胡建

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠　233030)

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農(nóng)村土地抵押的運(yùn)行實(shí)踐與制度完善

胡建

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030)

摘要:農(nóng)村土地抵押的客體是土地使用權(quán)，囿于現(xiàn)行法律規(guī)范不同類型的農(nóng)村土地使用權(quán)具有不同的抵押能力;土地權(quán)利形態(tài)的多元化趨向在各地區(qū)的土地市場化運(yùn)作模式中得以顯現(xiàn)，不同的農(nóng)村土地使用權(quán)形態(tài)能否抵押取決于立法選擇。農(nóng)村土地抵押制度的完善有賴于建設(shè)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范體系，健全農(nóng)村土地登記公示制度，設(shè)立農(nóng)村土地銀行和土地使用權(quán)價(jià)值評估體系，以及構(gòu)筑農(nóng)村土地抵押融資的法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

關(guān)鍵詞:土地使用權(quán);集體所有權(quán);農(nóng)民集體;土地市場化

修回日期:2014 -05 -31

為達(dá)“地盡其利、地利共享”之目標(biāo)，中共中央和國務(wù)院于2014年1月19日印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出:“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，并且允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。此外，將選擇試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓?！痹袑W(xué)者做過估算，中國尚有將近30萬億價(jià)值的村鎮(zhèn)住宅和100萬億價(jià)值以上的農(nóng)村土地資產(chǎn)由于處于資產(chǎn)評估體系的視野之外而沉淀在土地上［1］。若通過中央政策的實(shí)施和相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整，將上述潛在的農(nóng)村土地資產(chǎn)盤活，將大大增強(qiáng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，促進(jìn)農(nóng)民增收?；诖四康?，如何克服農(nóng)村集體土地所有制的封閉性，在農(nóng)村土地使用權(quán)的層面上考量農(nóng)村土地抵押，且具體如何抵押?不失為一條符合中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際的現(xiàn)實(shí)主義道路。

一、農(nóng)村土地抵押制度的法律分析

(一)土地抵押的客體是土地使用權(quán)

權(quán)力永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)文化觀念。中國現(xiàn)階段的農(nóng)村土地權(quán)利設(shè)計(jì)，亦不能超出建立在當(dāng)下農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平基礎(chǔ)上的農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和基本利益格局，更不能脫離農(nóng)民在土地權(quán)利問題上的文化觀念和習(xí)慣心理?，F(xiàn)行立法要做的不是去改變農(nóng)村的土地所有權(quán)形態(tài)，而應(yīng)在確保集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上考慮如何改造集體土地產(chǎn)權(quán)制度，以激發(fā)其財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能和拓展農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)途徑。法國的農(nóng)地用益權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等方式流轉(zhuǎn)［2］。日本連續(xù)出臺《日本農(nóng)地法》、《日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》和《日本新農(nóng)業(yè)基本法》等有關(guān)農(nóng)地改革與調(diào)整的法律法規(guī)，以鼓勵(lì)包括“抵押”在內(nèi)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地利用效率［3］。俄羅斯于2002年通過《俄羅斯農(nóng)用土地流通法》，允許農(nóng)用土地買賣和抵押［4］。鄰國越南實(shí)行土地國有，特別重視農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度建構(gòu)。根據(jù)其1988年的土地改革和1993年《越南土地法》，農(nóng)民被賦予五項(xiàng)土地使用權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓權(quán)、交易權(quán)、出租權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)。1995年《越南民法典》第五編對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其涉及土地使用權(quán)的租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓和繼承等內(nèi)容［5］?！对侥厦穹ǖ洹反_認(rèn)了土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，并在土地全民所有的憲法原則下，為適應(yīng)土地商品化和資本化的需求設(shè)計(jì)了包括抵押在內(nèi)的一套土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。

各國允許農(nóng)村土地使用權(quán)以抵押等多種方式流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，表明各國在不同的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)及人地矛盾下，在盤活農(nóng)地資源、提高農(nóng)地利用效率方面的努力是一致的，以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)國際競爭體系下農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)融資的需求。

中國現(xiàn)行的土地法律制度實(shí)行的是土地國家所有和集體所有的二元結(jié)構(gòu)，且土地的國家所有權(quán)抵押和集體所有權(quán)抵押，皆被立法所禁止。長期以來中國《憲法》和《土地管理法》等法律法規(guī)對兩種土地所有權(quán)有不同的規(guī)定，尤其在兩種土地使用權(quán)方面存在較大差異(表1)。對同樣的權(quán)利(土地使用權(quán))應(yīng)當(dāng)給予同等的保護(hù)。對城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的差別對待，有違法律的一般公平性。

表1　中國農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)土地權(quán)利差異

在中國，國有土地使用權(quán)的主體不受限制，而集體土地使用權(quán)的主體具有身份性，必須是具備農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位和個(gè)人。中國《憲法》第10條明確規(guī)定:“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”中國的土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和抵押，根本無法發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的市場配置作用。相反，若欲充分利用土地，則必須賦予土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押的權(quán)利。與西方國家充分發(fā)揮土地所有權(quán)的權(quán)能不同，在中國真正激發(fā)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的權(quán)利類型是土地使用權(quán)，而非土地所有權(quán)本身。故而，所謂的“土地抵押”，在法律設(shè)定上僅可能是土地使用權(quán)的抵押，而非土地所有權(quán)抵押。土地的市場化可以促進(jìn)土地權(quán)利形態(tài)的多元化。新時(shí)期農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改造的現(xiàn)實(shí)主義路徑為保持《憲法》中國家和集體的土地分有制度，建立城鄉(xiāng)所有不同土地的統(tǒng)一使用權(quán)的復(fù)式體系。換言之，基于不同土地所有權(quán)而保留統(tǒng)一的土地使用權(quán)，建立農(nóng)村土地使用權(quán)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的長期法律準(zhǔn)則是當(dāng)前農(nóng)村土地改革的重要任務(wù)，農(nóng)村土地使用權(quán)抵押法律制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)在農(nóng)村土地改革的制度框架內(nèi)完成。

(二)不同類型的土地使用權(quán)具有不同的抵押能力

土地使用權(quán)具有不同的類型，不同種類的土地使用權(quán)具備不同的抵押能力(表2)。國有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，即法律按照不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計(jì)運(yùn)作，但對農(nóng)村集體土地使用權(quán)而言，則不能享有用益物權(quán)的某些權(quán)能，尤以抵押權(quán)為甚。

表2　現(xiàn)行法律規(guī)定的土地使用權(quán)抵押關(guān)系

如表2中所示，集體公益建設(shè)用地使用權(quán)被禁止抵押，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)雖然原則上被禁止抵押，但又在立法上預(yù)留了一個(gè)口子，即如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押時(shí)，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)可一并抵押。由于權(quán)利取得的無償性和權(quán)利人的身份性，宅基地使用權(quán)一般禁止轉(zhuǎn)讓和抵押，但是能否轉(zhuǎn)讓或抵押給本集體成員，立法并不明確。農(nóng)地使用權(quán)因關(guān)涉農(nóng)民的社會(huì)保障功能，現(xiàn)行法在能否抵押

問題上較為審慎，家庭承包經(jīng)營權(quán)被允許轉(zhuǎn)讓，但不得抵押;至于四荒地承包經(jīng)營權(quán)，由于其取得的競價(jià)性和主體的非限定性，則可以自由轉(zhuǎn)讓和抵押。

(三)具體形態(tài)的土地使用權(quán)能否抵押取決于立法選擇

現(xiàn)行立法上，農(nóng)村土地抵押的制度安排主要存在土地抵押權(quán)利的行使范圍過窄和土地抵押權(quán)的類型較為單一的問題。究其緣由主要由現(xiàn)行立法設(shè)計(jì)上對農(nóng)村土地?fù)?dān)保的制度供給不足所致。雖然1994年《城市房地產(chǎn)管理法》和1995年《擔(dān)保法》皆對土地抵押權(quán)作了規(guī)定，但是立法者對農(nóng)村土地使用權(quán)的抵押卻予以嚴(yán)格控制，除了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物作抵押和以四荒地土地使用權(quán)作抵押兩種特殊情形外，農(nóng)村土地抵押被立法一概禁止?！稉?dān)保法》第37條規(guī)定耕地不得抵押;《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)，但未明示抵押屬于“其他流轉(zhuǎn)方式”; 2005年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條規(guī)定:“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！睆倪壿嬯P(guān)系上判斷，“轉(zhuǎn)讓”較之“抵押”更具有徹底性，因?yàn)榈盅翰⒉槐厝粚?dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓尚被立法所允許，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押自然不應(yīng)被立法所限制;所謂的承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止，亦根本無法實(shí)現(xiàn)，卻徒增債務(wù)人的交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。

2007年制定的《物權(quán)法》，標(biāo)志著中國特色農(nóng)村土地物權(quán)制度體系基本形成，但仍存在土地抵押權(quán)類型單一的問題。土地抵押權(quán)范圍限定過窄和土地抵押權(quán)類型單一，成為推進(jìn)農(nóng)村土地資本化的制度障礙。為充分利用土地資源的交換價(jià)值功能，大陸法系和英美法系國家在創(chuàng)設(shè)土地抵押權(quán)制度方面，比較注重土地抵押權(quán)形式多樣化的制度供給，以滿足土地所有人、土地持有人和土地利用人從不同方面進(jìn)行“補(bǔ)給性”產(chǎn)權(quán)交易的需求，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易成本的最低化，以達(dá)到生產(chǎn)、投資預(yù)期收益的最大化。農(nóng)村土地抵押的可能性，完全取決于立法者在法律上是否解禁。在立法破冰之前，在政策層面已經(jīng)開始逐步放寬。如2008年中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》規(guī)定:“財(cái)產(chǎn)權(quán)益歸屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)能夠有效控制、可用于貸款擔(dān)保的各類動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，都可以試點(diǎn)用于貸款擔(dān)保。”2009年兩機(jī)構(gòu)又聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)［2009］92號)，明確提出“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。中共中央和國務(wù)院于2014年印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明示:允許用承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，同時(shí)將選擇試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?？梢灶A(yù)見，有關(guān)立法部門必將推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善和落實(shí)農(nóng)村土地抵押的制度規(guī)范。

二、中國農(nóng)村土地抵押運(yùn)行的實(shí)踐樣本

國內(nèi)多個(gè)地區(qū)已經(jīng)展開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)，如重慶江津、寧夏羅平縣、山東的壽光和棗莊等。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押已成為聯(lián)結(jié)農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)之間的有效橋梁，但囿于國家層面尚無統(tǒng)一的立法，各地的探索與實(shí)踐并無統(tǒng)一的規(guī)范，概括而言，主要包括以下模式。

(一)羅平模式——存地證抵押

羅平模式是指農(nóng)民以村為單位成立“土地信用合作社”，在不改變土地用途的前提下農(nóng)民將自耕地存入合作社，合作社再將土地承包經(jīng)營權(quán)“貸”給經(jīng)營大戶或企業(yè)，并收取“貸地費(fèi)”，而農(nóng)民以收取“存地費(fèi)”的形式取得土地收益?！巴恋匦庞煤献魃纭苯邮辙r(nóng)戶的存地、收取貸地費(fèi)和向農(nóng)民發(fā)放存地費(fèi)。農(nóng)民所持有的“存地證”可以用作抵押物，并且《羅平縣土地合作社章程》第21條規(guī)定:“本社存地人以存地證為本人或他人擔(dān)保、抵押的，須經(jīng)理事會(huì)同意，否則無效。”農(nóng)民可以用手中的“存地證”抵押融資，事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。

(二)江津模式——股權(quán)抵押

江津模式，即以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建公司，然后以股權(quán)抵押。以江津市牌坊村為例，76戶農(nóng)戶以308畝土地的土地承包經(jīng)營權(quán)以及1萬多株果苗所有權(quán)入股成立公司［6］。政府成立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司向金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保，由金融機(jī)構(gòu)提供給該公司貸款60萬元，公司以其股權(quán)為抵押，向擔(dān)保公司提供反擔(dān)保。該模式既實(shí)現(xiàn)了土地入股進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的需求，又解決了金融機(jī)構(gòu)不愿意貸款給單戶農(nóng)民的問題。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，公司以股權(quán)為抵押向金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。

(三)壽光模式——承包經(jīng)營權(quán)直接抵押

所謂壽光模式，是農(nóng)戶直接以承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。2009年山東濰坊《壽光市加快農(nóng)村金融改革發(fā)展的政策措施》規(guī)定，允許承包經(jīng)營權(quán)抵押。為確保承包經(jīng)營權(quán)直接抵押的運(yùn)行，一方面進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)權(quán)登記確權(quán);另一方面對提供貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)給予財(cái)政支持，提供承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)可獲1. 5%的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)［7］。

(四)棗莊模式——合作社土地經(jīng)營權(quán)抵押

棗莊模式是指農(nóng)民以自己承包的土地入股，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，合作社又以土地使用權(quán)證作抵押向銀行貸款［8］。集體土地所有權(quán)不變，農(nóng)民持有土地使用權(quán)證并擁有抵押的權(quán)利。為確保土地經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)，在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級建立農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，同時(shí)成立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估事務(wù)所，對交易土地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估，以此規(guī)范交易行為，并提供客觀公正的參考價(jià)格。

從上述土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，羅平模式和江津模式是變通的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，前者乃依托“土地信用合作社”的存地證抵押，后者實(shí)為股權(quán)抵押模式。壽光模式和棗莊模式是真正意義上的直接的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，也是交易成本最小的模式。上述抵押模式的運(yùn)行，既是中國現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的有益探索，也充分證明了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)立的可行性。

就宅基地使用權(quán)抵押而言，土地使用者以抵押農(nóng)村房產(chǎn)的形式連帶抵押宅基地使用權(quán)。農(nóng)民因?yàn)閺氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)或商業(yè)經(jīng)營缺少資金，便用自己的房屋作抵押，向金融部門申請貸款，此種現(xiàn)象長期以來屢見不鮮。隨著農(nóng)村房屋的抵押，宅基地使用權(quán)一并抵押，此種行為顯然為中國《物權(quán)法》所禁止。但是，為解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的農(nóng)民貸款抵押擔(dān)保難問題，一些地方政府明確認(rèn)可了農(nóng)村房屋抵押權(quán)的設(shè)定，如浙江省2007年《嘉興市農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村住房抵押借款、登記管理暫行辦法》和2008年《湖州市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》等。根據(jù)“地隨房走”規(guī)則，只要是上附房屋及其他附著物合法轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)便自動(dòng)隨之轉(zhuǎn)讓。以2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》為例，該辦法第4條明確規(guī)定:“農(nóng)村住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)，但因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物而導(dǎo)致住宅地轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的除外?！笨梢娬厥褂脵?quán)也會(huì)附隨地設(shè)定抵押權(quán)。2008年《成都市關(guān)于加快災(zāi)后城鄉(xiāng)住房重建工作的實(shí)施意見》中特別為災(zāi)毀住房的農(nóng)戶提供的信貸支持措施為:“災(zāi)毀住房的農(nóng)戶可以宅基地使用權(quán)和擬建房屋產(chǎn)權(quán)作抵押，向市和縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司申請?zhí)峁┵J款擔(dān)保，經(jīng)審核批準(zhǔn)后由金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)村災(zāi)后住房重建專項(xiàng)貸款?！?/p>

抵押的形式在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中不占主流，集體建設(shè)用地更多的以轉(zhuǎn)讓、出讓、入股和出租等形式流轉(zhuǎn)。針對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)入市的事實(shí)，近年來國家已經(jīng)先后在安徽蕪湖、江蘇蘇州、河南安陽、浙江湖州、廣東順德以及上海等地展開試點(diǎn)［9］。2005年廣東省已經(jīng)正式允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場交易［10］。2008年四川省成都市成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，并陸續(xù)出臺了《成都市集體土地上房屋交易登記管理暫行辦法》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)交易規(guī)則》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》和《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評估工作的實(shí)施意見(試行)》等規(guī)范性文件。重慶市也于2008年成立了農(nóng)村土地交易所，制定了《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》。上述規(guī)范性文件和各地區(qū)實(shí)踐中，土地使用者一般以抵押房產(chǎn)的形式連帶抵押土地使用權(quán)。

三、完善中國農(nóng)村土地抵押制度的對策

(一)修訂相關(guān)民事法律，使之與農(nóng)村土地抵押的制度設(shè)計(jì)相銜接

中國《憲法》并未禁止農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但有些現(xiàn)行法律法規(guī)和文件卻禁止農(nóng)村土地使用權(quán)的抵押并在實(shí)踐中被實(shí)際遵守。除廢除上述不合時(shí)宜的規(guī)范性文件以外，應(yīng)修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地承包經(jīng)營法》和《土地管理法》中禁止農(nóng)村土地抵押的法律規(guī)定，立法上應(yīng)賦予農(nóng)民對農(nóng)村土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及抵押、擔(dān)保權(quán)能。同時(shí)，可考慮將“農(nóng)村土地使用權(quán)抵押合同”納入中國《合同法》范疇，由國家制定和頒布統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用權(quán)抵押合同示范文本，使之在性質(zhì)、基本條款和程序方面定型化，明確規(guī)定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和違約責(zé)任。

(二)健全農(nóng)村土地使用權(quán)登記和公示制度

中國在逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場化與資本化過程中，應(yīng)同時(shí)逐步健全農(nóng)村土地使用權(quán)登記和公示制度。根據(jù)中國《物權(quán)法》的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)應(yīng)辦理登記，未經(jīng)辦理登記手續(xù)的不能生效或?qū)沟谌?。以宅基地使用?quán)為例，宅基地是農(nóng)民賴以生活的基本物質(zhì)資料，其得失對農(nóng)民生活具有重大影響，本應(yīng)辦理權(quán)屬登記。但是，實(shí)踐中宅基地使用權(quán)權(quán)屬登記可由使用權(quán)人自行選擇，大多由村委會(huì)自行確認(rèn)，宅基地的真實(shí)抵押狀況不可能通過土地登記簿的記載予以反映。健全農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)、宅基地土地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記和公示制度，既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場化和資本化的迫切需要，也是維護(hù)交易安全、確保交易第三人利益的現(xiàn)實(shí)考量。

(三)建立農(nóng)村土地銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)

以農(nóng)村土地抵押所融通的資金，一般都投向農(nóng)業(yè)，具有周期長且利潤較低的特點(diǎn)，一般的商業(yè)銀行不愿辦理農(nóng)地抵押貸款。目前，世界上許多國家都普遍建立了以農(nóng)村土地抵押為特征的農(nóng)地合作金融制度。美國于1916年成立的聯(lián)邦土地銀行( Feder - alLand Banks，F(xiàn)LBS)正式成為政府農(nóng)業(yè)信貸體系的重要組成部分，德國的“土地抵押信用合作社”以貸款協(xié)助農(nóng)民購買土地、開墾土地、興建水利和道路等。許多發(fā)展中國

家的政府也建立了具有政策性金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)的農(nóng)地金融組織［11］。如成立于1920年的印度土地開發(fā)銀行，以土地抵押的方式為農(nóng)民提供5 -10年或更長期的貸款，以購買價(jià)值更高的農(nóng)業(yè)設(shè)備、改良土壤和贖回地主扣押的土地等［12］;成立于1966年的菲律賓土地銀行，政府持有86%的股份，為農(nóng)戶提供中長期信貸支持。為順利實(shí)施農(nóng)村土地抵押融資，可考慮通過設(shè)立專門的“農(nóng)村土地銀行”或改造現(xiàn)有的“農(nóng)村信用合作社”、“中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行”等方式，建立政策性金融機(jī)構(gòu)來支持農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的展開［13］。

(四)構(gòu)筑農(nóng)村土地抵押融資制度的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

農(nóng)村土地要素的市場化不是完全的自由放任，面對銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)戶的生存風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地抵押融資法律制度設(shè)計(jì)過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)須通過多邊利益保障機(jī)制加以防范和救濟(jì)。以因農(nóng)地抵押所帶來的土地集中問題為例，越南政府雖然鼓勵(lì)和發(fā)展土地使用權(quán)自由市場，但是也預(yù)見到可能會(huì)使土地分配的不平等加劇，其仍有一套防止集聚土地的規(guī)章制度加以限制。該運(yùn)行機(jī)制的框架理應(yīng)包括: ( 1)抵押人利益的維護(hù)機(jī)制，例如失地個(gè)體農(nóng)戶的社會(huì)保障問題。( 2)抵押權(quán)人利益的維護(hù)機(jī)制。( 3)投資者利益的維護(hù)，例如，農(nóng)業(yè)投資的稅收優(yōu)惠。( 4)土地金融監(jiān)管體系和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分散體系的建立。( 5)社會(huì)公共利益的維護(hù)，例如土地用途的管制、國家糧食安全與土地儲備等問題。

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(責(zé)任編輯胡志平)

Operating Practice and Perfection of the System of Mortgage Farmers on Land

HU Jian

( School of Law，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233030，P. R . China)

Abstract:The object of mortgage on rural land is land use right，and the capacity for mortgage is dictated by the type of the land use right farmers have and defined by the current laws and regulations. In the course of land marketization，the land rights in each region of China shall be attained with diversity. And it is up to legislature to determine what type of the land right is eligible for mortgage. The construction of the rural land mortgage system on the legal basis depends on the establishment of the rural land use right transfer system，the rural land registration and information disclosure system，the rural land bank and land use right evaluation mechanism as well as the land mortgaging and financing risk prevention mechanism.

Key words:land use rights; collective ownership; farmers' community; land marketizaiton

作者簡介:胡建( 1980 - )，男，云南建水人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，西南政法大學(xué)博士研究生，主要從事民法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目:國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村土地融資擔(dān)保法律問題研究”( 13CFX076) ;西南政法大學(xué)民商法學(xué)院全國優(yōu)秀博士論文培育項(xiàng)目“農(nóng)村土地抵押融資法律問題研究”( 13MSF005)

doi:10. 11835/j. issn. 1008 -5831. 2015. 02. 018

中圖分類號:DF45

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1008-5831( 2015) 02-0129-05