■ 喬秋珍 副教授（陜西財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學院 陜西咸陽 712000）

當前我國雖然已提出可持續(xù)發(fā)展的理念和一些法案，但是目前循環(huán)經(jīng)濟立法還是偏少，且在確保有效實施方面有所欠缺。本文將從我國目前循環(huán)經(jīng)濟立法和實施現(xiàn)狀出發(fā)，明確循環(huán)經(jīng)濟法的立法價值，進而探討實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟法立法價值的途徑，以期能為我國循環(huán)經(jīng)濟立法提供理論依據(jù)。

我國循環(huán)經(jīng)濟法立法與實施現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

我國目前已有的與循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)或能體現(xiàn)相關(guān)方面的法律法規(guī)主要有體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟理念的相關(guān)法律法規(guī)以及地方對相關(guān)方面的法規(guī)條例。相對較早的有1973年頒布的《工業(yè)“三廢”排放試行標準》，對合理利用資源和降低“三廢”排放等方面做出明確規(guī)定。接著是《關(guān)于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，其要求都是體現(xiàn)要合理利用資源，減輕及預(yù)防污染等。之后的不少法律法規(guī)如《節(jié)約能源法》等則更多體現(xiàn)了資源利用“減量化”的理念。循環(huán)經(jīng)濟的專門法律出現(xiàn)在2008年，即《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，它是根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展特點和需求等進行立法，對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展起重要的規(guī)范引導作用，也為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障，是可持續(xù)發(fā)展的前提條件。

而各地方也有一些針對自身實際制定相關(guān)法律條例，如貴陽的《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市條例》、深圳的《深圳經(jīng)濟特區(qū)循環(huán)經(jīng)濟促進條例》、京津冀等16省市出臺的《建設(shè)節(jié)約型社會）的實施意見（綱要、條例或政府決定）》等。同時一些地方政府開展的再生能源利用或循環(huán)經(jīng)濟試點等工作取得了一定的成績。

（二）實施現(xiàn)狀

盡管我國目前在循環(huán)經(jīng)濟方面立法相對齊全，但不可否認的是目前循環(huán)經(jīng)濟法尚處于探索階段，社會基礎(chǔ)和制度化方面仍存在一定障礙，實施中也日益顯現(xiàn)出不少缺陷，顯然難以適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟法制發(fā)展和建設(shè)的要求。以生活垃圾的處理為例，據(jù)統(tǒng)計目前國內(nèi)生活垃圾處理仍以衛(wèi)生填埋為主（如圖1所示），從側(cè)面反映我國對生活垃圾的回收再利用能力較低，亦與垃圾分類執(zhí)行不力密切相關(guān)。

目前在循環(huán)經(jīng)濟法的實施方面主要存在以下問題：首先，立法的出發(fā)點和理念問題。當前不少法律法規(guī)仍停留在過去“污染防治”的思維模式上，這與當前的發(fā)展形勢以及今后的發(fā)展方向顯然已不太適用，若依然堅持這一思維模式則難以在循環(huán)經(jīng)濟法方面取得新的突破；其次，從內(nèi)容來看，多數(shù)與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的法律法規(guī)并非只針對循環(huán)經(jīng)濟的專門性立法，立法角度很少從循環(huán)經(jīng)濟角度出發(fā)，且內(nèi)容較零散，規(guī)定模糊；再次，從公眾參與度來看，雖然目前國內(nèi)有不少循環(huán)經(jīng)濟方面的法律法規(guī)，但這更需要全民的參與才能有效實行，而這些法律法規(guī)對公眾的權(quán)利和義務(wù)、參與的條件、參與的具體方式或程序等均未有明確規(guī)定；最后，從具體操作來看，盡管政府在循環(huán)經(jīng)濟立法方面有各層次的法律法規(guī)，但在實際操作中因缺乏明確規(guī)定、缺乏具體制度措施等難以操作或影響實施效果。

仍然以生活垃圾處理為例，我國雖然已認識到垃圾分類對垃圾處理和資源再利用方面帶來較好的效益，但由于相關(guān)立法的缺乏及對垃圾分類具體措施的缺失等原因一直未實現(xiàn)生活垃圾的分類處理，在利用垃圾的再生能源方面與發(fā)達國家存在較大的差距。

循環(huán)經(jīng)濟法的立法價值

盡管國內(nèi)外對于循環(huán)經(jīng)濟立法的價值取向表達不一，但本文認為其終極價值在于實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，進而推動經(jīng)濟、社會和生態(tài)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。因而本文也將分別從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益出發(fā)，對循環(huán)經(jīng)濟的立法價值予以闡述。

（一）經(jīng)濟效益

不可否認的是經(jīng)濟發(fā)展仍然是當今世界各國的主導任務(wù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟并不是抑制經(jīng)濟發(fā)展，而在于如何保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟不僅是一種經(jīng)濟發(fā)展模式，而且還是一種經(jīng)濟增長的方式（劉青，2007）。傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式是以高強度采取資源，高度污染的線性增長模式，其結(jié)果是為追求經(jīng)濟的增長而導致環(huán)境資源的浪費和破壞。而循環(huán)經(jīng)濟倡導可持續(xù)發(fā)展，其增長模式已變成“資源—生產(chǎn)—消費—再生能源利用”，追求合理利用資源，以較少的資源投入獲取較高的效益。

但是，要通過循環(huán)經(jīng)濟提高或取得較好的經(jīng)濟效益還有賴于法律的確認和保護，通過相關(guān)法律法規(guī)來調(diào)整主體們（主要包括公眾、企業(yè)、政府）在循環(huán)經(jīng)濟活動中的行為和活動，提高對資源利用和再利用的經(jīng)濟效益，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，因而經(jīng)濟效益也是循環(huán)經(jīng)濟立法追求的價值所在。

（二）社會效益

社會效益是指最大限度地利用有限的資源滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求。由于傳統(tǒng)的線性經(jīng)濟增長方式所帶來的資源壓力不斷增大，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的問題已成為當代社會所必須面臨的難題。面對日益惡化的環(huán)境和越來越少的資源，人們開始反思和重新審視經(jīng)濟增長方式，迫切需要一種既能實現(xiàn)經(jīng)濟增長滿足社會需要又能實現(xiàn)資源的較少利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，顯然循環(huán)經(jīng)濟增長模式才能滿足這一需求。

圖1 各種生活垃圾無害化處理能力（萬噸/日）

循環(huán)經(jīng)濟是最大限度地利用再生資源，最小限度減少天然資源的利用，提倡綠色生產(chǎn)、綠色消費。在面臨環(huán)境、資源危機的緊迫形勢下，通過循環(huán)經(jīng)濟立法迫使人們重新審視和思考定位自身的行為方式，改變不良的生活行為或習慣，增強環(huán)保意識，理性看待對自然的攫取，能夠自主、自覺地承擔一定的責任和義務(wù)，并以此為自己行動的目標，養(yǎng)成健康文明的生活方式，促使人們從觀念到行動的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人與自然的和諧、持續(xù)發(fā)展。

（三）生態(tài)效益

在不少國家，生態(tài)安全被認為是國家安全的一項重要內(nèi)容。它主要包含兩層意思，一是防止由于生態(tài)與環(huán)境的退化對經(jīng)濟基礎(chǔ)構(gòu)成威脅，主要是指環(huán)境質(zhì)量狀況低劣和自然資源的減少及退化削弱了對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支撐能力；二是防止由于環(huán)境破壞和自然資源短缺引發(fā)人民群眾的不滿，特別是環(huán)境難民的大量產(chǎn)生，從而導致國家的動蕩（曲格平，2002）。從中不難看出生態(tài)安全的重要性，以及立法的必要性。就我國來說，人口基數(shù)大，資源相對貧乏，環(huán)境承受壓力大，生態(tài)較脆弱，同時還有人為引起的環(huán)境污染和破壞嚴重制約了我國的可持續(xù)發(fā)展。

循環(huán)經(jīng)濟法是以保障經(jīng)濟、社會和生態(tài)三者協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟模式為主要目標和落腳點，將三者有機結(jié)合起來，既考慮經(jīng)濟和社會效益，也考慮生態(tài)的承載能力，最大程度地實現(xiàn)三者平衡、和諧發(fā)展。不少學者認為，當前循環(huán)經(jīng)濟法的一項主要任務(wù)，就是建立健全一套明確的受益者補償、排污者付費、開發(fā)者有償?shù)纳鷳B(tài)補償制度和有償利用制度，通過稅收和行政等手段切實保障循環(huán)經(jīng)濟法的有效實施。

實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟法立法價值的途徑

（一）政府行為

政府是循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的促進者和管理者，也是循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)的制定者，政府行為直接影響循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的效果。本文認為政府可以從以下幾個方面開展循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)：首先，建立健全指標考核體系。長期以來，政績考核多以GDP為主要考核指標，結(jié)果是為了GDP指標而造成的重復建設(shè)、資源浪費、生態(tài)崩潰的例子數(shù)不勝數(shù)。要建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟需將環(huán)境因素也一并考慮，建立和完善綠色GDP核算系統(tǒng)，更能反映循環(huán)經(jīng)濟的建設(shè)狀況。其次，健全政府循環(huán)經(jīng)濟信息公開制。2008 年開始實施的《環(huán)境信息公開辦法》明確規(guī)定了信息公開范圍、公開方式等。但在操作過程存在一定障礙，如信息涉及國家、企業(yè)、個人的秘密或隱私時通常不能公開，而當前對這方面的界定仍未解決，造成信息公開制度的軟肋。最后，建立領(lǐng)導干部責任制。將循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的責任層層分解落實，政績考核中加入資源合理開發(fā)利用、環(huán)境保護、節(jié)能減排、回收利用等作為重要指標，把加強生態(tài)保護、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)節(jié)約型社會等納入領(lǐng)導干部政績考核體系中，建立健全能源消費和管理體系，如此循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)將上新臺階。

（二）建立健全企業(yè)經(jīng)濟責任制度

企業(yè)是最容易引起污染、造成資源浪費的主體，同時也是推動循環(huán)經(jīng)濟的主要參與者和推動者。盡管有不少法律法規(guī)對企業(yè)的污染、資源浪費等方面做出規(guī)定，但在實踐中仍存在不少問題。以環(huán)境為代價，甚至以生命為代價，轟動全國的“癌癥村”“腫瘤村”的出現(xiàn)便是印證了這一點。對于企業(yè)，政府應(yīng)該有更嚴格的要求，本文認為可以采取以下方式：第一，建立企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟信息報告制。目前企業(yè)在一些環(huán)節(jié)須申報環(huán)境信息，如需報告排污量等，但對于廢棄物的合理利用、資源的合理利用、清潔生產(chǎn)等方面信息采取公開信息上報的幾乎很少，需要法律對相關(guān)信息的要求進行完善，包括信息報告的范圍、方式等做出明確規(guī)定，并采取一定措施來保證實施。值得注意的是，由于存在一定的時間差，對于污染信息的報告不能走“先污染、后報告”的路子，對于此類做法必須予以嚴懲。第二，強化生產(chǎn)者責任延伸制。這主要指生產(chǎn)者在其產(chǎn)品的生命周期內(nèi)應(yīng)承擔的環(huán)境責任，包括對從產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)、包裝、銷售、回收、再利用等各個環(huán)節(jié)這一過程的處置，來達到節(jié)約資源和保護環(huán)境的目的。循環(huán)經(jīng)濟法中應(yīng)明確規(guī)定相應(yīng)的措施與責任，促使企業(yè)減量利用、合理利用、循環(huán)利用資源。此外，企業(yè)還需要對報廢的產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的垃圾、使用過的包裝物等進行回收利用或處置。

（三）強化公眾參與制度

公眾參與制度，是指公眾在循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)活動中公眾參與的權(quán)利義務(wù)、途徑、方式方法等，其終極目的在于促進社會的可持續(xù)發(fā)展。在循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)過程中，公眾是建設(shè)的主體和社會基礎(chǔ)，公眾參與度決定了循環(huán)經(jīng)濟活動的實現(xiàn)進程。生活垃圾的處理就是較為典型的例子，沒有公眾的參與或參與程度不深，其結(jié)果循環(huán)經(jīng)濟活動難以開展。然而要強化和深化公眾參與制度還需從以下幾個方面著手：一方面，建立健全公眾參與制度的激勵機制。盡管目前政府多方面宣傳、倡議、甚至有些采取強制措施要求公眾加入循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)，但公眾參與的熱情并不高，收效也并不好。除了以往形成的消費觀念和生活觀念外，在很大程度上是缺乏激勵機制。這方面可以借鑒國外先進做法，在資源消耗的減量化、資源的回收利用、綠色消費等方面應(yīng)該有相應(yīng)的引導和激勵機制，比如將生活垃圾分類處理后交到相關(guān)處理部門可以換取一些生活用品等等。另一方面，強化法律法規(guī)的可操作性。建議最好具體到公眾應(yīng)該怎樣做，有怎樣的權(quán)利和義務(wù)、不遵守法律法規(guī)的后果等。如水、電等資源消耗的減量化義務(wù)、家庭垃圾的減量化及分類收集等。同時，政府應(yīng)為此配置一系列配套設(shè)備或措施，如相關(guān)信息的獲取渠道、獲取程序等，要以公眾的易獲得性為原則，如加大宣傳教育，發(fā)起相關(guān)活動等。

結(jié)論

法律是規(guī)定權(quán)利與義務(wù)，調(diào)整各方關(guān)系的根本，循環(huán)經(jīng)濟的法治是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)三者協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑，而循環(huán)經(jīng)濟立法則是實現(xiàn)三者可持續(xù)發(fā)展第一步，其價值指向的終極是可持續(xù)發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟立法所確立的法律價值也必將充實和更新以往法律價值體系，進而影響法制建設(shè)，形成經(jīng)濟、社會和生態(tài)三者相互依存、協(xié)調(diào)和諧的法律機制，以期能為我國循環(huán)經(jīng)濟立法提供理論依據(jù)。