摘要：世、亞行貸款不僅給我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了資金支持，而且其貸款項(xiàng)目機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的實(shí)施推動(dòng)了我國(guó)企業(yè)的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，提升了政府管理理念創(chuàng)新和治理能力，促進(jìn)了項(xiàng)目管理制度化和規(guī)范化。世行貸款河北城市環(huán)境項(xiàng)目及亞行貸款河北海灤河流域污染防治項(xiàng)目的成功實(shí)施就是例證。

關(guān)鍵詞：世、亞行貸款；機(jī)構(gòu)能力建設(shè)；制度創(chuàng)新；技術(shù)創(chuàng)新；項(xiàng)目單位；項(xiàng)目管理；項(xiàng)目建設(shè)；知識(shí)合作

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-1573（2014）04-0054-06

一、引言

作為全球性金融機(jī)構(gòu)的世、亞行，不僅提供一般金融服務(wù)，而且以貸款項(xiàng)目為載體，以一系列精心設(shè)計(jì)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)能力加強(qiáng)活動(dòng)為手段，將其始終秉持的基本原則和理念通過項(xiàng)目滲透到參與項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)各方?？陀^地說，世、亞行貸款機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的實(shí)施在推動(dòng)我國(guó)企業(yè)制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了明顯作用，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是管理和能力建設(shè)發(fā)面發(fā)揮了重要作用。本文以世、亞行貸款整個(gè)管理周期為脈絡(luò)，以河北省利用世、亞行貸款建設(shè)的河北城市環(huán)境項(xiàng)目以及河北海灤河流域污染控制項(xiàng)目為實(shí)例，分析世、亞行貸款在推動(dòng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)方面所作的努力及其效果。

二、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的演變和含義

能力建設(shè)（capacity building）的概念最初產(chǎn)生于西方工業(yè)國(guó)家，是從機(jī)構(gòu)建設(shè)（institutional building）和組織開發(fā)（organizational development）等術(shù)語演變而來，是一種概念性的、系統(tǒng)的能力開發(fā)方法，強(qiáng)調(diào)能力發(fā)展思路的創(chuàng)新性、前瞻性和指導(dǎo)性。旨在通過揭示和克服影響個(gè)人和機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的障礙，強(qiáng)化其實(shí)現(xiàn)可衡量可持續(xù)成果的能力。20世紀(jì)五六十年代，這些術(shù)語專指?jìng)?cè)重于提高農(nóng)村地區(qū)個(gè)人技術(shù)和自助能力的社區(qū)發(fā)展活動(dòng)。到了20世紀(jì)70年代，隨著有關(guān)國(guó)際組織國(guó)際援助活動(dòng)和項(xiàng)目的日益增多，以及隨之出臺(tái)的一系列發(fā)展報(bào)告，能力建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)不僅側(cè)重于農(nóng)村地區(qū)技術(shù)能力的強(qiáng)化，而且也包含了發(fā)展中國(guó)家的公共部門。20世紀(jì)80年代，機(jī)構(gòu)發(fā)展這個(gè)概念的外延愈加寬泛。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際組織的推動(dòng)下，能力建設(shè)成為國(guó)際發(fā)展項(xiàng)目中的主導(dǎo)概念，幾乎被包括在所有多邊發(fā)展援助國(guó)際機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目中。關(guān)于能力建設(shè)的定義，仁者見仁，智者見智，不同領(lǐng)域的界定各有所不同，得到普遍認(rèn)可的是聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署對(duì)能力建設(shè)的定義：“創(chuàng)造一個(gè)有利的政策和法律框架環(huán)境，推動(dòng)機(jī)構(gòu)發(fā)展，包括社區(qū)的參與（特別是婦女的參與）和人力資源開發(fā)和管理系統(tǒng)的完善。”這是一種比較寬泛的定義，包括了組織生存環(huán)境的不斷優(yōu)化、組織自身的管理與完善、人力資源的開發(fā)與社會(huì)動(dòng)員的廣泛性等多方面的內(nèi)涵。可見，能力建設(shè)通常包含三個(gè)相互聯(lián)系的元素：人力、機(jī)構(gòu)系統(tǒng)和政策環(huán)境。忽視了其中任何一個(gè)，都會(huì)對(duì)另兩個(gè)元素產(chǎn)生負(fù)面影響（見圖1）。

也就是說，一個(gè)機(jī)構(gòu)（大到國(guó)家、中央政府、一個(gè)地區(qū)，小至一個(gè)行業(yè)、一個(gè)部門、一個(gè)企業(yè)），如果缺乏具備合適資質(zhì)和技能完成該機(jī)構(gòu)職能的人才，該機(jī)構(gòu)不可能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同樣，如果工作環(huán)境充滿利益沖突、責(zé)權(quán)不分、技術(shù)設(shè)施落后等問題，個(gè)人也不可能有效地開展工作。另一方面，如果機(jī)構(gòu)缺乏支持的政策、規(guī)制環(huán)境，也會(huì)影響機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)目標(biāo)的效率和效果。綜上所述，能力建設(shè)包括下面三個(gè)層次的含義：（1）人力資源的發(fā)展。通過開展培訓(xùn)，使個(gè)人具備高效履行其職責(zé)的知識(shí)和技能。（2）組織發(fā)展。通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部管理結(jié)構(gòu)、程序和流程，不斷提高組織運(yùn)行效率。（3）政策和法律框架發(fā)展。通過政策、法律和規(guī)制的變革，強(qiáng)化各級(jí)政府、各行業(yè)的能力。

三、世、亞行和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)

（一）我國(guó)利用世、亞行貸款的基本情況

1. 合作背景。利用世、亞行貸贈(zèng)款是我國(guó)改革開放事業(yè)的重要組成部分，也是中國(guó)引進(jìn)外資的重要渠道之一。我國(guó)于1980年恢復(fù)了在世行的合法席位，1986年加入亞行。截至2010年，中國(guó)利用世、亞行貸款項(xiàng)目累計(jì)達(dá)457個(gè)，承諾貸款金額約為657.5億美元，并累計(jì)獲得國(guó)際金融組織贈(zèng)款28億多美元。

2. 貸款領(lǐng)域。我國(guó)利用世亞行貸款涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、能源、城建環(huán)保、教育、衛(wèi)生及金融等行業(yè)。在區(qū)域安排上，近些年以中西部地區(qū)和東北老工業(yè)區(qū)為主。世、亞行貸款基本上覆蓋了我國(guó)所有的省、市、自治區(qū)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了必要的優(yōu)惠資金，引進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)了管理水平的提高，培養(yǎng)了一批各領(lǐng)域的人才。此外，利用世、亞行技援資金和其豐富的人力資源在政策領(lǐng)域開展了廣泛的合作研究，提出了一批具有較高參考價(jià)值的政策建議。

3. 貸款條件。自2000財(cái)年開始，世行停止向我國(guó)提供軟貸款，全部提供硬貸款。世行貸款以單一貨幣美元貸款為主，償還期為25～35年，其中最長(zhǎng)寬限期不超過20年。亞行對(duì)我國(guó)提供的貸款償還期為24～26年，其中含4～7年寬限期。世、亞行貸款年利率以六個(gè)月倫敦同業(yè)拆借利率（LIBOR）為基準(zhǔn)，外加各自的籌資成本。此外，世行對(duì)貸款未提取部分按0.25%（世行）和0.15%（亞行）的年利率收取承諾費(fèi)。

（二）世、亞行對(duì)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的要求

如前所述，世、亞行作為多邊發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)并不是一般的金融機(jī)構(gòu)，從事單純的金融服務(wù)業(yè)務(wù)，其恪守的基本原則和秉承的價(jià)值觀中蘊(yùn)含著堅(jiān)定的理念和主張，有著明確的發(fā)展宗旨和戰(zhàn)略，即通過資金、高素質(zhì)人才、廣泛的知識(shí)基礎(chǔ)影響借款國(guó)的政策是世、亞行作為發(fā)展銀行的基本政策特征。在這一宗旨下，其業(yè)務(wù)活動(dòng)主要是對(duì)發(fā)展中成員國(guó)提供長(zhǎng)期貸款，資助建設(shè)一些周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分但又能為該國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必須的項(xiàng)目。在資助發(fā)展中國(guó)家包括中國(guó)的發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，世、亞行不單純局限于項(xiàng)目工程建設(shè)本身，而是十分強(qiáng)調(diào)有關(guān)行業(yè)、部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和政策改革，把國(guó)際通行的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)以貸款為媒介，以“機(jī)構(gòu)能力加強(qiáng)”為手段貫徹到項(xiàng)目中去。因此，“機(jī)構(gòu)能力建設(shè)”是世、亞行貸款項(xiàng)目?jī)?nèi)容之一，出發(fā)點(diǎn)是通過建立健全項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)”，包括培訓(xùn)和培養(yǎng)人才，推動(dòng)機(jī)構(gòu)和政策改革，以確保設(shè)施建成后的可持續(xù)生命力。endprint

四、世、亞行貸款在機(jī)構(gòu)能力建設(shè)方面的貢獻(xiàn)

（一）在國(guó)家層面機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的主要貢獻(xiàn)

關(guān)于世、亞行在推動(dòng)我國(guó)國(guó)家層面機(jī)構(gòu)能力建設(shè)方面的研究著述很多，歸納起來主要有以下三個(gè)方面。

1. 引入國(guó)際先進(jìn)項(xiàng)目管理和運(yùn)行機(jī)制。在使用世、亞行貸款的過程中，以貸款項(xiàng)目為載體，不僅引入優(yōu)惠資金，而且引進(jìn)了國(guó)際一流工程管理理念和規(guī)范化的運(yùn)作機(jī)制。目前在國(guó)內(nèi)重大工程項(xiàng)目中廣泛使用的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、提款報(bào)賬制、工程監(jiān)理制度、業(yè)主負(fù)責(zé)制都是通過實(shí)施世行貸款項(xiàng)目引進(jìn)的，并在使用過程中得到進(jìn)一步完善。

2. 培養(yǎng)大批專業(yè)管理和技術(shù)人才。通過在世、亞行貸贈(zèng)款項(xiàng)目中加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員能力建設(shè)，選派人員出國(guó)培訓(xùn)考察，聘請(qǐng)國(guó)際咨詢專家舉辦研討會(huì)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)班等方式，培養(yǎng)了一大批熟悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則、精通業(yè)務(wù)的國(guó)際化專業(yè)人才，為我國(guó)加強(qiáng)對(duì)外財(cái)經(jīng)合作提供了智力支持。

3. 創(chuàng)造有利于行業(yè)健康發(fā)展的政策環(huán)境。通過實(shí)施世、亞行項(xiàng)目，借鑒了環(huán)境影響和社會(huì)評(píng)價(jià)、供水和污水處理收費(fèi)等促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源有效利用的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了公用事業(yè)單位改革等多項(xiàng)試點(diǎn)工作。如在世行項(xiàng)目中推行的供水、污水收費(fèi)制度，對(duì)我國(guó)相關(guān)政策的正式出臺(tái)起到了推動(dòng)作用。1987年世界銀行貸款上海污水處理項(xiàng)目中，首次引入成立獨(dú)立自主的污水公司、開展污水處理收費(fèi)的理念。2002年，原建設(shè)部先后印發(fā)了《推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》和《促進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的意見》，拉開了包括城市供水和污水處理在內(nèi)的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革以及制度創(chuàng)新的序幕，運(yùn)營(yíng)模式從以政府為主導(dǎo)的事業(yè)單位壟斷經(jīng)營(yíng)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的企業(yè)化專業(yè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。2002年以前，我國(guó)水行業(yè)公用事業(yè)幾乎全部由政府下屬的事業(yè)單位或者政企不分的傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過市場(chǎng)化改革，各種類型的社會(huì)企業(yè)的市場(chǎng)占有率得到迅速提升，一定程度地打破了壟斷經(jīng)營(yíng)局面。

（二）在項(xiàng)目層面機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的主要貢獻(xiàn)

世、亞行每一筆項(xiàng)目貸款的發(fā)放都要經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜而完整的周期。這個(gè)周期包括六個(gè)環(huán)節(jié)，即項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目談判、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目完工、項(xiàng)目評(píng)價(jià)，且各種顯性和隱性的能力建設(shè)活動(dòng)貫穿于項(xiàng)目周期全過程，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，世、亞行要求的一些做法對(duì)有關(guān)各方的能力發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

1. 項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段。在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，世、亞行的能力建設(shè)要求是隱性的，是通過其剛性的項(xiàng)目確定原則和策略（項(xiàng)目類型、項(xiàng)目領(lǐng)域和項(xiàng)目總體目標(biāo)和目的），對(duì)參與各方，包括有關(guān)政府部門、項(xiàng)目單位、設(shè)計(jì)院帶來影響，從而給參與各方灌輸了全局性戰(zhàn)略規(guī)劃站位和長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策理念。在世行貸款建設(shè)的河北城市環(huán)境項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段，在技術(shù)方案，特別是技術(shù)工藝的選定上，世行堅(jiān)持成本有效，“不選貴的，只選對(duì)的”的基本原則，要求設(shè)計(jì)院進(jìn)行多種備選方案的技術(shù)、財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)比較，最終確定適合當(dāng)?shù)貤l件的方案，這個(gè)過程給項(xiàng)目管理部門、項(xiàng)目單位和設(shè)計(jì)院留下了深刻印象。此外，世界銀行還制定了多達(dá)100項(xiàng)的“行動(dòng)計(jì)劃”，內(nèi)容涉及技術(shù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)務(wù)管理，對(duì)有關(guān)政府部門、項(xiàng)目單位和設(shè)計(jì)院都提出了具體要求，滿足這些要求成為貸款生效的條件。

2. 項(xiàng)目評(píng)估和談判階段。完成項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備之后，即進(jìn)入評(píng)估和談判階段。在這一階段，世、亞行對(duì)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的要求體現(xiàn)的是明確而深入的參與，重點(diǎn)是對(duì)行業(yè)基礎(chǔ)體制的影響，主要是以保證項(xiàng)目順利實(shí)施和取得項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)為理由，與政府開展正式政策對(duì)話，要求政府改革與項(xiàng)目實(shí)施不相適應(yīng)的體制，或在有關(guān)政策制定上考慮到與項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的問題和因素，包括管理機(jī)構(gòu)的完善、管理能力的加強(qiáng)、配套政策的制定、可持續(xù)發(fā)展理念的灌輸、資源綜合有效利用等。進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，世、亞行會(huì)派出由官員和各領(lǐng)域?qū)＜医M成的評(píng)估團(tuán)，與借款方各級(jí)項(xiàng)目管理人員，在實(shí)地考察的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)、社會(huì)等各個(gè)方面進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析，對(duì)有關(guān)重大問題還要和政府部門進(jìn)行討論，最后形成對(duì)項(xiàng)目技術(shù)、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)、安全保障（移民、環(huán)境和社會(huì)）和組織管理等方面的評(píng)估報(bào)告（亞行稱行長(zhǎng)建議書），作為項(xiàng)目談判和董事會(huì)批準(zhǔn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)。在這一階段，世、亞行除了在程序上對(duì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)可靠性進(jìn)行論證外，還尤其注重項(xiàng)目“軟”內(nèi)容的創(chuàng)新性，換句話說，對(duì)項(xiàng)目設(shè)施建成后的增加值以及項(xiàng)目實(shí)施對(duì)行業(yè)政策的推動(dòng)和改革格外關(guān)注。因此，世、亞行很多政策改革要求直接涉及項(xiàng)目行業(yè)內(nèi)的運(yùn)行和管理體制，這些要求在評(píng)估和談判中被確定下來，并寫入雙方簽訂的《貸款協(xié)定》和《項(xiàng)目協(xié)議》中，成為在項(xiàng)目實(shí)施過程中借款國(guó)必須履行的責(zé)任。此外，在項(xiàng)目評(píng)估和談判過程中，有關(guān)部門、項(xiàng)目單位、設(shè)計(jì)院的管理和技術(shù)人員，對(duì)世、亞行所堅(jiān)持的原則和理念會(huì)留下深刻印象，這將直接影響行業(yè)內(nèi)管理人員和技術(shù)人員的知識(shí)水平。在此筆者以世行貸款河北城市環(huán)境項(xiàng)目為例，具體說明世界銀行在項(xiàng)目評(píng)估和談判過程中對(duì)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)能力加強(qiáng)的主要內(nèi)容。

（1）推動(dòng)政府監(jiān)管職能和服務(wù)職能分離改革。 供水和污水處理行業(yè)是最具有自然壟斷性質(zhì)的公用產(chǎn)業(yè)，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最重要的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)之一，在20世紀(jì)的大多數(shù)時(shí)間內(nèi)和大多數(shù)國(guó)家中，水行業(yè)都被作為一種公共福利事業(yè)，基本上由政府獨(dú)家投資和直接經(jīng)營(yíng)管理。但進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，隨著新公共管理理論的盛行，在主要發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家，水行業(yè)完全實(shí)現(xiàn)了政企分開，即監(jiān)管職能與服務(wù)職能的分開，從而提高了供水和污水處理服務(wù)的效率和效果。作為政策性發(fā)展銀行，世界銀行也是新公共管理理論最積極的推動(dòng)者和實(shí)踐者，世界銀行在其1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》中將每一個(gè)政府的核心使命概括為五項(xiàng)最基本的責(zé)任：確定法律基礎(chǔ)、保持一個(gè)寬松的政策環(huán)境（包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定）、投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)弱勢(shì)群體和保護(hù)環(huán)境?；谶@一前提，世行認(rèn)為水行業(yè)與其他基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)一樣，政府的角色更多是“掌舵”而非“劃槳”。世行貸款河北城市環(huán)境項(xiàng)目中包括在石家莊、唐山和邯鄲建設(shè)三個(gè)污水處理廠和配套污水管網(wǎng)，在實(shí)施世行貸款之前，這三個(gè)城市的污水處理服務(wù)由市政府城建部門負(fù)責(zé)，屬于事業(yè)單位。在項(xiàng)目評(píng)估和談判階段，世界銀行堅(jiān)持政府監(jiān)管職能和服務(wù)職能的分離，污水服務(wù)實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，要求三個(gè)城市建立公司化運(yùn)營(yíng)的污水服務(wù)機(jī)構(gòu)，并將這一要求作為貸款生效的前提條件明確寫入《貸款協(xié)定》。為保證貸款及時(shí)生效，并結(jié)合國(guó)家和我省對(duì)污水行業(yè)體制改革的要求，石家莊、邯鄲和唐山都相應(yīng)依照《公司法》成立了污水處理有限責(zé)任公司，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)獨(dú)立核算，逐步完善了公司治理結(jié)構(gòu)，建立、健全了公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和公司管理層等組織機(jī)構(gòu)。從能力建設(shè)角度來看，世行項(xiàng)目一方面通過實(shí)體工程建設(shè)增加了污水基礎(chǔ)設(shè)施承載能力，另一方面切實(shí)影響并推動(dòng)了政府行業(yè)部門管理體制的改革。endprint

（2）推動(dòng)全成本回收定價(jià)機(jī)制。按照世、亞行的發(fā)展理念，供水和污水處理行業(yè)提供的是“有益品”（merit goods），因此應(yīng)是政府提供給老百姓的公共服務(wù)，但因不是純粹公共產(chǎn)品（pure public goods），不是普遍公共服務(wù)，不主張拿政府稅收的錢支付供水或污水處理成本，因?yàn)檫@對(duì)沒有享受供水或污水處理服務(wù)的人群是不公平的，所以國(guó)際上通行的做法是受益者支付原則，因此定價(jià)要全成本核算。在項(xiàng)目評(píng)估和談判過程中，針對(duì)各項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理，世行提出明確要求，供水和污水費(fèi)必須實(shí)現(xiàn)全成本回收。而且世行對(duì)全成本回收給出了明確定義：運(yùn)行和維護(hù)成本、償債需求（或折舊，兩者較大者）。事實(shí)上，這不僅是世行的要求，更是各項(xiàng)目公司自身可持續(xù)發(fā)展的基本需求。國(guó)內(nèi)許多污水處理廠建成后不能保證正常運(yùn)行，主要原因之一就是污水處理收費(fèi)太低，不能滿足企業(yè)正常運(yùn)行、維護(hù)成本，更談不上更新改造和進(jìn)一步發(fā)展。因此，為避免類似情況在世行貸款建設(shè)的項(xiàng)目上發(fā)生，確保設(shè)施建成后的可持續(xù)運(yùn)行，世行要求定期根據(jù)財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)成本核算的情況調(diào)整收費(fèi)并和省政府協(xié)商確定，作為特例，將水和污水價(jià)格審批權(quán)由省物價(jià)局下放到項(xiàng)目市物價(jià)局。由于在項(xiàng)目評(píng)估和談判過程中，明確了全成本定價(jià)原則，并作為財(cái)務(wù)約文寫入《項(xiàng)目協(xié)議》。在項(xiàng)目實(shí)施中，各項(xiàng)目公司每?jī)赡旮鶕?jù)財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)向物價(jià)局提交調(diào)價(jià)申請(qǐng)，物價(jià)局在綜合評(píng)估調(diào)價(jià)申請(qǐng)的合理性后，負(fù)責(zé)召開由公眾代表參加的水價(jià)調(diào)整聽證會(huì)，聽證會(huì)通過后報(bào)市政府常務(wù)會(huì)議討論批準(zhǔn)后正式實(shí)施。在世行項(xiàng)目的推動(dòng)下，截至2006年底，石家莊、唐山和邯鄲的水和污水處理費(fèi)基本滿足成本要求。

（3）推動(dòng)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)能力發(fā)展。世、亞行十分強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)項(xiàng)目管理部門和實(shí)施單位的管理和服務(wù)能力，在項(xiàng)目評(píng)估和談判階段，根據(jù)對(duì)有關(guān)管理部門和項(xiàng)目單位能力的評(píng)估，在項(xiàng)目?jī)?nèi)容的設(shè)計(jì)中，專門加入了政策支持、項(xiàng)目管理支持以及機(jī)構(gòu)發(fā)展方面的培訓(xùn)內(nèi)容。目的是幫助項(xiàng)目供水和污水公司逐步從過去的政府部門事業(yè)單位過渡到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧企業(yè)化運(yùn)作的公用事業(yè)公司。為此明確了下列具體機(jī)構(gòu)能力發(fā)展目標(biāo)任務(wù)：1）提高供水可靠性、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量；2）在政府合理監(jiān)管前提下，實(shí)現(xiàn)公司財(cái)務(wù)和管理的獨(dú)立；3）建立財(cái)務(wù)計(jì)劃和控制系統(tǒng)；4）逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的保本微利；5）節(jié)支增效，改進(jìn)人員配置和運(yùn)行管理方式；6）根據(jù)人員素質(zhì)，開展有針對(duì)性的在崗和脫產(chǎn)培訓(xùn)；7）借助管理信息系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)等手段，改進(jìn)計(jì)劃和運(yùn)行績(jī)效。

3. 項(xiàng)目實(shí)施階段。世、亞行項(xiàng)目建設(shè)開始后，按照在項(xiàng)目評(píng)估和談判時(shí)確定的評(píng)估報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、移民和環(huán)境計(jì)劃、《貸款協(xié)定》《項(xiàng)目協(xié)議》等各種文件對(duì)工程采購、合同管理、財(cái)務(wù)管理和支付等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，項(xiàng)目實(shí)施期的能力建設(shè)活動(dòng)就貫穿在世、亞行對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的過程之中。在實(shí)施期，世、亞行項(xiàng)目機(jī)構(gòu)能力建設(shè)分為兩部分：一是項(xiàng)目建設(shè)和管理的能力加強(qiáng)，主要對(duì)象是項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即各級(jí)項(xiàng)目辦和項(xiàng)目單位。二是項(xiàng)目運(yùn)行管理能力加強(qiáng)，主要是針對(duì)項(xiàng)目單位。

（1）項(xiàng)目建設(shè)和管理能力增強(qiáng)。世、亞行貸款項(xiàng)目建設(shè)和管理涉及諸多方面，是一項(xiàng)綜合性工作，包括招標(biāo)采購、合同管理、施工監(jiān)理、環(huán)境和移民監(jiān)測(cè)、財(cái)務(wù)管理及支付等。對(duì)項(xiàng)目辦和項(xiàng)目單位人員的知識(shí)與能力要求較高，不僅需要了解世、亞行政策，還要熟悉我國(guó)有關(guān)政策、法律知識(shí)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，世、亞行貸款通常安排項(xiàng)目管理能力加強(qiáng)專項(xiàng)費(fèi)用，用于舉辦多形式多批次的專門培訓(xùn)，使項(xiàng)目辦和項(xiàng)目單位學(xué)到了先進(jìn)的項(xiàng)目管理理念，為國(guó)內(nèi)類似項(xiàng)目管理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在：第一，規(guī)范采購程序。招標(biāo)采購是項(xiàng)目實(shí)施期最重要的工作，世、亞行在招標(biāo)采購方面有一套科學(xué)、完整的政策和程序，為選擇合格承包商、節(jié)約項(xiàng)目資金，保證招標(biāo)采購工作客觀、公正及競(jìng)爭(zhēng)性提供了制度保證。第二，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤芾矸椒?。在?xiàng)目實(shí)施中，以合同管理為核心，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，對(duì)施工進(jìn)度、質(zhì)量、變更等嚴(yán)格按照合同條款進(jìn)行控制，使業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、承包商在合同范圍內(nèi)各司其責(zé)，保證了項(xiàng)目的順利推進(jìn)。第三，嚴(yán)格高效的資金管理方法。世、亞行項(xiàng)目嚴(yán)格資金的使用和管理，實(shí)行報(bào)賬制，避免了項(xiàng)目單位資金支付的隨意性。第四，國(guó)際咨詢專家的知識(shí)傳授。國(guó)際咨詢專家具有較豐富的工程技術(shù)知識(shí)和同類項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)，能夠向項(xiàng)目單位轉(zhuǎn)讓先進(jìn)的知識(shí)成果和管理經(jīng)驗(yàn)，提供非常有益的幫助，解決大量的工程技術(shù)難題，為保證工程質(zhì)量提供技術(shù)支撐。同時(shí)，與之配套的國(guó)內(nèi)咨詢專家、項(xiàng)目單位和設(shè)計(jì)院的相關(guān)人員在這個(gè)過程中也接受了理念、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)讓。

（2）項(xiàng)目單位運(yùn)行管理能力得以提升。世、亞行作為政策銀行的顯著特點(diǎn)，就是不僅提供項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)還要求項(xiàng)目單位成立獨(dú)立的公司，按照企業(yè)化原則來管理運(yùn)營(yíng)建成后的設(shè)施。隨著城鎮(zhèn)化過程的加快，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也不斷增大，做好成本回收和保證項(xiàng)目設(shè)施建成后的可持續(xù)發(fā)展問題，也引起我國(guó)各級(jí)政府和相關(guān)部門的高度重視。在世、亞行貸款資助的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過采取相應(yīng)的管理措施，推動(dòng)項(xiàng)目單位機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，較好地實(shí)現(xiàn)了成本的回收和項(xiàng)目單位可持續(xù)發(fā)展。第一，提高群眾的水費(fèi)和污水費(fèi)繳納意識(shí)。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，通過形式多樣的教育，廣泛宣傳水是商品和寶貴資源、“受益者付費(fèi)”“誰污染誰繳費(fèi)”的觀念，提高群眾繳費(fèi)的自覺性，并配合合適的收費(fèi)措施，大大提高了收費(fèi)率，供水公司完成了97%、污水公司實(shí)現(xiàn)了80%的收費(fèi)率。第二，規(guī)范成本核算工作。建立全成本定價(jià)（成本和償還貸款需要）、定期價(jià)格調(diào)整機(jī)制，基本保證了設(shè)施可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，建立公司化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高運(yùn)營(yíng)效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。比如，世行貸款河北城市環(huán)境項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目單位法人治理結(jié)構(gòu)的要求是，需根據(jù)我國(guó)公司法組建規(guī)范的、獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的公司，成立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)。在財(cái)務(wù)管理上，實(shí)行全成本核算并逐步提高收費(fèi)，以保證項(xiàng)目建成后能健康良性發(fā)展。第四，幫助項(xiàng)目單位制定五年經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，全方位提升企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理水平。企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃規(guī)定了企業(yè)未來的發(fā)展方向和目標(biāo)任務(wù)以及采取的戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)措施，對(duì)于企業(yè)來講具有十分重要的意義。第五，建立明晰、有效、可操作的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)價(jià)項(xiàng)目成效及公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為公司決策和不斷提升管理水平提供依據(jù)。endprint

實(shí)踐證明，世、亞行貸款在提升項(xiàng)目單位管理和能力建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，不僅改善了基礎(chǔ)設(shè)施狀況，而且所獲得的軟實(shí)力要遠(yuǎn)大于那些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身所帶來的實(shí)惠。

五、世、亞行貸款能力建設(shè)對(duì)行業(yè)發(fā)展的正效應(yīng)——以河北省項(xiàng)目為例

河北省先后竣工的世行貸款河北城市環(huán)境項(xiàng)目及亞行貸款海灤河污染防治項(xiàng)目，帶動(dòng)了河北省水行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的大力發(fā)展。這兩個(gè)項(xiàng)目規(guī)范的管理程序?qū)嵤┎粌H使貸款項(xiàng)目本身受益，對(duì)河北省各項(xiàng)目單位今后規(guī)范實(shí)施類似項(xiàng)目起到了非常好的引導(dǎo)作用，也充分顯示了世、亞行貸款的政策效應(yīng)、知識(shí)傳遞效果。實(shí)施世、亞行貸款項(xiàng)目對(duì)河北省水行業(yè)的發(fā)展是多方面的，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）帶動(dòng)河北水行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展

世、亞行貸款的實(shí)施新增日供水能力25萬噸，新增日污水處理能力126萬噸，新增污水管網(wǎng)210公里。這些設(shè)施的投入使用，大大提高了河北省主要城市的供水可靠性，城市污水收集處理率也達(dá)到80%以上，水質(zhì)達(dá)到國(guó)家二級(jí)（一級(jí)B）以上標(biāo)準(zhǔn)，張家口、宣化區(qū)、承德市由此結(jié)束了污水直排海灤河流域的歷史。邯鄲、唐山、保定將部分再生水用于城市河道景觀用水，節(jié)約了水資源。唐山、承德污水廠將污泥用于生物制肥，由污染化變資源化，變害為寶。特別是對(duì)海灤河流域的華北明珠白洋淀、北京水源地官廳水庫、天津和唐山水源地潘家口、大黑汀水庫的水環(huán)境、水安全起到了巨大保護(hù)作用。

（二）促進(jìn)項(xiàng)目管理的制度化、規(guī)范化

通過實(shí)施世、亞行貸款項(xiàng)目，直接影響和改變了項(xiàng)目管理模式，使項(xiàng)目管理從篩選、準(zhǔn)備、實(shí)施到完工和評(píng)價(jià)都納入了規(guī)范的管理軌道。

1. 項(xiàng)目準(zhǔn)備的規(guī)范化。在實(shí)施世、亞行項(xiàng)目之前，供水和污水項(xiàng)目在投資決策的科學(xué)化方面比較薄弱，一些項(xiàng)目就是作為形象工程、政績(jī)工程、獻(xiàn)禮工程，單純追求時(shí)間和進(jìn)度，有時(shí)決策就是某個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志，缺少科學(xué)充分的論證。有些項(xiàng)目是邊施工、邊設(shè)計(jì)，隨意性很強(qiáng)，造成投資超概算，項(xiàng)目建成后也沒有取得較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。而使用世、亞行貸款的項(xiàng)目，盡管存在前期準(zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng)的缺點(diǎn)，但都在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)、環(huán)境、社會(huì)等方面進(jìn)行了充分的論證，不僅考慮了項(xiàng)目的宏觀背景，也分析了項(xiàng)目的具體實(shí)施層面，主要體現(xiàn)在：一是技術(shù)方案經(jīng)過充分比選，確保最佳。二是在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段就確定項(xiàng)目績(jī)效管理框架（PPMS），從長(zhǎng)、中、近期三個(gè)方面確定項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)，在項(xiàng)目實(shí)施中動(dòng)態(tài)關(guān)注目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況，項(xiàng)目完工后還要進(jìn)行整體績(jī)效評(píng)價(jià)。

2. 項(xiàng)目采購的規(guī)范化。過去，一些項(xiàng)目單位的工程建設(shè)盡管是政府出資，但并未遵循嚴(yán)格的采購程序，有時(shí)就是由項(xiàng)目單位自己的施工隊(duì)伍完成。世、亞行項(xiàng)目的土建和設(shè)備的采購需要遵循一整套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)程序，從招標(biāo)文件到合同都有標(biāo)準(zhǔn)范本。通過實(shí)施世、亞行項(xiàng)目，許多項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位在實(shí)施國(guó)內(nèi)項(xiàng)目時(shí)，在招標(biāo)文件的制定、審批、授標(biāo)等程序的履行更加規(guī)范化、制度化。

3. 合同管理的規(guī)范化。在實(shí)施世、亞行貸款項(xiàng)目中，合同管理也進(jìn)一步規(guī)范化。有法人資格的項(xiàng)目業(yè)主代替了過去的“籌建處”，業(yè)主、監(jiān)理、承包商三方形成了明確的“契約”關(guān)系，通過合同條文確定各方責(zé)權(quán)。其中，業(yè)主與承包商簽訂合同，監(jiān)理受業(yè)主委托全面監(jiān)督工程的質(zhì)量，在技術(shù)上對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)。承包商按照合同條款負(fù)責(zé)工程實(shí)施，就合同的執(zhí)行和質(zhì)量對(duì)監(jiān)理負(fù)責(zé)。業(yè)主根據(jù)監(jiān)理的意見進(jìn)行資金撥付、重大變更和暫定金使用等問題的處理。整個(gè)合同管理過程程序透明，效率也較高。

4. 資金支付和審計(jì)的制度化。世、亞行貸款的資金支付方式是報(bào)賬制，從而確保了?？顚Ｓ?，杜絕資金擠占、挪用等違規(guī)現(xiàn)象。為建立有效監(jiān)督機(jī)制，世、亞行對(duì)項(xiàng)目審計(jì)也有明確規(guī)定，要求項(xiàng)目單位每年提交經(jīng)過審計(jì)的項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告，確保了對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的有效監(jiān)督。

（三）提升項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理人才素質(zhì)

世、亞行貸款由各級(jí)項(xiàng)目辦和項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)實(shí)施，很多基層項(xiàng)目辦和項(xiàng)目單位還負(fù)責(zé)內(nèi)資同類項(xiàng)目的實(shí)施和管理。世、亞行貸款管理涉及跨部門、跨行業(yè)協(xié)作，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位系統(tǒng)管理，如設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、采購及合同、檔案管理。世、亞行通過專門設(shè)計(jì)的培訓(xùn)和考察計(jì)劃，有針對(duì)性地對(duì)項(xiàng)目管理部門和項(xiàng)目單位進(jìn)行培訓(xùn)，培養(yǎng)了一批懂業(yè)務(wù)、熟悉國(guó)際行業(yè)慣例的管理和技術(shù)人員，人員素質(zhì)逐步提高。

六、結(jié)語

和世、亞行合作以來，我國(guó)著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，利用世、亞行貸款不僅建設(shè)了一批直接改善和保障民生的重點(diǎn)項(xiàng)目，也學(xué)到和引進(jìn)了國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展理念，培訓(xùn)了大量精通技術(shù)和管理的專門人才，在一定程度上促進(jìn)了各級(jí)政府管理理念創(chuàng)新和治理能力提升，促進(jìn)了有關(guān)行業(yè)政策的制定和發(fā)展。但是，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的加強(qiáng)和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，發(fā)展方式正在從注重量的擴(kuò)張向更加注重質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變，這就要求我們?cè)诶^續(xù)用好世、亞行優(yōu)惠資金的同時(shí)，更加注重發(fā)揮其作為發(fā)展知識(shí)庫的作用，以項(xiàng)目為載體，以知識(shí)合作為重點(diǎn)，更多、更有效地充分利用國(guó)際上先進(jìn)的智力資源和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。此外，隨著改革開放的進(jìn)一步深化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，中國(guó)在國(guó)際事務(wù)中將發(fā)揮更加重要的作用，各級(jí)政府也將更為直接地面對(duì)全球化的挑戰(zhàn)。因此我們應(yīng)更加重視能力建設(shè)，特別是機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，進(jìn)一步提高世、亞行貸款使用效益，為河北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

（課題主持人：李金霞，課題組成員：李建英、王琳、徐衛(wèi)、張亮、趙桂英、王雅楠、王鳳飛）

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責(zé)任編輯、校對(duì)：焦世玲endprint