●張極峰 鞠吉瑞

申請(qǐng)人未按要求補(bǔ)正材料復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出處理

●張極峰 鞠吉瑞

【要點(diǎn)】

行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)書(shū)面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。行政復(fù)議申請(qǐng)人在收到補(bǔ)正通知后，對(duì)于申請(qǐng)材料進(jìn)行了補(bǔ)正，但是沒(méi)有達(dá)到補(bǔ)正通知的要求，復(fù)議機(jī)關(guān)在收到補(bǔ)正材料后應(yīng)及時(shí)作出不予受理決定，而不能置之不理。

【案情】

2013年5月28日，一審原告王某向被告區(qū)政府郵寄行政復(fù)議申請(qǐng)材料，區(qū)政府于5月31日簽收。經(jīng)區(qū)政府審查，認(rèn)為王某提交的行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全，于2013年6月4日給王某郵寄行政復(fù)議補(bǔ)正通知書(shū)，要求王某十日內(nèi)補(bǔ)充以下材料：1.證明房屋權(quán)屬合法性的有關(guān)材料；2.證明限期拆除通告與轉(zhuǎn)讓協(xié)議所述房屋為同一標(biāo)的的證據(jù)；3.關(guān)于強(qiáng)拆行為存在的證據(jù)。王某于2013年6月5日收到區(qū)政府郵寄的補(bǔ)正通知書(shū)后，于6月11日給區(qū)政府郵寄了一份視頻光盤作為補(bǔ)正材料。區(qū)政府于6月12日收到王某郵寄的補(bǔ)正材料后，認(rèn)為王某沒(méi)有按照區(qū)政府的要求補(bǔ)正相關(guān)行政復(fù)議材料。區(qū)政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》) 第29條的規(guī)定，認(rèn)為王某無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正，視為其放棄行政復(fù)議申請(qǐng)，因此未再作出處理。王某不服，于2013年8月27日向法院提起行政訴訟，要求確認(rèn)區(qū)政府沒(méi)有在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定違法并判令區(qū)政府作出行政復(fù)議決定。區(qū)政府在王某提起行政訴訟之前一直未作出任何處理。

【審判】

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《山東省行政復(fù)議條例》第18條第1款第4項(xiàng)規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，書(shū)面通知申請(qǐng)人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正。申請(qǐng)人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正的，補(bǔ)正時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限；無(wú)正當(dāng)理由逾期未補(bǔ)正或者未按要求補(bǔ)正的，視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)。本案中，王某補(bǔ)正的行政復(fù)議材料為一份視頻光盤，不屬于區(qū)政府要求補(bǔ)正的材料，因此被告區(qū)政府視為王某放棄行政復(fù)議申請(qǐng)并無(wú)不當(dāng)。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第56條第1項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回原告王某的訴訟請(qǐng)求。

二審法院經(jīng)審理認(rèn)為：《行政復(fù)議法》第17條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日即為受理?！睆脑撘?guī)定以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條的規(guī)定可以看出，行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通知其補(bǔ)正，補(bǔ)正材料所用的時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限。申請(qǐng)人遞交補(bǔ)正之后的申請(qǐng)材料之日，應(yīng)視為其正式申請(qǐng)復(fù)議之日，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人補(bǔ)正的材料進(jìn)行審查，認(rèn)為仍不符合規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作出不予受理的決定，否則補(bǔ)正材料收到之日即為行政復(fù)議受理之日。本案中，王某在收到區(qū)政府的補(bǔ)正通知后，于2014年6月12日向區(qū)政府遞交了補(bǔ)正材料光盤一張。區(qū)政府收到王某遞交的補(bǔ)正材料之后，沒(méi)有在5日內(nèi)作出不予受理決定，應(yīng)視為其收到補(bǔ)正材料之日即為其受理上訴人行政復(fù)議申請(qǐng)之日?！缎姓?fù)議法》第31條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定……”自2013年6月12日至2013年8月27日王某向法院提起訴訟時(shí)，被上訴人已超過(guò)60日的法定期限未作出行政復(fù)議決定，違反了上述法律規(guī)定。上訴人的上訴理由成立，應(yīng)予以支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)、第61條第2項(xiàng)之規(guī)定，判決：1、撤銷某區(qū)人民法院作出的(2013)行初字第22號(hào)行政判決；2、責(zé)令區(qū)政府于本判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)王某的行政復(fù)議申請(qǐng)作出行政復(fù)議決定。

【評(píng)析】

一、行政復(fù)議申請(qǐng)人收到補(bǔ)正通知后行為的界分

行政復(fù)議申請(qǐng)材料齊全、內(nèi)容表述清楚，是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握申請(qǐng)人的利益訴求、正確判斷是否應(yīng)予受理的前提。實(shí)踐中，經(jīng)常有申請(qǐng)人在提起申請(qǐng)時(shí)提供的相關(guān)材料不齊全或者表述不清楚的情況出現(xiàn)，對(duì)于此類行政復(fù)議申請(qǐng)，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接決定不予受理或者視為未提出復(fù)議申請(qǐng)，這種做法既沒(méi)有充分的依據(jù)，也不利于保護(hù)申請(qǐng)人行政復(fù)議的申請(qǐng)權(quán)利，更與行政復(fù)議法的立法本意不符。因此，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)材料的補(bǔ)正做了規(guī)定：“行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)書(shū)面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。補(bǔ)正通知應(yīng)當(dāng)載明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理的補(bǔ)正期限。無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的，視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)。補(bǔ)正申請(qǐng)材料所用時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限?！备鶕?jù)該規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)書(shū)面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。行政復(fù)議申請(qǐng)人在收到補(bǔ)正通知后，可能的反應(yīng)只有兩種：補(bǔ)正和不補(bǔ)正。“補(bǔ)正”又可以分成兩種情形：按要求進(jìn)行了補(bǔ)正和未按要求補(bǔ)正?！安谎a(bǔ)正”又可以分成兩種情形：逾期不補(bǔ)正且無(wú)正當(dāng)理由以及逾期不補(bǔ)正但有正當(dāng)理由。

本案中，王某收到區(qū)政府郵寄的補(bǔ)正通知書(shū)后，給區(qū)政府郵寄一份視頻光盤作為補(bǔ)正材料。王某補(bǔ)正的行政復(fù)議材料為一份視頻光盤，不屬于區(qū)政府要求補(bǔ)正的材料，因此，王某郵寄光盤的行為，是補(bǔ)正了但未按照要求，即“未按要求補(bǔ)正”而不是“無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正”。

二、行政復(fù)議申請(qǐng)未按要求補(bǔ)正的，能否“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”

“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的情形，行政復(fù)議法并沒(méi)有做出規(guī)定，最先做出規(guī)定的是《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》第29條：“……無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的，視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)?！憋@然，根據(jù)該條規(guī)定，“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的情形只有“無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正”，根本沒(méi)有“未按要求補(bǔ)正”的情形。

但是，《山東省行政復(fù)議條例》第18條第1款第4項(xiàng)規(guī)定：“行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，書(shū)面通知申請(qǐng)人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正。申請(qǐng)人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正的，補(bǔ)正時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限；無(wú)正當(dāng)理由逾期未補(bǔ)正或者未按要求補(bǔ)正的，視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)。”在這一規(guī)定中，“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的情形就變成了兩種，即分別是“無(wú)正當(dāng)理由逾期未補(bǔ)正”和“未按要求補(bǔ)正”。若按此條規(guī)定，則未按要求補(bǔ)正的，也可視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)。但是，《山東省行政復(fù)議條例》相對(duì)于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，顯然是擴(kuò)大了“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的范圍，與上位法不一致。根據(jù)法律運(yùn)用原則，法院應(yīng)適用上位法即《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定。也就是說(shuō)，未按要求補(bǔ)正的，不能視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)。本案中，王某未按區(qū)政府的要求進(jìn)行補(bǔ)正，一審法院依據(jù)《山東省行政復(fù)議條例》的規(guī)定，認(rèn)定其可以“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”，顯然是不正確的。

三、行政復(fù)議申請(qǐng)人未按要求補(bǔ)正時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的處理方式

行政復(fù)議申請(qǐng)人未按要求補(bǔ)正時(shí)，不能“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”，那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何處理呢？是否必須作出不予受理的書(shū)面決定呢？

行政復(fù)議申請(qǐng)人雖然未按要求補(bǔ)正，但是也是提交了補(bǔ)正材料了。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條規(guī)定，補(bǔ)正申請(qǐng)材料所用時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限。所以，申請(qǐng)人遞交補(bǔ)正之后的申請(qǐng)材料之日，應(yīng)視為其正式申請(qǐng)復(fù)議之日。對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的處理，規(guī)定在《行政復(fù)議法》第17條中：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日即為受理?！睆脑摋l規(guī)定可以看出，《行政復(fù)議法》采取了排除法，即除不予受理和由其他行政機(jī)關(guān)受理外，只要在行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到申請(qǐng)后5日內(nèi)未告知不予受理，未告知應(yīng)向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)的，即視為已經(jīng)受理。①曹康泰：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，中國(guó)法制出版社1999年5月版，第101-102頁(yè)。既然如上所述，申請(qǐng)人遞交補(bǔ)正之后的申請(qǐng)材料之日，應(yīng)視為其正式申請(qǐng)復(fù)議之日，那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果認(rèn)為申請(qǐng)人未按要求補(bǔ)正，就必須作出回應(yīng)，對(duì)申請(qǐng)人補(bǔ)正的材料進(jìn)行審查，然后或者作出不予受理的書(shū)面決定，或者告知應(yīng)向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)，否則補(bǔ)正材料遞交之日即為行政復(fù)議受理之日。

四、“視為放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的情形也應(yīng)給申請(qǐng)人一個(gè)書(shū)面的不予受理決定

根據(jù)《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》第29條的規(guī)定，無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的，視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)。這一規(guī)定中，“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要不要給申請(qǐng)人一個(gè)書(shū)面決定？按文義理解是不需要的，實(shí)踐中很多機(jī)關(guān)也是這樣掌握的。但是，這里存在一個(gè)問(wèn)題：行政機(jī)關(guān)若是濫用要求補(bǔ)正權(quán)，即要求補(bǔ)正沒(méi)有道理，當(dāng)事人當(dāng)然不補(bǔ)正，但這時(shí)就視為放棄申請(qǐng)，還不給書(shū)面的材料(不予受理決定)。這不是既剝奪了申請(qǐng)人獲得復(fù)議的權(quán)利，又剝奪或限制了其提起訴訟的權(quán)利了嗎？！所以，視為放棄行政復(fù)議申請(qǐng)的情形也應(yīng)給申請(qǐng)人一個(gè)書(shū)面的不予受理決定書(shū)，以便于申請(qǐng)人通過(guò)訴訟渠道及時(shí)獲得救濟(jì)。建議將來(lái)修改《行政復(fù)議法實(shí)施條例》時(shí)應(yīng)將此種情況予以明確。所以，在本案中，王某的行為即使可以“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也最好給其一個(gè)書(shū)面的不予受理決定，以便其及時(shí)地行使提起訴訟的權(quán)利，而不用再等到60日期滿之后。

(作者單位：濟(jì)南市中級(jí)人民法院、山東法官培訓(xùn)學(xué)院)

責(zé)任編校：張傳毅