顧海燕（陜西出入境檢驗檢疫局 陜西西安 710068）

建設自由貿(mào)易試驗區(qū)黨中央、國務院統(tǒng)籌國內(nèi)國兩個大局，順應全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展趨勢，在新形勢下推進改革開放的歷史性重大舉措、重大嘗試。自由貿(mào)易試驗區(qū)實行政府職能轉(zhuǎn)變、金融制度、貿(mào)易服務、外商投資和稅收政策等多項改革措施，成為中國經(jīng)濟新的試驗田。

目前國內(nèi)獲批的四個自貿(mào)區(qū)試驗區(qū)均位于東部沿海地區(qū)。建設內(nèi)陸自由貿(mào)易試驗區(qū)，推動和引領內(nèi)陸地區(qū)開發(fā)開放，是深化西部大開發(fā)戰(zhàn)略、構(gòu)建全方位開放新格局的需要；是實施“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的需要；是盤活我國新一輪改革開放的重要一招，意義重大。陜西地理位置處于中國的地理中心，是西部地區(qū)經(jīng)濟基礎良好、發(fā)展?jié)摿薮?、輻射帶動作用明顯的省份，省會西安是絲綢之路經(jīng)濟帶的起點和內(nèi)陸型改革開放新高地，具備建立內(nèi)陸自由貿(mào)易區(qū)的條件。

陜西出入境檢驗檢疫局是國家質(zhì)檢總局設在陜西并授權(quán)依法管理陜西地區(qū)出入境檢驗檢疫工作的行政執(zhí)法機關和涉外經(jīng)濟監(jiān)督部門，依法履行進出口商品檢驗、鑒定、認證和監(jiān)督管理工作，以及出入境衛(wèi)生檢疫和動植物檢疫，充分運用技術手段，強化涉及健康、衛(wèi)生、安全、環(huán)保和反欺詐的檢驗檢疫把關，維護國家主權(quán)、經(jīng)濟安全和生態(tài)安全，保護出入境人員身體健康，促進陜西對外經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展。近幾年來陜西出入境檢驗檢疫局積極支持陜西省申報建設自由貿(mào)易區(qū)，并主動對自身業(yè)務進行大膽改革，簡化工作流程，結(jié)合陜西實際復制推廣上海自由貿(mào)易試驗區(qū)檢驗檢疫政策，為陜西自貿(mào)區(qū)的檢驗檢疫政策改革先行試水，工作成效顯著，社會效益和經(jīng)濟效益明顯。本文擬通過分析自貿(mào)區(qū)的檢驗檢疫政策研究，以探索適合陜西內(nèi)陸地區(qū)設立自貿(mào)區(qū)后的檢驗檢疫政策。

一、國際通行自由貿(mào)易區(qū)貨物出入境檢驗檢疫監(jiān)管政策

自由貿(mào)易區(qū) （Free Trade Zone）是指在貿(mào)易和投資等方面比世貿(mào)組織有關規(guī)定更加優(yōu)惠的貿(mào)易安排；在主權(quán)國家或地區(qū)的關境以外，劃出特定的區(qū)域，準許外國商品豁免關稅自由進出。實質(zhì)上是采取自由港政策的關稅隔離區(qū)。自由貿(mào)易區(qū)最早來源于自由港，2000年前亞歷山大大帝宣布在腓尼基的海港城堡提爾鼓勵貿(mào)易發(fā)展，為商人提供保護，提爾吸引了來自世界各地的貿(mào)易而繁榮起來。 13世紀法國開辟馬賽港為自由貿(mào)易區(qū)。1547年，意大利正式將熱那亞灣的里窩那港定名為世界上第一個自由港。截至2013年6月19日，全球已有1200多個自由貿(mào)易區(qū)，其中15個發(fā)達國家設立了425個，占35.4%；67個發(fā)展中國家共設立775個，占64.6%。自由貿(mào)易區(qū)大大促進了貿(mào)易的繁榮與經(jīng)濟的發(fā)展。

國外自貿(mào)區(qū)在政府的監(jiān)管方面積累了的豐富的經(jīng)驗。從字面上來理解，自由貿(mào)易區(qū)是指在特定區(qū)域內(nèi)貿(mào)易與關稅的自由，的核心是“自由”。在貨物自由過境的整個流程中，檢驗檢疫機構(gòu)盡可能不干預或者少干預，簡化監(jiān)管手續(xù)，在通行規(guī)則下以自由和便捷為出發(fā)點來進行管理。目前在世界上有三個自由貿(mào)易區(qū)的檢驗檢疫監(jiān)管政策值得借鑒。

1.歐盟境內(nèi)的愛爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)的檢驗檢疫監(jiān)管措施。

除法律規(guī)定以外的入境貨物免除報檢手續(xù)；通過在歐盟內(nèi)部建立統(tǒng)一監(jiān)管標準，實現(xiàn)經(jīng)營者信息多部門共享，減少經(jīng)營者信息重復申報；建立以誠信為基礎的分類管理通關機制，對歐盟境內(nèi)符合信譽評級標準的經(jīng)營企業(yè)，給予更多監(jiān)管豁免。

2.美國對外自貿(mào)區(qū)的檢驗檢疫監(jiān)管措施。

國內(nèi)出口貨物進入園區(qū)免除報檢手續(xù)；采用集中統(tǒng)一申報方式，實行一周集中申報，以減少和節(jié)約報檢成本；運用電子化申報簡化企業(yè)進出境報檢程序；使用負面清單來制約限制和禁止出入境的商品。

3.新加坡自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫監(jiān)管措施。

建立電子報關報檢，電子審單“一站式”電子通關系統(tǒng)，該系統(tǒng)連接檢驗檢疫、海關、稅務、安全等35各部門，同時通關系統(tǒng)24小時運行，自動接收、處理、批準和返還企業(yè)申報的電子數(shù)據(jù)。將檢驗檢疫監(jiān)管工作前推至產(chǎn)品生產(chǎn)過程的關鍵環(huán)節(jié)，同時向生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理的行政機構(gòu)提出申請，通過批示后，經(jīng)營者能在10分鐘內(nèi)獲得是否準許的通知。

總結(jié)各國自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)各國均十分強調(diào)監(jiān)管便捷、機構(gòu)精簡、手續(xù)簡化。總體上可以概括為對區(qū)內(nèi)企業(yè)和貨物實行“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”，實行單證管理，同時注重事中事后監(jiān)管。

二、我國（上海廣東天津）自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫監(jiān)管情況

已獲批上海廣東天津福建的四個自貿(mào)區(qū)各自都被賦予有鮮明的特色，但都深入對接國家戰(zhàn)略：廣東自貿(mào)區(qū)立足推動內(nèi)地與港澳經(jīng)濟深度合作，重點是推動加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型和粵港澳服務貿(mào)易自由化；天津自貿(mào)區(qū)立足京津冀協(xié)同發(fā)展，突出發(fā)展租賃業(yè)；福建自貿(mào)區(qū)立足深化兩岸經(jīng)濟合作，強化對臺產(chǎn)業(yè)合作；上海自貿(mào)區(qū)繼續(xù)全面擔當制度創(chuàng)新的“領頭羊”，最大的特色和亮點是金融開放創(chuàng)新。四個地域的進出口檢驗檢疫監(jiān)管工作也圍繞著各自的重點特色創(chuàng)新監(jiān)管方式。

1.上海自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫監(jiān)管創(chuàng)新做法

一是實行“進境檢疫，適當放寬進出口檢驗”模式,創(chuàng)新監(jiān)管技術和方法。探索構(gòu)建相對獨立的以貿(mào)易便利化為主的貨物貿(mào)易區(qū)域和以擴大服務領域開放為主的服務貿(mào)易區(qū)域。

二是推行“方便進出，嚴密防范質(zhì)量安全風險”的檢驗檢疫監(jiān)管模式。

主要做法：在提高試驗區(qū)貿(mào)易便利化水平方面，上海檢驗檢疫局對進境貨物實施預檢驗及核銷管理制度，通過檢驗監(jiān)管全流程耗時將較一般模式普遍縮短3到4個工作日，在快速核放狀態(tài)下，最快半天即可完成從入?yún)^(qū)到驗放出區(qū)的整個流程。同時，上海檢驗檢疫局對多次往返自貿(mào)試驗區(qū)的保稅租賃、保稅展示等貨物實施首次檢驗、后續(xù)登記備案等措施，也將大幅提高該類貨物通關效率。

上海檢驗檢疫局在創(chuàng)新試驗區(qū)檢驗檢疫監(jiān)管模式方面，他們?nèi)嫱七M“快檢快放”、“即查即放”的創(chuàng)新驅(qū)動模式。對上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)實施“風險監(jiān)測、信用監(jiān)管、快速檢驗、快速放行”的便捷化監(jiān)管措施，優(yōu)化檢驗監(jiān)管環(huán)節(jié)，降低企業(yè)運營成本。同時，上海檢驗檢疫局將物聯(lián)網(wǎng)技術全面應用于檢驗檢疫現(xiàn)場查驗放行工作中，實現(xiàn)貨到即查、查畢即放的新型現(xiàn)場查驗放行的工作模式，進一步促進試驗區(qū)貿(mào)易便利化。

在控制疫情疫病和防范產(chǎn)品質(zhì)量安全風險方面，上海檢驗檢疫局從衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫和食品安全等不同角度，制定自貿(mào)試驗區(qū)疫情疫病防范、媒介生物監(jiān)測和食品安全監(jiān)管等一系列制度，有效降低區(qū)內(nèi)檢疫風險和產(chǎn)品安全質(zhì)量風險。如對動植物及其產(chǎn)品進行分級分類管理，除法律規(guī)定的禁止進境物以及涉及首次檢疫準入的產(chǎn)品外，檢疫許可批準權(quán)授權(quán)至地方檢驗檢疫部門。對上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)國際快件中轉(zhuǎn)運營企業(yè)實行備案管理、誠信管理，在試驗區(qū)內(nèi)，將和海關、郵政等相關部門相互配合，借鑒國際通行的自由貿(mào)易區(qū)的“境內(nèi)關外”政策，大力改革，制定高效便捷的動植物檢疫監(jiān)管工作模式。

2.天津自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫做法

強化監(jiān)管協(xié)作。加強電子口岸建設，推動實現(xiàn)海關、檢驗檢疫等口岸監(jiān)管部門信息共享。推進企業(yè)運營信息與監(jiān)管系統(tǒng)對接。逐步實現(xiàn)基于企業(yè)誠信評價的貨物抽驗制度。除廢物原料、危險化學品及其包裝、散裝貨物外，檢驗檢疫在一線實行“進境檢疫，適當放寬進出口檢驗”模式，創(chuàng)新監(jiān)管技術和方法；在二線簡化檢驗檢疫流程，推行“方便進出，嚴密防范質(zhì)量安全風險”的檢驗檢疫監(jiān)管模式。提高知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與海關保護的協(xié)調(diào)性和便捷性，建立知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作調(diào)度中心。

完善京津冀海關區(qū)域通關一體化和檢驗檢疫通關業(yè)務一體化改革。優(yōu)化內(nèi)陸無水港布局，支持內(nèi)陸地區(qū)在條件具備時申請設立海關特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所。完善天津口岸與無水港之間在途運輸監(jiān)管模式，推動與內(nèi)陸口岸通關協(xié)作，實現(xiàn)相關部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助。結(jié)合上海試點實施情況，天津自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫在統(tǒng)籌評估政策成效基礎上，研究實施啟運港退稅試點政策。進一步推動津冀兩地港口一體化，在優(yōu)化港口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，實現(xiàn)兩地港口間錯位發(fā)展和優(yōu)勢互補。支持京冀兩地在自貿(mào)試驗區(qū)建設專屬物流園區(qū)，開展現(xiàn)代物流業(yè)務。完善以天津港為出?？诘谋６愇锪骶W(wǎng)絡，將意愿結(jié)匯等創(chuàng)新政策輻射延伸至京冀兩地及港口腹地。依托亞歐大陸橋連接功能，完善多式聯(lián)運體系，增強對沿線國家及地區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易服務功能，發(fā)揮中蒙俄經(jīng)濟走廊重要節(jié)點作用和海上合作戰(zhàn)略支點作用，推動“一帶一路”建設。

3.廣東自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫監(jiān)管創(chuàng)新做法

監(jiān)管區(qū)域除廢物原料、危險化學品及其包裝、及其散裝貨物外，檢驗檢疫在一線實施“進境檢疫，適當放寬進出口檢驗模式”，創(chuàng)新監(jiān)管技術和方法；促進二線監(jiān)管模式與一線監(jiān)管模式相銜接，簡化檢驗檢疫流程，在二線推廣“方便進出，嚴密防范質(zhì)量安全風險”的檢驗檢疫監(jiān)管模式。

在非特殊監(jiān)管區(qū)域仍按照現(xiàn)行監(jiān)管模式實施監(jiān)管，不新增一線、二線分線管理方式。

經(jīng)一線進入橫琴的進口廢物原料、危險化學品及其包裝、進入橫琴后無法分清批次的散裝貨物，按現(xiàn)行進出口商品檢驗模式管理。

三、陜西自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫改革創(chuàng)新的思考

與已獲批的四個貿(mào)易區(qū)相比，陜西最大的區(qū)別是深處內(nèi)陸，發(fā)展的基礎薄弱，開放的難度更大。習近平總書記指出：國家實施“一帶一路”戰(zhàn)略改變了西部地區(qū)特別是西北地區(qū)對外開放格局，使陜西進入向西開放的前沿位置，這是一個難得的歷史機遇。陜西省確立的自貿(mào)區(qū)發(fā)展規(guī)劃是：立足內(nèi)陸、服務全國、面向世界，將自貿(mào)試驗區(qū)建設成為內(nèi)陸地區(qū)改革創(chuàng)新的試驗田，向西開放的示范區(qū)和絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家和地區(qū)開放合作的新高地。陜西自貿(mào)區(qū)將深入探索“內(nèi)陸港”模式，強化陸空結(jié)合和多式聯(lián)運體系，提升絲路物流樞紐功能；檢驗檢疫監(jiān)管工作要結(jié)合陜西設立自貿(mào)區(qū)的立足點、規(guī)劃和愿景，充分借鑒國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗，圍繞簡政放權(quán)，實施貿(mào)易便利化，嚴守國門安全，嚴防疫情傳入，提升質(zhì)量安全做好以下幾點：

1.修改完善適應陜西自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫監(jiān)管的法律制度。成功的自貿(mào)區(qū)通常會根據(jù)國家統(tǒng)一的基本法律，結(jié)合各自長處制定有利于形成獨特優(yōu)勢的法律，陜西自貿(mào)區(qū)設立應該采取立法先行的原則，利用中央權(quán)威法律確定，使自貿(mào)區(qū)能在法律框架內(nèi)運行。上海自貿(mào)區(qū)在初設立時就獲得了十二屆全國人大通過的《關于授權(quán)國務院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫停實施有關法律規(guī)定的決定》的法律支持，為制度創(chuàng)新掃平了障礙。但這遠遠不夠，受中國行政體制的制約，關稅、進出口監(jiān)管，國際貿(mào)易、國際金融等監(jiān)管的主管機構(gòu)都是中央政府直屬機構(gòu)管理，雖然在本屆政府中大力簡政放權(quán)，可是與國外自貿(mào)區(qū)相比仍有差距。比如國外關于自貿(mào)區(qū)的法律文書之一，早在1973年的《京都公約》其中一節(jié)指出：“在這部分領土內(nèi)運入任何貨物，就進口稅和其他各稅而言，被認為在海關之外，并免于慣常實施的海關監(jiān)管?！泵绹梢?guī)定：海關人員無充分理由不得擅自進入自由貿(mào)易區(qū)，而只能監(jiān)管出口，不能干涉自由貿(mào)易區(qū)能的正常國際貿(mào)易活動。

陜西正在申請設立自貿(mào)區(qū)，在自貿(mào)區(qū)未獲批前，陜西的出入境檢驗檢疫各項制度措施必須堅持“法定職責必須為”，體現(xiàn)到具體工作中就是現(xiàn)行的《商檢法》、《動植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生法》、《食品安全法》等四部法律及其實施條例所規(guī)定的法定職責必須不打折扣的執(zhí)行。近幾年來陜西檢驗檢疫也多次簡政放權(quán)、復制上海自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫創(chuàng)新制度、對自身業(yè)務開展了多項改革。但誠然而論，若陜西自貿(mào)區(qū)設立，目前的檢驗檢疫制度措施會因為與現(xiàn)行法律相抵觸而遠遠不能適應自貿(mào)區(qū)的要求。

陜西自貿(mào)區(qū)的設立應該具有“法律先行”的理念，在申請設立的的同時，向全國人大和中央政府申請對自貿(mào)區(qū)成立后的現(xiàn)行法律制度進行修改和完善，加強地方立法，先立法、后設區(qū)，用法治保障自貿(mào)區(qū)的發(fā)展需要，取消手續(xù)繁瑣的海關監(jiān)管障礙，強化入境檢驗檢疫和質(zhì)量安全風險。對一部分不適應陜西內(nèi)陸地區(qū)檢驗檢疫的制度措施，要爭取國家質(zhì)檢總局的支持能“一地一策”給出優(yōu)惠政策，對試點成熟的檢驗檢疫改革事項，適時將相關規(guī)范性文件上升為法規(guī)和規(guī)章。

2.圍繞簡政放權(quán)，提升貿(mào)易便利化原則充分借鑒和復制國際國內(nèi)檢驗檢疫制度措施。在進出口貨物的檢驗檢疫監(jiān)管中，國際通行規(guī)則本職是“境內(nèi)關外”，核心是“便捷自由”，這就要求檢驗檢疫監(jiān)管方式要從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。檢驗檢疫機構(gòu)通過“單一窗口”申報及“一站式服務”、與海關實施關檢“三個一”，即一次申報、一次查驗、一次放行，縮短檢驗檢疫流程，簡化通關程序。在確保國門安全（自貿(mào)區(qū)也可視作國門）的前提下實行分線管理，實施“一線放開、二線安全高效管住”，促進貿(mào)易過程中各要素的自由流動，形成公開、透明的管理制度提升便利化水平，用信息化手段，提升工作效率，促進對外貿(mào)易發(fā)展，增強檢驗檢疫能力，要做到檢得出檢得快檢得準。國家質(zhì)檢總局已出臺支持做貿(mào)區(qū)發(fā)展的意見，意見從創(chuàng)新機制體制、簡政放權(quán)、提升貿(mào)易便利化水平、支持發(fā)展服務業(yè)和加快與海關的互聯(lián)互通等五個方面出臺了22條意見，陜西應積極與質(zhì)檢總局溝通協(xié)調(diào)，將更多涉及內(nèi)陸的檢驗檢疫改革事項放到陜西自貿(mào)區(qū)先行先試。爭取在部分區(qū)域率先實現(xiàn)“內(nèi)外貿(mào)一體化”發(fā)展，打通進出口雙向運作渠道。陜西目前已復制和推廣了上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新的檢驗檢疫制度，建立了全球維修和再制造監(jiān)管制度，研究建立了中轉(zhuǎn)貨物原產(chǎn)地簽證制度，實施檢驗檢疫通關無紙化、科學采信第三方檢測結(jié)果、加強出入境生物材料制品風險管理、建立了預檢驗核銷制度、實施檢驗檢疫分線監(jiān)督管理模式、建立動植物檢疫審批負面清單制度。

3.培育進出口企業(yè)監(jiān)管信用系統(tǒng)。完善進出口企業(yè)誠信評價系統(tǒng)，構(gòu)建自貿(mào)區(qū)信用信息平臺，是這個平臺能與國家質(zhì)檢總局信用企業(yè)平臺私進行對接，加快以大數(shù)據(jù)和信息交換樞紐為主要功能的信息共享平臺建設，通過對企業(yè)檢疫風險評估、質(zhì)量安全評估、綜合風險評估等，進行科學分類，實施便利和集中重點監(jiān)管的精細化管理。

4.加強對口岸建設的宣傳和推介力度。根據(jù)陜西外向型經(jīng)濟發(fā)展需要，陜西已獲準開通進口水產(chǎn)品、糧食、肉類指定口岸，正在申報開通和建設進口整車指定口岸。但是因為受外貿(mào)所限，這么多口岸功能和創(chuàng)新措施因為缺少業(yè)務難以落地，陜西需要加大政策宣傳和招商引資力度，促進口岸功能發(fā)揮。打好政策組合拳，將檢驗檢疫、海關、工商、稅收、金融等簡政放權(quán)，簡化流程改革事項一并與招商引資一并宣傳、發(fā)揮疊加效應，以更好的吸引產(chǎn)業(yè)、項目落地。

5.建立專門的檢驗檢疫查驗區(qū)。陜西自貿(mào)區(qū)將以西安為主要核心區(qū)進行打造，西安周圍是八百里秦川，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展基礎好，緊鄰秦嶺生態(tài)區(qū)與渭河濕地，這些都對檢疫風險有很高的要求，在自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)“高效便捷”的同時，要求加強入境檢疫，嚴密防范安全風險，確保檢疫安全?？山梃b國內(nèi)一些成熟經(jīng)驗在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)設立專門的進出口貨物檢疫查驗區(qū)，周圍圍網(wǎng)圍擋，即可以有效避免檢疫風險，又可以提高工作有效性和工作效率。

6.要提高對檢驗檢疫工作重要性的深刻認識。從國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗來看，自貿(mào)區(qū)弱化國界概念和國門概念，但是即便是最寬松的貿(mào)易和金融環(huán)境，世界各國自貿(mào)區(qū)都強調(diào)檢驗檢疫風險和質(zhì)量安全風險。無論貿(mào)易發(fā)展多么繁榮，也抵不住生物風險帶來的損失巨大?！斑M境檢疫，適當放寬進出口檢驗；方便進出，嚴密防范質(zhì)量安全風險”是質(zhì)檢總局確立的自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫工作的重要原則。陜西在自貿(mào)區(qū)的發(fā)展建設中歷來存在著重海關，輕檢驗檢疫的情況，兩眼只瞄發(fā)展，不看風險，缺少前瞻性，導致項目建設后檢驗檢疫設施不到位，措施難落實。因此要重視檢驗檢疫工作，避免重復建設和反復施工，檢驗檢疫工作非常專業(yè)，在自貿(mào)區(qū)建設中一定要多聽取檢驗檢疫機構(gòu)的建議，要將檢驗檢疫機構(gòu)列入自貿(mào)區(qū)建設的重要成員單位。