鈕建軍 杭 歡

寧波市江東區(qū)人民檢察院，浙江 寧波315040

關于初查偵查化的實踐操作，在手段、內(nèi)容等方面已經(jīng)進行了深入的思考和討論，也取得了一定的共識、成效，本文對此將不再贅述。目前，由于立法的缺失，司法實踐中客觀存在初查制度不健全、程序不規(guī)范，甚至不破不立、以查代偵的現(xiàn)象。這些問題不僅影響到初查的成效，而且往往會損害被調(diào)查對象的合法權益，還容易滋生腐敗，影響檢察機關的形象。因此如何對初查權進行有效的監(jiān)督、制約，成為規(guī)范日益擴張的初查權的必然課題。

一、規(guī)范初查權的現(xiàn)實意義

(一)社會主義法治理念的題中之意

雖然，我國現(xiàn)行法律體系對于檢察機關的職務犯罪初查權有著一定的監(jiān)督機制，但放眼偵查權運行整體，對初查權的規(guī)制，仍是監(jiān)督制約機制中最為薄弱的環(huán)節(jié)。司法實踐中，不少地方初查工作又多沿襲以往經(jīng)驗開展，可謂手段多樣，內(nèi)容復雜，各家見長，大都沒有配套成熟的體系理論和統(tǒng)一的工作規(guī)范。依法治國是社會主義法治的核心內(nèi)容，其本質(zhì)要求就是在全社會和全體公民、特別是執(zhí)法者中養(yǎng)成自覺尊重憲法和法律、維護法律權威、嚴格依法辦事的意識，進而保證國家各項工作的依法進行。初查權作為司法機關一項十分重要的公權力，不斷加強對其監(jiān)督制約，以法律來規(guī)范初查活動，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范、嚴謹?shù)某绦蛳逻\行，正是依法治國理念的題中之義。

(二)提升檢察執(zhí)法公信力的內(nèi)在要求

提升檢察執(zhí)法公信力，加強司法規(guī)范化建設，是現(xiàn)階段各級檢察機關重點討論的話題。提升執(zhí)法公信力的一項重要途徑，就是依法、高效的履行檢察職能。因此，只有規(guī)范行使初查權，及時、正確的做出初查處理結果，確保案件質(zhì)量，提高職務犯罪案件偵查的社會效果、法律效果和政治效果的有機統(tǒng)一，并減少和杜絕諸如“久查不決”、“方式粗暴”甚至違紀違法等不規(guī)范初查行為帶來的負面效能，消除社會公眾對偵查質(zhì)量的不良評價，才能維護檢察機關“依法、公正、文明、高效”的良好形象，提升執(zhí)法公信力，促進檢察事業(yè)健康、科學發(fā)展。

(三)尊重和保障人權的前提保證

作為憲法原則，人權具有約束一切公權力與社會生活領域的效力。而人權具體轉化為基本權利之內(nèi)容，即凡中華人民共和國公民，除被依法剝奪外，都享有憲法和法律賦予的基本人權，比如人身自由、人格尊嚴不受侵犯以及平等權、住宅權、財產(chǎn)權等等。刑訴法將尊重和保障人權作為刑事司法的基本準則，也是對人之所作為人應該享有的基本自由的保障。初查行為同其他偵查手段一樣，對社會，尤其是對公民權利具有一定的攻擊性。加之，目前偵查的重心不斷前移，賦予初查更加偵查化的手段，如果對初查權的運用不加以規(guī)制，極有可能被濫用，從而對公民權利造成不必要的侵害。

二、初查權規(guī)制的幾點探索

對于偵查，刑事立法系統(tǒng)的規(guī)定了立案、偵查、偵查終結等詳細的程序、文書規(guī)范、行為規(guī)則等內(nèi)容，而對于初查僅是零散、簡單規(guī)定。初查作為職務犯罪查辦過程中一個環(huán)節(jié)的獨立性日益明顯，筆者將初查視為類似偵查的過程，分為初查前、初查中以及初查結果三個環(huán)節(jié)，分別從規(guī)范初查的前置行為、規(guī)范初查的偵查化動作以及規(guī)范初查終結的后續(xù)監(jiān)管等方面來探索如何規(guī)范偵查化的初查權。

(一)規(guī)范初查的前置行為

1.規(guī)范初查權的行使主體

第一、明確檢察機關只有自偵部門、監(jiān)所部門享有初查權。刑訴法第一百一十條并未對初查權的行使主體做明確規(guī)定，僅規(guī)定公安機關、檢察機關、法院對于報案、控告、舉報和自首的材料都必須依自己的管轄范圍進行審查。在此背景下，應依照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第一百六十九條規(guī)定，初查由偵查部門負責，在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管場所中發(fā)現(xiàn)的由監(jiān)所檢察部門負責初查。除此之外，關于職務犯罪線索的初查，公安、法院、檢察院等部門內(nèi)部的舉報中心(控告申訴部門)以及其它業(yè)務部門均無權初查。

第二、明確只有檢察人員可以行使初查權，檢察輔助人員、書記員的有限參與權。當前，全國檢察系統(tǒng)處于司法改革的歷史轉折期，就筆者了解，目前各級偵查部門大都存在人少、案多的現(xiàn)實矛盾，司法警察、書記員等主體參與初查甚至偵查的現(xiàn)象普遍存在，司法改革后，將進一步完善人員分類管理、落實司法責任制，凸顯檢察官的司法資格，因此，行使初查權的人員主體資格也就相應的要求必須由檢察人員行使。尤其是那些“顯性”初查活動直接影響到后續(xù)偵查行為，如調(diào)取作為將來定案證據(jù)使用的材料時，就必須保證至少有兩名以上的檢察人員在場，以保證所取證據(jù)的效力。但為了充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，其它非“顯性”初查行為，如確定對象住所、外圍資料整理等事項，檢察輔助人員、書記員則可以有限的陪同參與，以緩解偵查部門的辦案壓力。至于司法警察，原則上一律不得參與初查活動。

2.規(guī)范線索管理

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》雖然明確規(guī)定了舉報中心及偵查部門的線索審查權，但與之相對應的線索管理卻沒有明確規(guī)定。司法實踐中，大量的職務犯罪案件線索系各辦案部門在履行檢察職能過程中發(fā)現(xiàn)，“案中案線索”如何管理?由于體制上、機制上的各種原因，始終未能形成統(tǒng)一模式。如某些地方，由于偵查人員缺少洞察力，造成偵查過程中大量優(yōu)質(zhì)線索的流失;也有些地方，線索散見于偵查人員手中，未能集中管理，利用率低，甚至出現(xiàn)“人走線索也帶走”的現(xiàn)象。筆者建議，偵查部門應當建立定期“回頭看”制度，收集匯總案中線索，并指定專人(如內(nèi)勤)統(tǒng)一管理案件線索，逐件登記線索來源，對線索材料進行分門別類，并經(jīng)部門領導的指示，確定具體經(jīng)辦負責偵查人員。另外，建立線索評估機制，落實專有情報員，管理該登記在冊的職務犯罪的線索資料，嚴格保密，嚴格控制。情報員充分評估初查中可能遇到的困難與問題，及時匯總線索基礎信息、研判初查重點，使案件線索從受理之日起就進入監(jiān)督程序之中，提高成案率。

(二)規(guī)范偵查化的初查動作

正當程序，是為了有意識的阻隔對結果，對法律外的目標的過早考慮和把握，其設置的首要目的就是為了防止恣意。正當程序也就成為約束初查權的重要機制，是要求執(zhí)法者進行合理選擇的有效措施，同時也是保障公權力使用妥當性的前提。

1.規(guī)范初查時限標準

由于缺乏相關規(guī)定和可資借鑒的操作實踐，緩查、存查線索的管理和整合利用成為管理中的一個難點，致使“存而不查”、“存而不用”成為普遍現(xiàn)象。統(tǒng)一了線索歸口管理后，如何強化線索管理的約束力，成為規(guī)制初查行為的首要議題。職務犯罪初查活動的一個根本特征就是秘密性，線索初查究竟初查多久時間、誰來監(jiān)管、惡意久查無果怎么辦?有作者曾對某基層檢察院經(jīng)過初查的51 件案件調(diào)查，發(fā)現(xiàn)平均每件初查時間為32 天，其中最短的3 天，最長的達180 天。為解決這一問題，筆者所在單位自行設計研發(fā)反貪辦案日志軟件，線索統(tǒng)一上網(wǎng)登記、流轉。初查伊始，由局領導、情報員結合案件類型、案件的復雜性、案件的客觀情況，研判線索緊急程度，設置A、B、C 等級:A.明確特別緊急的上級交辦線索、突發(fā)事件線索集中力量優(yōu)先辦理;B.一般類線索初查期限最多不超過1 個月;C.長期經(jīng)營線索原則上控制在3 個月以內(nèi)。

同時，建立了有效的催辦機制。所有初查活動，須經(jīng)檢察長批準后啟動，對初查活動逾期未回復反饋的，軟件將自動發(fā)出警報，部門負責人要召集具體經(jīng)辦人說明理由，增強偵查人員的責任心。雖然該時限不屬于對外法律效力的時限，但可以有效的督促初查人員減少初查的隨意松散，提高初查效率，減少對無辜相對人的權益侵害或者提高被害人的權益保護。

2.規(guī)范偵查的初查權力配置

第一、明確部門負責人的權力配置。目前，不管是線索的管理，還是初查決定、審批權限，都公認應統(tǒng)一歸口到檢察長管理，以破除初查行為的隨意性、盲目性。但與線索有著“最直接”接觸的偵查部門負責人的初查權力配置并無定論。無疑，初查行為是在自偵部門負責人的領導下開展，部門負責人就成了規(guī)范職務犯罪初查權的一道核心關口。

因此，筆者根據(jù)相關法律規(guī)定，并結合行使職責的需要，建議賦予偵查部門負責人以下權力:一是線索管理權。偵查信息庫的掌管，線索的篩選、評估，初查人員的指定以及會同檢察長確定初查線索的提案等權力。二是部分初查文書的審批權。在初查預案提請報告、初查終結報告、通話記錄、存款查詢等初查文書提交檢察長審批之前，部門負責人有權提出部門意見、建議。三是初查指導權。初查人員對初查工作，要及時向部門負責人匯報，部門負責人對初查工作經(jīng)過審查后，可以提出指導性意見，并匯總各辦案組、承辦人搜集的初查信息，向檢察長匯報。四是初查監(jiān)督權。在初查工作開展情況下，實時監(jiān)控各初查人員的初查行為，確保初查活動依法展開，對初查中的違法違規(guī)行為，提出糾正意見。這樣，就可以杜絕初查隨意、權責不明的種種弊端，有利于線索的全盤統(tǒng)籌，加大了對初查過程的監(jiān)督力度。

第二、明確上級機關的權力配置。正如前文所述，初查權帶有很強的攻擊性，初查權的擴張，必然意味著對應公民諸如通信自由不受侵犯、隱私不受侵犯等基本人權的收縮，也意味著某些企事業(yè)單位與對應公民合同義務的違背，如銀行對客戶信息的保密義務。以筆者所在地區(qū)為例，初查凡是涉及查詢公民、企事業(yè)單位的通話記錄、房產(chǎn)登記、銀行存款等敏感信息時，都必須經(jīng)基層院辦案部門負責人、檢察長同意后提請市院審批，由上級院偵查部門負責人審核所涉領域、是否人大代表、政協(xié)委員等內(nèi)容后，交由分管副檢察長最終決定是否準予查詢。同時，上述內(nèi)容的查詢，上級院也落實專人專線與有關通信公司、銀行等聯(lián)系，防止隨意利用初查權名義“侵犯”公民的基本權利。

3.規(guī)范初查的節(jié)點流程

第一、規(guī)范初查文書。規(guī)范的初查活動必須要有配套的、科學的法律文書才能真正落實，目前由于沒有嚴格的規(guī)范，偵查人員在實施初查行為時，或借用偵查階段的法律文書，或使用介紹信，或干脆不用法律文書等等，這種狀況必然在一定程度上影響初查工作的合法性、規(guī)范性和有效性，同時也必然有損檢察機關的司法威嚴。

第二、規(guī)范初查標準。初查到底應該查到什么樣的程度才算成熟?這往往依靠的是“老偵查”的經(jīng)驗判斷，個人主觀意志性極強。為統(tǒng)一初查客觀化標準，筆者所在單位將線索初查工作的一些共同要求和基本內(nèi)容加以歸納和總結，把初查的流程規(guī)范化、具體化，提出背景類、財產(chǎn)類、職業(yè)類、軌跡類等四類提交標準，規(guī)范對應條件，使初查工作更具有可操作性，減少主觀干擾。

第三、規(guī)范初查程序。初查權監(jiān)督不力最大的弊端還在于程序的缺失上，因為《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》對初查的問題關注不夠，導致司法實踐中各行其是，建議堅持“依法、公正、文明、高效”初查的原則，制定相關工作規(guī)范，規(guī)定初查原則、目的、內(nèi)容、移送初查、提請初查、相關初查措施的審批、初查審查監(jiān)督、初查終結中止、初查質(zhì)量考核等規(guī)定可操作性的辦法，并嚴格執(zhí)行。用規(guī)定規(guī)范管轄、規(guī)范審批手續(xù)、規(guī)范初查行為以及處理結果。

(三)規(guī)范初查的后續(xù)監(jiān)管

1.規(guī)范線索反饋機制

初查權的規(guī)制，很大程度上的制約淵源來自線索的提供者。無疑，舉報人、控告人對初查行為抱有極高的關注度，初查后轉立案自不必說，轉紀委審查、長期經(jīng)營，尤其是不予立案時，如果忽視后續(xù)處理程序，可能損害相關人員的合法權益，或者造成群眾誤解，引發(fā)不良影響。偵查人員在初查終結，決定移送處理或不立案處理之后，就要做好對舉報控告人答復工作，充分說明不立案的事實、法律依據(jù)，使舉報人、控告人信服，減少社會矛盾。如若經(jīng)初查發(fā)現(xiàn)被舉報人沒有相關違法犯罪行為，這種錯告對被舉報人已經(jīng)造成不良影響的，要向其所在單位或相關部門通報初查結論，澄清事實。而對于自行發(fā)現(xiàn)的線索，在偵查機關內(nèi)部承辦人也應向部門負責人、檢察長做出充分的說明。

2.規(guī)范初查檔案記錄

初查活動是一項十分嚴肅的司法行為，線索經(jīng)過初查，無論結果是立案走向進一步偵查還是不予立案，都必須要建立線索初查檔案。要記錄初查階段所采取的初查行為，取得了何種初查結果。整理初查階段使用的請示報告、查詢文書、初查終結報告、答復說理材料等文書，并留檔保存，不得隨意丟棄處置。

3.規(guī)范初查責任制

制定初查責任制規(guī)范，明確檢察人員在有違法、違規(guī)初查行為時，應承擔的后果，將處理結果與檢察人員評先評優(yōu)、年度考核掛鉤。比如未經(jīng)檢察長批準擅自初查，或對自行發(fā)現(xiàn)的線索隱瞞不報的;初查中不注意工作方法，造成泄密或產(chǎn)生其他不良后果的;初查終結后故意隱瞞真相或作虛假匯報，致使檢察長作出錯誤的立案或不立案決定的等行為都要承擔相應的主體責任，在自偵部門干警中牢固樹立案件初查責任意識。

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