吳廣漪

摘要：內(nèi)河水上交通運輸業(yè)對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要促進(jìn)作用，保障內(nèi)河水上交通運輸安全、健康、穩(wěn)定、有序進(jìn)行是內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)的最重要職責(zé)，也是全社會的共同期待。實踐中，有很多因素對內(nèi)河水上交通安全構(gòu)成威脅，船舶超載運輸即是其中突出的一點。江西省因鄱陽湖的存在而成為水運大省，治理船舶超載運輸，保障轄區(qū)水上交通安全形勢持續(xù)穩(wěn)定，自然成為江西海事人義不容辭的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：海事 ?鄱陽湖 ?船舶 ?超載 ?治理

鄱陽湖是我國最大的淡水湖，有著優(yōu)良的航行條件和豐富的水陸資源，因此水運市場發(fā)達(dá)，船舶數(shù)量眾多。而隨著水運市場發(fā)展，一個不容忽視的現(xiàn)象也凸現(xiàn)出來，即船舶超載運輸。從廣義上講超載包括以下情形：①超核定載重線載運貨物;②集裝箱船裝載超過核定箱數(shù);③滾裝船裝載超出檢驗證書核定的車輛數(shù)量;④未經(jīng)核準(zhǔn)乘客定額載客航行;⑤超乘客定額載運旅客。這里所說的超載運輸是指超核定載重線載運貨物，這是最常見的超載形式。近年來，江西海事一直把治理船舶超載運輸（簡稱治超）作為一項重點工作，多次把治超列為專項整治活動。應(yīng)當(dāng)看到，治超不僅是一項重點工作，也是一項難點工作。盡管海事部門不斷健全監(jiān)管機(jī)制，加大對超載違法行為的行政處罰力度，但船舶超載運輸現(xiàn)象仍然屢禁不止，由于超載運輸造成的沉船傷亡事故仍有發(fā)生，船舶超載運輸成為影響水上交通安全形勢的一個重要因素。針對治超問題，本文從鄱陽湖運輸船舶超載的危害、超載的原因、治理超載的對策幾個方面談?wù)勛约旱恼J(rèn)識。

鄱陽湖運輸船舶超載的危害

嚴(yán)重威脅船舶自身安全。由于鄱陽湖砂石資源豐富，目前絕大部分運輸船舶屬于運砂的散貨船，這類船舶載貨艙屬于開敞式貨艙。超載后船舶的干舷減少，貨艙邊緣距離水線很近，遇大風(fēng)浪容易進(jìn)水翻沉。據(jù)筆者統(tǒng)計，近5年鄱陽湖發(fā)生的運輸船舶沉船事故，有80%與船舶嚴(yán)重超載有關(guān)。

嚴(yán)重威脅船員生命安全。船舶一旦嚴(yán)重超載，儲備浮力減少，抗沉能力變得極差，遭遇大風(fēng)浪或發(fā)生碰撞后很容易因船舶進(jìn)水導(dǎo)致沉船和死亡事故。從內(nèi)河水上交通實際情況來看，船舶超載是威脅船員生命安全的最大因素。

嚴(yán)重影響湖區(qū)通航安全。鄱陽湖流經(jīng)地域長，航道狀況復(fù)雜多變，航道水深在豐水期和枯水期差別特別大，枯水期航道中有多處淺灘。湖區(qū)航道最淺處位于永修縣吳城鎮(zhèn)老河口，枯水期該處航道水深只有2.5米，超載船舶航行至此容易擱淺。一旦船舶擱淺占據(jù)航道，將嚴(yán)重影響過往船舶通航安全，極易引發(fā)堵航事件。2011年老河口發(fā)生影響較大的堵航事件，起因就是運砂船舶超載擱淺，這次擱淺事故導(dǎo)致航道通航中斷，近200艘船舶拋錨等待。

構(gòu)成污染內(nèi)河水域環(huán)境的隱患。一方面，很多超載船舶會通過排掉壓載水和積水來減輕重量，為了盡快排掉這些水，部分船舶將生活污水和含油污水不經(jīng)處理直接排放到內(nèi)河，造成水體污染。另一方面，若船舶因超載沉沒，機(jī)艙內(nèi)部機(jī)油、潤滑油等各種污油將直接泄漏入水，油艙內(nèi)大量燃油也易泄漏。這些因素都成為污染內(nèi)河水域環(huán)境的隱患。

鄱陽湖運輸船舶超載的原因

船員職業(yè)素質(zhì)偏低，法制意識淡薄。自從1998年鄱陽湖開放采砂以來，采運砂市場規(guī)模迅速擴(kuò)大，跑船舶運輸比務(wù)農(nóng)掙錢快，鄱陽湖周邊市縣很多原本務(wù)農(nóng)的群眾放下手中的農(nóng)活，轉(zhuǎn)行當(dāng)了船員。這些船員絕大部分未受過高等教育，對船舶結(jié)構(gòu)力學(xué)和金屬疲勞沒有認(rèn)識，錯誤地認(rèn)為船舶是“鐵打的”，多裝一些貨船舶不會損壞，對航行安全沒有影響。還有部分船員明知船舶超載運輸?shù)暮蠊?，但為了?jīng)濟(jì)利益抱著僥幸心理故意讓船舶超載冒險航行，認(rèn)為倒霉的事情不一定會發(fā)生在自己身上，殊不知量變引起質(zhì)變，船舶由于長期超載運輸，使用壽命會大大減少，且更容易發(fā)生水上交通事故。

經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。船舶超載運輸現(xiàn)象之所以存在的一個根本原因是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，由于受營運成本上升等因素的影響，船舶為了獲得最大利益想方設(shè)法超載運輸。還有一些船主借高利貸造船、買船，為了能夠盡早還款，便鋌而走險，超載運輸。

行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競爭。1998年以來，鄱陽湖航運業(yè)迅速興起，越來越多的人加入到船舶運輸行業(yè)。隨著船舶數(shù)量的增加，航運市場逐漸達(dá)到飽和，船舶運輸效益逐漸下降，通俗的說就是“砂子越來越難賣，價格越來越低，利潤越來越少”。部分船員為了壓低價格，讓砂子更好賣，不惜采取超載運輸?shù)倪`法行為，其他船員為了經(jīng)濟(jì)利益也這樣做，從而形成了運輸船舶越來越超載的惡性循環(huán)，這樣不僅擾亂了水運市場的正常秩序，也成為水上交通安全的重大隱患。

源頭管理上把關(guān)不嚴(yán)。水上交通安全管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，往往涉及多個地域或多個部門，僅靠海事部門難以全面監(jiān)管，一些船舶、碼頭或采砂作業(yè)區(qū)據(jù)此認(rèn)為有機(jī)可乘，在裝貨的時候應(yīng)付、躲避海事監(jiān)管，盲目超載。

海事部門在船舶超載運輸監(jiān)管過程中過多偏向人性化而不是法制化。船舶超載運輸屬于非法行為，針對違法行為必須按照法定的程序來處理?！吨腥A人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》第八十二條明確規(guī)定，船舶超載運輸貨物、旅客的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處2萬元以上10萬元以下的罰款，可以對責(zé)任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件6個月以上直至吊銷適任證書或者其他適任證件的處罰。而在實際情況下，這樣高額的海事行政處罰很難執(zhí)行，一是由于船主承受不起，二是一旦強(qiáng)行執(zhí)行哪怕最低限度的2萬元處罰，也很可能激發(fā)與船主的矛盾，引發(fā)不可預(yù)測事件，在江西內(nèi)河海事行政處罰過程中，由于處罰金額過高引發(fā)船員跳水身亡事件和暴力傷害執(zhí)法人員事件確有發(fā)生。為了社會和諧穩(wěn)定，江西海事在處理船舶超載運輸違法行為時往往以當(dāng)事人配合調(diào)查，主動消除違法行為而行使減輕行政處罰的自由裁量權(quán)，大幅度降低處罰金額，這也是船舶超載運輸屢禁不止的原因。

治理超載的方法

導(dǎo)致鄱陽湖船舶超載運輸?shù)脑驈?fù)雜，非一日形成，超載運輸現(xiàn)象自然也不可能在短期內(nèi)得到根治。為使船舶超載現(xiàn)象得到根治，海事部門須用系統(tǒng)的方法，多管齊下，有效遏制船舶超載現(xiàn)象。endprint

宣傳工作常態(tài)化。目前江西省內(nèi)河船員遵章守法意識不夠強(qiáng)，多數(shù)船員不會主動去了解水上交通相關(guān)的法律、法規(guī)、政策，因此有必要有針對性的做好宣傳教育工作，提高省內(nèi)船員安全意識和守法意識，這種宣傳應(yīng)該成為江西海事日常工作的一部分，而不只是在開展專項整治活動時才實施。

加強(qiáng)巡航檢查。各基層海事處要加強(qiáng)轄區(qū)巡航檢查。始發(fā)港海事機(jī)構(gòu)要做好源頭檢查，力爭把船舶超載運輸行為消除在萌芽階段，防止船舶超載出港;途徑港海事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)巡航檢查，及時發(fā)現(xiàn)和制止船舶超載航行;目的港海事機(jī)構(gòu)要嚴(yán)肅查處船舶超載行為，提高海事執(zhí)法威懾力和船舶違法成本;船籍港海事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)船舶證書的核發(fā)、換發(fā)和補(bǔ)發(fā)管理，規(guī)范船舶證書，杜絕大船小證現(xiàn)象，徹底打消船員僥幸心理。

加強(qiáng)聯(lián)動執(zhí)法，運用信息化手段監(jiān)管。與外單位聯(lián)動執(zhí)法：市地方海事局將治理船舶超載運輸作為海事重點工作，擬出工作方案，形成長效機(jī)制，并向市政府報告，爭取得到政府的有力支持。在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，形成對源頭的有效管理，防止因為海事部門管轄權(quán)限以外的原因造成船舶超載;對于一些違法船舶為逃避海事監(jiān)管和行政處罰，發(fā)生不支持、不配合、軟對抗海事執(zhí)法的情況，要與公安、水利等部門開展定期或不定期的聯(lián)合執(zhí)法行動，提高威懾力;系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動執(zhí)法：鄱陽湖流經(jīng)幾個地級市，轄區(qū)航道里程長，在治超執(zhí)法行動中，對跨市運輸船舶的調(diào)查處理可由江西省地方海事局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立市局之間的聯(lián)動機(jī)制，不跨市的可由市級地方海事局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立各相關(guān)海事處之間的聯(lián)動機(jī)制，各單位之間互通信息，做到源頭港、途徑港、目的港全線監(jiān)控，實施監(jiān)管無縫對接，不留盲區(qū)，讓超載船舶無處遁形。要充分利用2.0船舶動態(tài)管理系統(tǒng)的功能，對船舶基本信息、證書文書、重點跟蹤船舶、在港船舶等情況進(jìn)行查詢，加大對超載逃逸船舶的協(xié)查力度，對于檢查發(fā)現(xiàn)的超載運輸船舶，及時錄入船舶超載檢查數(shù)據(jù)庫并上報，實現(xiàn)資源共享;充分利用AIS信息服務(wù)平臺和導(dǎo)助航綜合應(yīng)用系統(tǒng)的實時監(jiān)管功能，準(zhǔn)確掌握船舶的動態(tài)信息，使監(jiān)管水平更高效、工作更便捷、成本更低廉。

建立船舶信用檔案。在治超工作中，有針對性的建立船舶信用檔案，記錄船舶的超載運輸情況。第一次因超載被調(diào)查處理的，若主動消除違法事實，則以教育為主，減輕或免于處罰;第二次因超載被調(diào)查處理的，不予減輕處罰;第三次及以上因超載被調(diào)查處理的，不予從輕處罰。將該信用檔案與誠信船舶管理結(jié)合起來，作為船舶安全監(jiān)督和船舶安全檢查的依據(jù)之一。

落實行政處罰和減載措施。對超載船舶的海事行政處罰應(yīng)按照法定程序依法實施，不能以行政相對人承受不起為由減輕處罰，不能因為所謂的“關(guān)系船、人情船”而隨意減輕或免于處罰，只有船舶確實存在主動消除或減輕違法行為、配合查處違法行為有立功表現(xiàn)的，才可根據(jù)《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定從輕或減輕處罰，要把落實行政處罰的政策和處罰標(biāo)準(zhǔn)固定下來。長期工作在同一崗位的執(zhí)法人員，時間久了難免會和行政相對人相互熟悉，礙于情面而“不方便”實施處罰。為了避免這樣的事情發(fā)生，可在單位內(nèi)部實行執(zhí)法人員交流制度，要做到執(zhí)法人員可以變，執(zhí)法制度不能變。在執(zhí)法過程中，要嚴(yán)格落實文明執(zhí)法，與行政相對人耐心溝通，講法講理，防止相對人出現(xiàn)言行過激行為。需要指出的是，船舶運輸是市場行為，有優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律來約束和控制，海事部門無法保證每艘船舶都能賺錢，也不能因為行政相對人難以承受而濫用職權(quán)，隨意減輕海事行政處罰，這是一種行政干預(yù)行為，是不正確的履職表現(xiàn)。

（作者單位：九江市地方海事局）

endprint