□ 宗 禾

近年來(lái)，公務(wù)員群體尤其是基層公務(wù)員工資調(diào)整的信號(hào)屢屢被放出。而一提到公務(wù)員漲工資，公眾似乎就有一種逆反心理，認(rèn)為公務(wù)員清閑、穩(wěn)定、待遇好、晉升快。其實(shí)，公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員，不僅活多活累待遇較差，而且晉升渠道狹窄，很多基層公務(wù)員熬到退休還只是一個(gè)科員。

基層公務(wù)員職級(jí)薪酬改革，不僅事關(guān)基層公務(wù)員群體的利益，更關(guān)乎社會(huì)總體公平、關(guān)乎整體改革成效。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，提出在職務(wù)之外開(kāi)辟職級(jí)晉升通道，變待遇與職務(wù)掛鉤的“單軌制”為職務(wù)與職級(jí)并行的“雙梯制”。無(wú)疑，這一制度的建立將有助于突破基層干部個(gè)人發(fā)展的“天花板”，打破“官本位”瓶頸的束縛，將深刻影響公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。

基層公務(wù)員現(xiàn)狀：晉升渠道少，待遇與職務(wù)掛鉤

在輿論場(chǎng)中，公務(wù)員常常被標(biāo)簽化。一些人認(rèn)為，只要是公職人員，普遍收入高，待遇優(yōu)厚，還手握大權(quán)。事實(shí)上，大多數(shù)公務(wù)員特別是基層公務(wù)員，其收入并不多，有些甚至可以用“慘淡”來(lái)形容。比如，湖北省人大代表、湖北蘄春縣株林鎮(zhèn)黨委書(shū)記陳菊珍曾抱怨，作為一名正科級(jí)干部，每月工資2400元，“現(xiàn)在，隨便一個(gè)打工的都掙得比我多”。還有人用“領(lǐng)最少的工資，干最苦的活，受最多的氣，工資增長(zhǎng)緩慢，職務(wù)晉升無(wú)望”來(lái)調(diào)侃基層公務(wù)員的現(xiàn)狀。

目前，在中國(guó)的公務(wù)員體系里，公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在各地公務(wù)員工資的四個(gè)組成部分中，職務(wù)工資約占20%，級(jí)別工資約占25%，地區(qū)附加津貼約占45%，各種補(bǔ)貼約占10%。職務(wù)工資比例雖不高，但由于地區(qū)附加津貼基本按照職務(wù)發(fā)放，職務(wù)工資整體所占比例接近七成。這使得職級(jí)的功能被明顯弱化，職務(wù)對(duì)工資水平具有決定性作用。這樣一來(lái)，公務(wù)員如果想提高待遇水平，只有職務(wù)晉升這一條通道。

然而職務(wù)晉升，對(duì)于基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)又談何容易。我國(guó)現(xiàn)行的行政級(jí)別體系按照5級(jí)劃分：國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、司廳局級(jí)、縣處級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級(jí)，各級(jí)分為正副職。鄉(xiāng)科級(jí)以下，還有兩個(gè)級(jí)別：科員級(jí)、辦事員級(jí)。據(jù)2008年施行的《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》，晉升鄉(xiāng)科級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)擔(dān)任副鄉(xiāng)科級(jí)職務(wù)兩年以上；晉升鄉(xiāng)科級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)擔(dān)任科員級(jí)職務(wù)三年以上。而晉升科員職務(wù)，應(yīng)當(dāng)任辦事員三年以上。這意味著，從辦事員到“正科”，順利的話至少需要8年時(shí)間。

而我國(guó)公務(wù)員總數(shù)超過(guò)700萬(wàn)人，縣級(jí)以下工作的政府機(jī)關(guān)公務(wù)員數(shù)量占比超70%。也就是說(shuō)有超過(guò)500萬(wàn)的公務(wù)員都在縣級(jí)以下工作?！坝捎谛姓殑?wù)的職位非常有限，比如縣以下機(jī)關(guān)，正處級(jí)只有縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)、縣人大常委會(huì)主任、縣政協(xié)主席等少數(shù)幾個(gè)。所以多數(shù)公務(wù)員都是在科員、辦事員這兩個(gè)級(jí)別之間，就走完了個(gè)人仕途。有機(jī)會(huì)升遷到副科、正科的并不多?！眹?guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱坦言?！盎鶎庸珓?wù)員承擔(dān)了大量工作，但晉升通道卻十分狹窄”。

人多職位少，晉升通道狹窄，待遇又與職務(wù)掛鉤，這種以職定級(jí)、以職定薪的“單軌制”不僅導(dǎo)致基層公務(wù)員工資增長(zhǎng)緩慢、積極性受挫，而且在一定程度上甚至成為滋生腐敗的土壤，跑官要官、花錢(qián)買(mǎi)官等現(xiàn)象在這種“大環(huán)境”下時(shí)有發(fā)生。

“單軌制”變“雙梯制”：基層公務(wù)員不升職也可漲工資

2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，指出，在職務(wù)之外開(kāi)辟職級(jí)晉升通道，有利于調(diào)動(dòng)廣大基層公務(wù)員的積極性。未來(lái)實(shí)行級(jí)別工資以后，可以體現(xiàn)同一職務(wù)層次的公務(wù)員工作年限、資歷和能力的差別，使基層公務(wù)員不提升職務(wù)也能通過(guò)晉升級(jí)別提高待遇，為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展架起了另一道階梯。

變待遇與職務(wù)掛鉤的“單軌制”為職務(wù)與職級(jí)并行的“雙梯制”，無(wú)疑為基層公務(wù)員注入一劑“強(qiáng)心劑”，給基層公務(wù)員一個(gè)穩(wěn)定的“職業(yè)預(yù)期”，能有效化解公務(wù)員職務(wù)晉升需求的無(wú)限性與職務(wù)供給的有限性的矛盾，有利于破除基層晉升“天花板”，消除“官本位”思想，引導(dǎo)基層公務(wù)員更加注重工作實(shí)績(jī)，引導(dǎo)干事創(chuàng)業(yè)?！豆饷魅?qǐng)?bào)》曾這樣描述職務(wù)和職級(jí)并行的效果：“職務(wù)的設(shè)置給公務(wù)員帶來(lái)權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)，職級(jí)的設(shè)置給公務(wù)員帶來(lái)物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足，兩道階梯分別滿足公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的不同價(jià)值追求?！?/p>

那么，職務(wù)與職級(jí)并行如何落地？有評(píng)論稱，首先應(yīng)該明確職級(jí)的內(nèi)涵，職級(jí)既要與職務(wù)保持一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，又要有相對(duì)的獨(dú)立性，職級(jí)應(yīng)根據(jù)職務(wù)、責(zé)任、業(yè)績(jī)、能力、資歷等各因素確定公務(wù)員等級(jí)；其次要規(guī)范職級(jí)評(píng)價(jià)要素，謹(jǐn)防將能力等同于學(xué)歷、資歷、工齡等情況的出現(xiàn)，避免以文憑、資格證書(shū)和工齡長(zhǎng)短等死杠杠作為公務(wù)員級(jí)別評(píng)定的主要標(biāo)準(zhǔn)；最后，要警惕催生當(dāng)不成官員卻享受官員待遇的公務(wù)員，使得職級(jí)收入淪為第二個(gè)“職務(wù)收入”。

據(jù)了解，對(duì)于公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行，國(guó)家有關(guān)部門(mén)早有計(jì)劃。早在2004年《國(guó)家公務(wù)員法》向國(guó)務(wù)院提交初審時(shí)，就涵蓋了職務(wù)與職級(jí)制度的規(guī)定。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，職務(wù)與職級(jí)并行制度的改革在加速。2014年初，中共中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合召開(kāi)全國(guó)公務(wù)員管理工作會(huì)議時(shí)，人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)、國(guó)家公務(wù)員局局長(zhǎng)尹蔚民就指出，今年的工作重點(diǎn)是推進(jìn)公務(wù)員分類(lèi)改革，建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。2014年5月28日，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《2013年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，其中明確提出，開(kāi)展縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)。

目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等省都已經(jīng)陸續(xù)開(kāi)始嘗試推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。制度一旦實(shí)施，公務(wù)員爭(zhēng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的局面將得以改善。簡(jiǎn)而言之，基層公務(wù)員即使當(dāng)不上處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，也有可能享受處級(jí)干部的待遇。

實(shí)施“雙梯制”改革，三大難題亟待破解

推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤的制度，不但能夠打破目前職務(wù)決定待遇的局面，而且為基層公務(wù)員開(kāi)辟一條上升渠道。這讓基層公務(wù)員看到了希望，但同時(shí)也有人提出了擔(dān)心：職務(wù)與職級(jí)并行的“雙梯制”會(huì)不會(huì)將“跑官”變成“跑級(jí)”？基層公務(wù)員的“晉級(jí)工資”又從哪兒來(lái)？職級(jí)晉升有無(wú)上限？針對(duì)這些可能出現(xiàn)的問(wèn)題，有關(guān)專家進(jìn)行了解答。

“跑官”將成“跑級(jí)”？國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，如果職務(wù)與職級(jí)并行，不排除出現(xiàn)“跑級(jí)”，“勢(shì)必有人見(jiàn)升遷無(wú)望，挖空心思跑級(jí)，找關(guān)系。因此，職務(wù)與職級(jí)并行，對(duì)公務(wù)員的考核模式提出了更高的要求”?！奥毤?jí)評(píng)定的考核是公務(wù)員考核的一部分，會(huì)逐漸完善。職級(jí)考核應(yīng)該掌握一個(gè)原則，不能僅以工作年限作為唯一標(biāo)桿，否則職級(jí)晉升就成了平均主義‘大鍋飯’”，“公務(wù)員職級(jí)改革應(yīng)與公務(wù)員退出機(jī)制等關(guān)聯(lián)性制度改革同時(shí)進(jìn)行，不能搞職級(jí)終身制，更不能把職級(jí)當(dāng)成福利，對(duì)部分公務(wù)員應(yīng)該實(shí)行聘期制、任期制，打破終身制”。汪玉凱說(shuō)。

“晉級(jí)工資”從哪來(lái)？實(shí)施“雙梯制”，對(duì)基層公務(wù)員個(gè)人而言相當(dāng)于提高待遇，但對(duì)縣以下機(jī)關(guān)而言則相當(dāng)于財(cái)政支出增加。那么縣財(cái)政能不能承受得起？對(duì)此，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家表示，近年來(lái)關(guān)于調(diào)整公務(wù)員工資的呼聲越來(lái)越高，公務(wù)員工資正常增長(zhǎng)機(jī)制一旦形成，財(cái)政預(yù)算中的人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也會(huì)增加，職務(wù)職級(jí)并行后新增開(kāi)支也會(huì)納入其中?！澳壳?，不少縣市鄉(xiāng)都是‘吃飯財(cái)政’，承擔(dān)職務(wù)與職級(jí)所帶來(lái)的人員開(kāi)支，確實(shí)有難度?！敝窳⒓艺f(shuō)，公務(wù)員工資改革需財(cái)力支持，國(guó)家財(cái)政可在轉(zhuǎn)移支付等方面加大力度，“特別是對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，協(xié)助這些地區(qū)渡過(guò)改革難關(guān)”。

職級(jí)晉升有無(wú)上限？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，竹立家認(rèn)為，職級(jí)如何與職務(wù)并行對(duì)應(yīng)、如何調(diào)整，均需要做出科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。“一項(xiàng)改革能否成功，取決于具體的改革方案是否細(xì)化、具體化?！敝窳⒓艺f(shuō)，中央深改小組會(huì)議做出了部署，這意味著與之配套的實(shí)施細(xì)則可能會(huì)盡快出臺(tái)，將明確職級(jí)晉升上限等問(wèn)題。同時(shí)現(xiàn)行的《公務(wù)員法》極有可能啟動(dòng)修改?！皩?shí)行了近十年的《公務(wù)員法》，公務(wù)員養(yǎng)老制度、薪酬制度等制度設(shè)計(jì)已經(jīng)滯后，亟待修改，以便適應(yīng)職務(wù)與職級(jí)等公務(wù)員薪酬改革的需求?！?/p>

當(dāng)然，深化分類(lèi)管理、推進(jìn)職務(wù)與職級(jí)并行，仍需完善多種配套政策，需要各地組織、人社、財(cái)政、編制等改革部門(mén)之間以及改革部門(mén)與被改革部門(mén)之間加強(qiáng)溝通協(xié)商，本著增進(jìn)共識(shí)、合理有效的原則，穩(wěn)步建立完善“職務(wù)與職級(jí)并行”制度，推動(dòng)公務(wù)員分類(lèi)改革逐步深化?！?/p>