乏部門間的協(xié)調(diào)、配合和溝通，易形成“真空地帶”，造成監(jiān)管缺位。

三、對(duì)陜西省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的適度性評(píng)價(jià)——基于模型分析

對(duì)于陜西省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付適度性評(píng)價(jià)，在實(shí)證分析中主要從兩個(gè)方面展開，一是基于全省數(shù)據(jù)研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與主要因素的關(guān)系；二是參照財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與主要因素的關(guān)系，對(duì)陜西省各市（區(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡性和適度性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（一）研究變量的選取與檢驗(yàn)

參照國內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)、本文以上論述和陜西省實(shí)際情況，立足于公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，本文選取人均GDP、財(cái)政收支缺口和人口密度三個(gè)變量作為對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的影響變量，其中，人均GDP能夠基本反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政能力，人口密度能夠概括反映自然稟賦和公共服務(wù)成本差異，財(cái)政收支缺口能夠反映財(cái)力差距和對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的需求程度（參見表2）。

采用ADF檢驗(yàn)，對(duì)選取指標(biāo)的平穩(wěn)性檢驗(yàn)結(jié)果顯示，財(cái)政收支缺口、人均GDP為二階單整序列，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、人口密度則為一階單整序列，不滿足建立協(xié)整模型的基本條件。因而，本文選擇建立回歸方程反映財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與主要因素的數(shù)量關(guān)系。

（二）模型的建立

基于陜西省1994-2012年的數(shù)據(jù)，使用Eviews軟件建立的回歸模型和模型的檢驗(yàn)結(jié)果如下表3。

模型的參數(shù)檢驗(yàn)結(jié)果顯示，在5%的顯著性水平上，財(cái)政收支缺口和人口密度的系數(shù)是顯著的，即財(cái)政收支缺口和人口密度是影響財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要因素。雖然人均GDP的系數(shù)沒有通過顯著性檢驗(yàn)，但在實(shí)踐中其對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有重要影響，因此予以保留。模型的整體擬合優(yōu)度高達(dá)0.957，可以用模型來反映財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與其影響因素的關(guān)系。

（三）對(duì)陜西省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡性和適度性評(píng)價(jià)

在理清財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與其影響因素關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)陜西省10市1區(qū)的一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的適度性進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的過程主要分為兩步，一是按照模型計(jì)算省級(jí)財(cái)政對(duì)各市（區(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論值；二是對(duì)比省級(jí)財(cái)政對(duì)各市（區(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際值和理論值，并進(jìn)行評(píng)價(jià)。

對(duì)比結(jié)果顯示，總體來看，楊陵、咸陽、渭南三市（區(qū)）的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不足，低于全省均衡水平；延安、榆林兩市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模明顯偏多，高于全省均衡水平；其他地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)?；具m度，與全省均衡水平持平。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相對(duì)較多導(dǎo)致延安、榆林兩市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相對(duì)較少是楊陵、咸陽、渭南三市（區(qū)）的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對(duì)不足的主要原因。

四、轉(zhuǎn)移支付制度改革建議

（一）深化公共財(cái)政體制改革，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

各級(jí)地方政府的主要職能要從“以追求GDP增長為任務(wù)”向“以公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。在公共財(cái)政框架下依照事權(quán)決定財(cái)權(quán)的原則，按照法律規(guī)定、成本效率、基層優(yōu)先等原則，逐步規(guī)范省、市、縣事權(quán)和支出責(zé)任，并以制度、法規(guī)形式確定下來，消除上級(jí)政府隨意變更下級(jí)政府事權(quán)的現(xiàn)象。明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的條件下，通過縱向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)間橫向適度均衡，縮小地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度

制度應(yīng)明確規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付立項(xiàng)、審批、資金測算方法、監(jiān)督管理、績效評(píng)估和信息披露等重要事項(xiàng)。同級(jí)政府各部門掌握的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均納入制度統(tǒng)一管理。財(cái)政部門是各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理部門。各相關(guān)部門負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目的科學(xué)性、可行性和必要性，并與財(cái)政部門共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審批、考核和評(píng)估。財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金管理和信息披露。

（三）重新確定三類轉(zhuǎn)移支付具體項(xiàng)目

一是體制補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入納入稅收返還類轉(zhuǎn)移支付；二是一般性轉(zhuǎn)移支付僅包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付；三是原歸類一般轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)比較固定的專項(xiàng)收入應(yīng)明確納入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。財(cái)政部門作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理部門，負(fù)責(zé)確定項(xiàng)目類別、統(tǒng)計(jì)口徑和信息披露。

（四）建立全省統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給機(jī)制，規(guī)范資金分配依據(jù)

一是確定基本公共服務(wù)項(xiàng)目。將不同地區(qū)的公共服務(wù)納入全省統(tǒng)一的公共服務(wù)體系內(nèi)，使不同市區(qū)的居民在基本公共服務(wù)上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的需求和對(duì)服務(wù)成本的影響，編制具體項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、依據(jù)和測算方法。根據(jù)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務(wù)具體項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)力缺口，確定適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（五）多措并舉，提高資金運(yùn)行效率

一是減少財(cái)政管理層級(jí)，深入推廣“省管縣”財(cái)政體制改革。在現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，改變?cè)瓉硎泄芸h的財(cái)政管理模式，各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，由省級(jí)財(cái)政直接撥付縣級(jí)財(cái)政；二是建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合的轉(zhuǎn)移支付模式。財(cái)政部門應(yīng)統(tǒng)籌管理一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，避免出現(xiàn)項(xiàng)目重疊，資金重復(fù)投入現(xiàn)象；三是加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管和績效考評(píng)，完善省、市、縣聯(lián)動(dòng)的獎(jiǎng)、補(bǔ)、罰考核機(jī)制。

（六）加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理和監(jiān)督考核

一是公開轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法和結(jié)果。財(cái)政決算報(bào)表應(yīng)分別按照補(bǔ)助口徑分項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)和按照地市分項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)。二是細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制和管理。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均應(yīng)納入預(yù)算管理中，便于人大和社會(huì)各界監(jiān)督；便于對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目開展進(jìn)度進(jìn)行比較，作為項(xiàng)目跟蹤考核評(píng)價(jià)的重要參考。

參考文獻(xiàn)

[1]劉輝.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工具經(jīng)濟(jì)效果探析[J].財(cái)會(huì)研究，2012，（24）：14-18。

[2]馬海濤，姜愛華.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010。

[3]項(xiàng)懷誠.中國財(cái)政管理[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001。

[4]張光.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)省內(nèi)縣際財(cái)政均等化的影響[J].地方財(cái)政研究，2013，（1）：4-9。

[5]鐘曉敏，葉寧.中國地方財(cái)政體制改革研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010。

The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰

（三）重新確定三類轉(zhuǎn)移支付具體項(xiàng)目

一是體制補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入納入稅收返還類轉(zhuǎn)移支付；二是一般性轉(zhuǎn)移支付僅包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付；三是原歸類一般轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)比較固定的專項(xiàng)收入應(yīng)明確納入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。財(cái)政部門作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理部門，負(fù)責(zé)確定項(xiàng)目類別、統(tǒng)計(jì)口徑和信息披露。

（四）建立全省統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給機(jī)制，規(guī)范資金分配依據(jù)

一是確定基本公共服務(wù)項(xiàng)目。將不同地區(qū)的公共服務(wù)納入全省統(tǒng)一的公共服務(wù)體系內(nèi)，使不同市區(qū)的居民在基本公共服務(wù)上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的需求和對(duì)服務(wù)成本的影響，編制具體項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、依據(jù)和測算方法。根據(jù)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務(wù)具體項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)力缺口，確定適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（五）多措并舉，提高資金運(yùn)行效率

一是減少財(cái)政管理層級(jí)，深入推廣“省管縣”財(cái)政體制改革。在現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，改變?cè)瓉硎泄芸h的財(cái)政管理模式，各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，由省級(jí)財(cái)政直接撥付縣級(jí)財(cái)政；二是建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合的轉(zhuǎn)移支付模式。財(cái)政部門應(yīng)統(tǒng)籌管理一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，避免出現(xiàn)項(xiàng)目重疊，資金重復(fù)投入現(xiàn)象；三是加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管和績效考評(píng)，完善省、市、縣聯(lián)動(dòng)的獎(jiǎng)、補(bǔ)、罰考核機(jī)制。

（六）加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理和監(jiān)督考核

一是公開轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法和結(jié)果。財(cái)政決算報(bào)表應(yīng)分別按照補(bǔ)助口徑分項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)和按照地市分項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)。二是細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制和管理。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均應(yīng)納入預(yù)算管理中，便于人大和社會(huì)各界監(jiān)督；便于對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目開展進(jìn)度進(jìn)行比較，作為項(xiàng)目跟蹤考核評(píng)價(jià)的重要參考。

參考文獻(xiàn)

[1]劉輝.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工具經(jīng)濟(jì)效果探析[J].財(cái)會(huì)研究，2012，（24）：14-18。

[2]馬海濤，姜愛華.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010。

[3]項(xiàng)懷誠.中國財(cái)政管理[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001。

[4]張光.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)省內(nèi)縣際財(cái)政均等化的影響[J].地方財(cái)政研究，2013，（1）：4-9。

[5]鐘曉敏，葉寧.中國地方財(cái)政體制改革研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010。

The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰

（三）重新確定三類轉(zhuǎn)移支付具體項(xiàng)目

一是體制補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入納入稅收返還類轉(zhuǎn)移支付；二是一般性轉(zhuǎn)移支付僅包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付；三是原歸類一般轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)比較固定的專項(xiàng)收入應(yīng)明確納入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。財(cái)政部門作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理部門，負(fù)責(zé)確定項(xiàng)目類別、統(tǒng)計(jì)口徑和信息披露。

（四）建立全省統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給機(jī)制，規(guī)范資金分配依據(jù)

一是確定基本公共服務(wù)項(xiàng)目。將不同地區(qū)的公共服務(wù)納入全省統(tǒng)一的公共服務(wù)體系內(nèi)，使不同市區(qū)的居民在基本公共服務(wù)上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的需求和對(duì)服務(wù)成本的影響，編制具體項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、依據(jù)和測算方法。根據(jù)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務(wù)具體項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)力缺口，確定適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（五）多措并舉，提高資金運(yùn)行效率

一是減少財(cái)政管理層級(jí)，深入推廣“省管縣”財(cái)政體制改革。在現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，改變?cè)瓉硎泄芸h的財(cái)政管理模式，各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，由省級(jí)財(cái)政直接撥付縣級(jí)財(cái)政；二是建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合的轉(zhuǎn)移支付模式。財(cái)政部門應(yīng)統(tǒng)籌管理一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，避免出現(xiàn)項(xiàng)目重疊，資金重復(fù)投入現(xiàn)象；三是加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管和績效考評(píng)，完善省、市、縣聯(lián)動(dòng)的獎(jiǎng)、補(bǔ)、罰考核機(jī)制。

（六）加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理和監(jiān)督考核

一是公開轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法和結(jié)果。財(cái)政決算報(bào)表應(yīng)分別按照補(bǔ)助口徑分項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)和按照地市分項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)。二是細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制和管理。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均應(yīng)納入預(yù)算管理中，便于人大和社會(huì)各界監(jiān)督；便于對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目開展進(jìn)度進(jìn)行比較，作為項(xiàng)目跟蹤考核評(píng)價(jià)的重要參考。

參考文獻(xiàn)

[1]劉輝.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工具經(jīng)濟(jì)效果探析[J].財(cái)會(huì)研究，2012，（24）：14-18。

[2]馬海濤，姜愛華.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010。

[3]項(xiàng)懷誠.中國財(cái)政管理[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001。

[4]張光.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)省內(nèi)縣際財(cái)政均等化的影響[J].地方財(cái)政研究，2013，（1）：4-9。

[5]鐘曉敏，葉寧.中國地方財(cái)政體制改革研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010。

The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰