論國際人權(quán)條約實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)化

邱思珣

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

摘要：聯(lián)合國核心人權(quán)條約實(shí)施機(jī)制是九個(gè)核心人權(quán)條約的重要組成部分，常被看作是準(zhǔn)司法性的監(jiān)督機(jī)制。文章對(duì)條約實(shí)施機(jī)制存在的缺陷進(jìn)行分析，并列舉聯(lián)合國近年來有效的強(qiáng)化措施和建議,對(duì)條約實(shí)施機(jī)制的缺陷和國際法的碎片化之間的關(guān)系進(jìn)行了探討，認(rèn)為條約實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)化應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的條約體系下，提高條約機(jī)構(gòu)工作效率，發(fā)展締約國履約能力及增強(qiáng)條約機(jī)構(gòu)與締約國的對(duì)話。

關(guān)鍵詞：國際人權(quán)法；人權(quán)保護(hù)；條約機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D998.2

收稿日期：2015-05-31

作者簡介：李永健(1976-)，男，河南寶豐人，武漢大學(xué)博士生，華北水利水電大學(xué)講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、法制史。

收稿日期：2015-06-15

作者簡介：張啟飛(1980-)，男，河南南陽人，武漢大學(xué)博士生，研究方向：刑法學(xué)和犯罪學(xué)；劉勝超(1987-)，男，湖北黃梅人，武漢大學(xué)博士生，研究方向：刑法學(xué)和犯罪學(xué)。

一、引言

我們所處的時(shí)代是人權(quán)的時(shí)代。正如路易斯·亨金教授在《權(quán)利的時(shí)代》一書中提到的：“人權(quán)是我們時(shí)代的觀念，是已經(jīng)得到普遍接受的唯一的政治和道德觀念?！盵1]事實(shí)也印證了這一觀點(diǎn)，全世界絕大多數(shù)國家的憲法都對(duì)保護(hù)和尊重人權(quán)做出了相應(yīng)的規(guī)定，如《中華人民共和國憲法》第33條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”?！叭藱?quán)”這一概念并非一開始就出現(xiàn)在法律中，而是出現(xiàn)在學(xué)者的理論著作中。人權(quán)的普適化經(jīng)歷了從話語人權(quán)到國際人權(quán)的一系列演變。人權(quán)起源于古典自然法理論思想家的著作之中，洛克在《政府論》中曾寫道:人們既生來就享有完全自由的權(quán)利，并和世界上其他任何人或許多人相等，不受控制地享受自然法的一切權(quán)利和利益，他就自然享有一種權(quán)力……近代資產(chǎn)階級(jí)革命開始后，人權(quán)逐漸成為一種政治口號(hào)或人們反對(duì)封建專制和宗教神權(quán)的一面旗幟。這種演變的結(jié)果是，在資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，西方各國進(jìn)入了人權(quán)立法階段，開始了將人權(quán)寫入憲法和法律的時(shí)代。人權(quán)至此從單純的理論思潮發(fā)展成為了一種國內(nèi)的法律制度[2]。在聯(lián)合國誕生之前，人權(quán)的保護(hù)主要依賴于各國國內(nèi)法律和政治制度。20世紀(jì)初，國際社會(huì)開始關(guān)注人權(quán)保護(hù)的問題。第一次世界大戰(zhàn)的硝煙散去后，在國際聯(lián)盟的時(shí)代，國際聯(lián)盟曾嘗試建立具有國際監(jiān)督機(jī)制的法律框架來保護(hù)少數(shù)群體。在隨后的第二次世界大戰(zhàn)中，殘酷的暴行更讓國際社會(huì)明白這樣的事件絕不能再重演。因此，國際社會(huì)需要建立一個(gè)具有約束力的保護(hù)人權(quán)的系統(tǒng)。1945年聯(lián)合國誕生，《聯(lián)合國憲章》明確規(guī)定了各會(huì)員國承諾促進(jìn)、保護(hù)人權(quán)和基本自由。此后的半個(gè)世紀(jì)中，聯(lián)合國一直致力于推動(dòng)世界人權(quán)的發(fā)展。在聯(lián)合國的主持下，一系列核心人權(quán)條約將締約國在尊重和保護(hù)人權(quán)方面的義務(wù)具體化。國際法院的判決和咨詢意見也成為了國際人權(quán)習(xí)慣法的組成部分之一。一個(gè)新的國際法分支——國際人權(quán)法逐漸進(jìn)入了國際社會(huì)的視野。保護(hù)人權(quán)也從以往的單純依賴國內(nèi)法律轉(zhuǎn)變成為國內(nèi)法與國際法的雙重保護(hù)。

二、人權(quán)條約實(shí)施機(jī)制的現(xiàn)狀

聯(lián)合國核心人權(quán)條約體系及其條約實(shí)施機(jī)制的建立是聯(lián)合國在推廣和保護(hù)人權(quán)方面的重大成就之一。目前，聯(lián)合國核心人權(quán)條約體系共有九個(gè)核心人權(quán)條約。為了審查條約履行的情況，核心人權(quán)條約都有相應(yīng)的條約機(jī)構(gòu)，有的核心人權(quán)條約甚至有兩個(gè)條約機(jī)構(gòu)，如《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》及其議定書就設(shè)立了禁止酷刑委員會(huì)和防范酷刑小組委員會(huì)。

(一)條約機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

條約機(jī)構(gòu)既可以幫助國家制定保護(hù)人權(quán)的政策，也可以直接救濟(jì)人權(quán)受到侵害的受害人，但其定性與傳統(tǒng)的國內(nèi)法中立法司法機(jī)關(guān)或救濟(jì)組織有所不同。首先應(yīng)明確的是條約機(jī)構(gòu)并不是國際法或國內(nèi)法意義上的司法機(jī)關(guān)。在國際法上，國際法院等司法機(jī)關(guān)，都會(huì)在其成立的文本中有所體現(xiàn)，譬如《國際法院規(guī)約》第1條就說明了“聯(lián)合國憲章所設(shè)之國際法院為聯(lián)合國主要司法機(jī)關(guān)”。而條約機(jī)構(gòu)并沒有明確說明其是司法機(jī)關(guān)。同時(shí)，《國際法院規(guī)約》中明確表明，國際法院由法官組成，而并非核心人權(quán)條約中的“專家”。一些學(xué)者認(rèn)為條約機(jī)構(gòu)是一種準(zhǔn)司法性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其特征主要有三點(diǎn)。第一，從組成上看，條約機(jī)構(gòu)的成員完全由經(jīng)選舉產(chǎn)生的獨(dú)立專家組成，他們以個(gè)人身份進(jìn)行工作，不代表所屬國政府。從某種意義上講，組成監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立專家只代表所屬國際組織或全體有關(guān)國家的共同利益。第二，從職能上看，條約機(jī)構(gòu)的職能更多地體現(xiàn)為對(duì)國家履行國際義務(wù)的審查。審查的結(jié)果一般是以報(bào)告或建議的形式通知有關(guān)締約國，并不能做出有法律約束力的判決或裁定。第三，從程序上看，條約實(shí)施機(jī)制既可以因國家被控訴違反國際義務(wù)而開始實(shí)施，也可以因某些條約的受益人或團(tuán)體的申訴而開始，甚至其本身也可以通過定期報(bào)告制度對(duì)締約國履行國際義務(wù)的狀況實(shí)施審查[3]。此外，個(gè)人來文制度也被認(rèn)為是條約機(jī)構(gòu)中的一種準(zhǔn)司法程序。由于條約機(jī)構(gòu)的組成是“在人權(quán)領(lǐng)域內(nèi)有公認(rèn)能力和經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)立專家”，并非法官，因此，條約機(jī)構(gòu)即便受理了個(gè)人來文，也只能根據(jù)來文提出的問題向有關(guān)締約國提出建議，并不能做出有法律約束力的判決。不過，對(duì)于受理個(gè)人來文的管轄權(quán)，是否受理等問題，條約機(jī)構(gòu)的程序大致借鑒了司法程序。

(二)條約機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

條約機(jī)構(gòu)通常由在人權(quán)領(lǐng)域內(nèi)有公認(rèn)能力和經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)立專家組成，人數(shù)自10~23人不等。這些專家通過締約國提名并選舉產(chǎn)生，固定任期為四年，可連選連任。條約機(jī)構(gòu)的主要工作是監(jiān)督和審查各締約國執(zhí)行條約的情況。按照不同的人權(quán)條約及其議定書的規(guī)定，其實(shí)施制度主要可以歸納為四種：締約國報(bào)告制度(State Reporting System)、國家間指控制度(State-to-State Complaints)、個(gè)人來文制度(Individual Communications)及國際調(diào)查制度(Inquiries)。通過這些制度，條約機(jī)構(gòu)可以向締約國提供建議，設(shè)立更好的保護(hù)人權(quán)的國家政策，對(duì)正在實(shí)施的侵犯人權(quán)的行為或制度進(jìn)行矯正，也可以為受害人提供窮盡國內(nèi)救濟(jì)手段后的最終救濟(jì)手段。所有條約機(jī)構(gòu)(防范酷刑小組委員會(huì)除外)，都要求接收并考量由締約國定期提交的報(bào)告，詳述他們在國內(nèi)實(shí)施條約條款的情況。除防范酷刑小組委員會(huì)之外的所有條約機(jī)構(gòu)都可以在原則上接受并考量個(gè)人來文，前提是締約國接受這一程序。其中六個(gè)條約機(jī)構(gòu)擁有對(duì)國家進(jìn)行質(zhì)詢和訪問的權(quán)力，包括防范酷刑小組委員會(huì)(其中有兩個(gè)尚未生效)[4]。2006年通過的《保護(hù)所有人免遭強(qiáng)迫失蹤國際公約》又增加了幾種新的條約實(shí)施制度。強(qiáng)迫失蹤問題委員會(huì)根據(jù)該公約設(shè)立了委員會(huì)工作評(píng)估機(jī)制，合法利益人緊急請(qǐng)求查找失蹤者機(jī)制，就系統(tǒng)性強(qiáng)迫失蹤行為向聯(lián)合國大會(huì)緊急報(bào)告機(jī)制。同時(shí)該公約還鼓勵(lì)發(fā)揮紅十字國際委員會(huì)等非政府組織的監(jiān)督職能。

三、人權(quán)條約實(shí)施機(jī)制的缺陷

人權(quán)條約實(shí)施機(jī)制是了解和審查締約國相關(guān)人權(quán)保護(hù)和發(fā)展的最主要途徑。然而隨著國際社會(huì)環(huán)境的改變，條約機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了各種問題，間接或直接地造成其無法有效地履行職能。條約機(jī)構(gòu)主要存在兩類問題。第一類是機(jī)構(gòu)問題，包括條約機(jī)構(gòu)的財(cái)政情況糟糕；資源不足無法正常運(yùn)作；秘書處由于人手不夠，未能給各條約機(jī)構(gòu)提供所需的行政和技術(shù)支持；處理個(gè)人來文的會(huì)議時(shí)間不足導(dǎo)致的考量滯后等。第二類是程序問題，包括締約國報(bào)告負(fù)擔(dān)太重，逾期報(bào)告十分常見；締約國報(bào)告不夠詳實(shí)；條約機(jī)構(gòu)報(bào)告積壓情況嚴(yán)重；國家間控訴制度無人問津；個(gè)人申訴等程序標(biāo)準(zhǔn)太多不統(tǒng)一等。

(一)締約國報(bào)告制度的缺陷

締約國報(bào)告制度是條約實(shí)施機(jī)制中最常規(guī)也是最重要的制度。條約實(shí)施機(jī)制中其他制度或需要一定條件才能施行，或是任擇性的，需要締約國同意才能施行。締約國報(bào)告制度卻是核心人權(quán)條約里的強(qiáng)制性條款，只要批準(zhǔn)加入了一個(gè)核心人權(quán)條約，就意味著必須履行締約國義務(wù)，定期提交報(bào)告。這項(xiàng)制度要求締約國不斷做出努力，每隔一段時(shí)間就向條約機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，以說明締約國國內(nèi)的人權(quán)條約實(shí)施情況。然而僅以《消除一切形式種族歧視國際公約》為例，2012年該公約的年度報(bào)告中顯示，有25個(gè)國家至少逾期十年沒有提交定期報(bào)告，有27個(gè)國家至少逾期五年沒有提交定期報(bào)告[5]。

造成締約國逾期不交報(bào)告的原因有兩點(diǎn)，分為內(nèi)因和外因。內(nèi)因是條約機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)性，委員會(huì)都各自為政，每一個(gè)委員會(huì)的締約國報(bào)告及其他相關(guān)文件都有不同的標(biāo)準(zhǔn)和格式，大大地加重了締約國的負(fù)擔(dān)。部分條約機(jī)構(gòu)專家觀點(diǎn)偏頗，所提意見有失中肯，讓締約國難以接受。外因是大部分發(fā)展中國家由于人權(quán)方面資源和人才的缺乏，對(duì)于繁重的締約國報(bào)告任務(wù)實(shí)在是力不從心，沒能力定期完成或是即便完成報(bào)告也不詳實(shí)，質(zhì)量不高。除此之外，聯(lián)合國的其他許多領(lǐng)域也規(guī)定了報(bào)告義務(wù)和承諾，比如普遍定期審查、千年發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境、裁軍、勞動(dòng)權(quán)利、可持續(xù)發(fā)展和公共衛(wèi)生等。在區(qū)域?qū)用鎴?bào)告義務(wù)也都在增加，面對(duì)如此多的報(bào)告義務(wù)，多數(shù)國家難以同時(shí)完成。尤其是對(duì)于最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、發(fā)展中小島國和受自然災(zāi)害或武裝沖突侵害的國家，這一問題尤為顯著[4]。而隨著新的核心人權(quán)條約的不斷出現(xiàn)，締約國報(bào)告任務(wù)也只會(huì)變得越來越重。在這樣巨大的文牘工作壓力下，大多數(shù)國家會(huì)遵守公約規(guī)定，認(rèn)真編寫定期報(bào)告，但是也不排除有些國家會(huì)在報(bào)告中敷衍了事，以大量缺乏基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)列舉并不存在的成就或者問題，或者索性用華而不實(shí)的辭藻勾畫出一派人間天堂的景象[6]。例如，某國把從1978-2004年拖延的14份報(bào)告一次性補(bǔ)齊，而整個(gè)文件卻只有24頁，報(bào)告的質(zhì)量可見一斑，基本上失去了通過定期報(bào)告監(jiān)督締約國執(zhí)行人權(quán)公約的目的[7]。

目前只有16%的締約國按時(shí)報(bào)告，盡管按時(shí)報(bào)告率這么低，還是存在條約機(jī)構(gòu)面臨巨大而且不斷擴(kuò)大的報(bào)告考量滯后問題[4]。隨著締約國數(shù)量的增多，提交的報(bào)告數(shù)量也急劇增加，條約機(jī)構(gòu)卻無法及時(shí)審查報(bào)告，造成了報(bào)告的大量積壓。條約機(jī)構(gòu)無法及時(shí)審查報(bào)告是由多種因素造成的。條約機(jī)構(gòu)的專家不是專職工作人員，只有在每年召開會(huì)議的時(shí)候才會(huì)聚在一起審議報(bào)告以及聯(lián)合國相關(guān)的其他資料。委員們除了有兼任其他工作的情況外，還有一些委員是由各國提名的外交人員及在職或退休的大使和官員。因此，不僅委員們的專業(yè)性值得商榷，他們也沒有投入很多時(shí)間和精力來審查有增無減的報(bào)告，報(bào)告自然呈現(xiàn)大量積壓的情況。另外，條約機(jī)構(gòu)缺乏資源和必要的技術(shù)支持也是造成報(bào)告積壓的一個(gè)重要原因。

(二)國家間指控制度的缺陷

國家間指控制度也存在很大的問題。從理論上講，國家間指控制度的設(shè)立是為了在保護(hù)人權(quán)方面促進(jìn)締約國之間的互相監(jiān)督。然而，在實(shí)踐中，卻從來沒有出現(xiàn)過一國控告另一國不遵守核心人權(quán)公約的情況。其原因在于，“當(dāng)一個(gè)國家違反其依人權(quán)公約承擔(dān)的義務(wù)時(shí)，通常侵害的是本國國民的權(quán)利而并未直接傷害到其他國家的利益，出于自身政治或經(jīng)濟(jì)利益的考慮，國家一般不會(huì)因?yàn)榱硪粐鴩竦娜藱?quán)狀況就輕易冒破壞兩國關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)，國家對(duì)揭露其他國家侵犯人權(quán)的行為既沒有熱情也不愿意將其作為自己的義務(wù)，這就使得條約機(jī)構(gòu)設(shè)立的國家間指控制度形同虛設(shè)”[8]。相對(duì)于采用國家間指控制度，各國更傾向于在聯(lián)合國政治講壇上對(duì)其他國家違反人權(quán)的事件進(jìn)行批評(píng)和指責(zé)。

(三)個(gè)人來文制度的缺陷

隨著核心人權(quán)條約和條約締約國的增加，條約機(jī)構(gòu)的工作量急劇增加，積壓了大量的締約國報(bào)告和個(gè)人來文。這樣的積壓對(duì)于個(gè)人來文的提交者來說是非常不利的。被積壓的個(gè)人來文可能會(huì)在很久以后才被受理審查，即便條約機(jī)構(gòu)之后提出了審議結(jié)論，相關(guān)的利益也已經(jīng)過了最佳的保護(hù)時(shí)間。條約機(jī)構(gòu)的組成也給個(gè)人來文制度帶來了不良的影響。根據(jù)核心人權(quán)公約的規(guī)定，委員會(huì)的組成由相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，而個(gè)人來文的審議更多地是希望向準(zhǔn)司法程序上靠攏，委員會(huì)組成的政治性大于法律性，嚴(yán)重影響了個(gè)人來文制度的發(fā)展。

(四)國際調(diào)查制度的缺陷

國際調(diào)查制度是一項(xiàng)任擇性的制度，締約國在簽署或者批準(zhǔn)核心人權(quán)公約時(shí)可以選擇是否接受這項(xiàng)制度。譬如《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約任擇議定書》中第10條規(guī)定，每一締約國可在簽署或批準(zhǔn)或加入該議定書的時(shí)候聲明不承認(rèn)第8條和第9條給予委員會(huì)的管轄權(quán)。即便是締約國接受了有關(guān)國際調(diào)查制度的條款，在面對(duì)具體事項(xiàng)需要實(shí)地調(diào)查時(shí)，還是需要取得有關(guān)締約國的同意。進(jìn)入締約國國境后，如何調(diào)查，調(diào)查哪些地方都有可能在不同程度上受到締約國的約束，從而影響調(diào)查的客觀性和公正性。國際法中主權(quán)和人權(quán)的博弈在這一制度上體現(xiàn)得淋漓盡致。

綜上所述，締約國的報(bào)告質(zhì)量和數(shù)量都難以保證，條約機(jī)構(gòu)的工作量急速增加。過分?jǐn)U張的條約機(jī)構(gòu)正在逐漸和審查締約國人權(quán)實(shí)施情況這一目標(biāo)背道而馳[4]?，F(xiàn)有的條約實(shí)施機(jī)制面臨著極大的挑戰(zhàn)，對(duì)締約國人權(quán)情況進(jìn)行長期監(jiān)督的有效性不斷減弱,缺乏整體規(guī)劃和彼此協(xié)調(diào)。如不采取相應(yīng)措施，其無序性和低效性終將導(dǎo)致整個(gè)核心人權(quán)條約體系向不可持續(xù)發(fā)展的道路上走去。

四、聯(lián)合國改進(jìn)措施

國際法的碎片化一直是國際法固有的特征之一，也是影響國際法權(quán)威性和可預(yù)見性的一大缺陷，并覆蓋國際法絕大多數(shù)領(lǐng)域。早在2002年，聯(lián)合國國際法委員會(huì)就已經(jīng)將國際法碎片化作為國際法多樣化和擴(kuò)展引起的困難列為長期重點(diǎn)研究項(xiàng)目。條約實(shí)施機(jī)制也是如此，條約機(jī)構(gòu)雖然構(gòu)成聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處(簡稱“人權(quán)高專辦”)的基石，然而彼此之間是獨(dú)立的。在條約機(jī)構(gòu)不斷的擴(kuò)展和多樣化的條件下，“由于多樣化本身并不是一個(gè)統(tǒng)一的立法進(jìn)程，各種規(guī)范和制度都在分權(quán)和相互獨(dú)立的基礎(chǔ)上發(fā)展起來并實(shí)施的，因此，規(guī)范之間沖突的風(fēng)險(xiǎn)勢必增加，碎片化現(xiàn)象必然凸現(xiàn)，國際法的可信度、可靠性和權(quán)威性因此也會(huì)更加削弱”[9]。然而，九個(gè)核心人權(quán)條約雖然各有其管轄范圍，但是部分或所有條約都涉及相似條款，從不同角度涵蓋相似議題，比如無歧視，與人權(quán)有關(guān)的條約、政策、體制和國家制度在國內(nèi)的立法和實(shí)施，男女平等，等等。締約國必須保證為所簽條約提供內(nèi)容一致的報(bào)告，通過使用某種體系，保證為不同條約機(jī)構(gòu)提供的涉及交叉議題的各種報(bào)告內(nèi)容一致。反之，條約機(jī)構(gòu)彼此之間也需要就共同議題保持一致，以便為締約國提供一致的條約施行建議和指導(dǎo)。在所有締約機(jī)構(gòu)的個(gè)體溝通程序下，這種一致性是必須的[4]。國際法的碎片化對(duì)這種一致性的影響是不言而喻的。并且，在未來，隨著人權(quán)條約數(shù)量的增加，條約實(shí)施機(jī)制內(nèi)部的一致性會(huì)持續(xù)下降。

為了保持一致性，盡量消除碎片化的影響，成立統(tǒng)一常設(shè)條約機(jī)構(gòu)似乎是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。然而，聯(lián)合國高級(jí)專員Louise·Arbour提出的建立統(tǒng)一常設(shè)條約機(jī)構(gòu)的建議在2006年的“馬爾邦會(huì)議”上遭到了幾乎所有締約國代表的反對(duì)。建立統(tǒng)一常設(shè)條約機(jī)構(gòu)這一建議過于激進(jìn)，“在現(xiàn)行的人權(quán)條約中缺乏明確的法律依據(jù)，似有修改現(xiàn)行人權(quán)條約的風(fēng)險(xiǎn)，因而遭到許多締約國的反對(duì)，其可行性也引起一些特定的人權(quán)委員會(huì)和非政府組織的質(zhì)疑……任何突破現(xiàn)行人權(quán)條約體系的改革都是不切實(shí)際的，因?yàn)橥黄菩缘母母镄枰獙?duì)現(xiàn)行人權(quán)條約進(jìn)行修改，而修改由世界上絕大多數(shù)國家都參加的人權(quán)條約勢必困難重重，而且物質(zhì)代價(jià)和智力成本難以估量”[10]。

自1988年以來，聯(lián)合國針對(duì)如何改變?nèi)藱?quán)條約實(shí)施機(jī)制的缺陷集思廣益，并采取了一系列的改進(jìn)措施。

2012年，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員Navanethem·Pillay完成《加強(qiáng)聯(lián)合國條約機(jī)構(gòu)系統(tǒng)聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員報(bào)告》，報(bào)告是根據(jù)2009-2012年所舉行大約20次磋商期間由各方面利益攸關(guān)方提出的建議編寫的。報(bào)告中提出的強(qiáng)化條約機(jī)構(gòu)進(jìn)程意在使條約機(jī)構(gòu)系統(tǒng)更透明、更普及、更有影響力。其目的在于使原有條約實(shí)施機(jī)制更加合理、一致、協(xié)調(diào)和有效，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)成立之時(shí)制訂的目標(biāo)。這不僅僅是條約實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)化，也與人權(quán)高專辦的有效運(yùn)行直接相關(guān)，因?yàn)闂l約機(jī)構(gòu)的繁重工作量和人力資源匱乏正在危及高專辦的有效運(yùn)行。這份報(bào)告包含的關(guān)鍵建議包括：“制訂全面的締約國報(bào)告日程表，確保嚴(yán)格遵守人權(quán)條約，并且對(duì)所有締約國一視同仁；加強(qiáng)成員的獨(dú)立性和公正性，加強(qiáng)選舉流程；為締約國履行報(bào)告義務(wù)建立一種能力建設(shè)的結(jié)構(gòu)化、可持續(xù)方法；確保條約機(jī)構(gòu)在個(gè)體溝通方面法理的持續(xù)一致性；在個(gè)體溝通采用有關(guān)程序問題的共同指導(dǎo)方針上加強(qiáng)條約機(jī)構(gòu)工作之間的相互協(xié)調(diào)；通過公開會(huì)議的網(wǎng)播和其他新技術(shù)，提升條約機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的普及性和可視性；簡化報(bào)告程序，突出重點(diǎn)，幫助締約國以節(jié)約自身成本和聯(lián)合國成本的方式履行他們的報(bào)告義務(wù)，同時(shí)確保該流程的質(zhì)量；在不與條約規(guī)范特異性相沖突的情況下最大程度地調(diào)整其他工作方法；文件長度限制。”[4]自從2009年開展這項(xiàng)強(qiáng)化進(jìn)程以來，條約機(jī)構(gòu)一直采取大量舉措，改進(jìn)工作方法，提高工作效率。在時(shí)間和資源受到約束的條件下，條約機(jī)構(gòu)專家盡最大可能承擔(dān)最大限度的義務(wù)。比如積極優(yōu)化自身程序，兒童權(quán)利委員會(huì)在2010年的三次會(huì)議中設(shè)立了兩個(gè)平行會(huì)議室，并根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)63/244號(hào)決議獲得了額外會(huì)議時(shí)間。審查的締約國報(bào)告數(shù)目從2009年的30份上升到2010年的52份。優(yōu)化秘書處的工作方法也已經(jīng)開展，例如，分發(fā)行政記錄給所有條約機(jī)構(gòu)專家；為秘書處、條約機(jī)構(gòu)專家和其他利益相關(guān)方互動(dòng)而建立的標(biāo)準(zhǔn)化通信模板等。

對(duì)于正在進(jìn)行的和尚在探討中的強(qiáng)化進(jìn)程，各國先后提交了獨(dú)立意見，在一些重要的問題上態(tài)度幾乎一致。首先，各國認(rèn)為強(qiáng)化條約實(shí)施制度應(yīng)該在現(xiàn)有的人權(quán)條約框架下進(jìn)行，不應(yīng)對(duì)已有核心人權(quán)條約進(jìn)行大規(guī)模修改。其次，在條約實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)化中，締約國的意見至關(guān)重要，在締約國間取得廣泛的共識(shí)是條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)成功地進(jìn)行強(qiáng)化進(jìn)程的必不可少的要件。最后，締約國普遍認(rèn)為條約機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度過快，應(yīng)當(dāng)放慢腳步自我約束，不宜過快過度地?cái)U(kuò)張。為此，聯(lián)合國于2012年2月，通過第66/254號(hào)決議，啟動(dòng)了“加強(qiáng)和增進(jìn)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)體系有效運(yùn)作的政府間進(jìn)程”。聯(lián)合國人權(quán)高專辦主導(dǎo)的“加強(qiáng)條約機(jī)構(gòu)體系進(jìn)程”仍然進(jìn)行，“條約機(jī)構(gòu)體系有效運(yùn)作政府間進(jìn)程”也在同時(shí)進(jìn)行。2012年7月，2013年2月、4月和5月，“條約機(jī)構(gòu)體系有效運(yùn)作政府間進(jìn)程”圍繞如何使條約機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行等若干問題進(jìn)行了磋商和討論。符合“巴黎原則”[11]的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，以及在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)取得咨商地位的非政府組織也參與了此次進(jìn)程。該進(jìn)程主要從四個(gè)方面進(jìn)行討論：首先是聯(lián)合國人權(quán)高專辦高級(jí)專員提出的締約國報(bào)告日程表的可行性；其次是優(yōu)化條約機(jī)構(gòu)的具體工作方法；第三是完善締約國報(bào)告制度；第四是培養(yǎng)締約國履約能力和設(shè)立條約機(jī)構(gòu)意見的執(zhí)行制度。強(qiáng)化條約實(shí)施機(jī)制的兩大進(jìn)程還在進(jìn)行之中，已經(jīng)取得的一些成果固然讓人欣喜，然而，更多的是擔(dān)心新一輪的強(qiáng)化條約實(shí)施機(jī)制的努力是否會(huì)重蹈覆轍，不能真正地讓條約實(shí)施機(jī)制煥發(fā)出新的活力。

五、結(jié)論

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際人權(quán)條約及其條約機(jī)構(gòu)的迅速擴(kuò)張成為國際人權(quán)法的發(fā)展趨勢之一。這一發(fā)展趨勢既是國際人權(quán)法發(fā)展歷史上的重要成就，也造成了條約實(shí)施機(jī)制的逐漸僵化和流于形式。條約實(shí)施機(jī)制的缺陷表面原因是，條約機(jī)構(gòu)的資源和締約國的履約能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于條約機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和日益增長的工作量。究其更深層次的原因則是，條約機(jī)構(gòu)的快速擴(kuò)張和國際法固有的碎片化影響了條約實(shí)施機(jī)制的一致性，導(dǎo)致條約實(shí)施機(jī)制的工作變得無序和低效。

聯(lián)合國于2012年2月啟動(dòng)了“加強(qiáng)和增進(jìn)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)體系有效運(yùn)作的政府間進(jìn)程”。在此后的幾年中，聯(lián)合國相關(guān)人權(quán)機(jī)構(gòu)切實(shí)強(qiáng)化人權(quán)實(shí)施機(jī)制，提高條約機(jī)構(gòu)工作效率，發(fā)展締約國履約能力及增強(qiáng)條約機(jī)構(gòu)與締約國的雙方互信和對(duì)話。通過提高條約機(jī)構(gòu)工作效率和發(fā)展締約國履約能力，加強(qiáng)條約機(jī)構(gòu)與締約國的對(duì)話，在國際監(jiān)督機(jī)制與人權(quán)條約締約國之間營造一種更加健康的關(guān)系，通過國際監(jiān)督的外部推動(dòng)，促使締約國積極履行人權(quán)保障義務(wù)[12]。

時(shí)隔三年，“加強(qiáng)和增進(jìn)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)體系有效運(yùn)作的政府間進(jìn)程”的有效性仍有待加強(qiáng)。其原因在于：其一，現(xiàn)有資源分配不能使人權(quán)條約機(jī)構(gòu)體系以可持續(xù)和有效的方式開展工作；其二，締約國的履約能力和條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)繁復(fù)的履約義務(wù)之間存在矛盾；其三，條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部積壓了大量工作。如何解決上述問題是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)更加有效運(yùn)作的關(guān)鍵。在現(xiàn)有資源分配不足的情況下，可以根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)現(xiàn)有程序由聯(lián)合國經(jīng)常預(yù)算為人權(quán)條約機(jī)構(gòu)體系撥付充足的資金。聯(lián)合國應(yīng)對(duì)締約國的履約能力的持續(xù)提升提供進(jìn)一步的幫助和支持，提供技術(shù)援助，開展技術(shù)合作。譬如，酌情進(jìn)行視頻會(huì)議，相關(guān)會(huì)議開放網(wǎng)上直播，提供可下載的視頻文件；關(guān)于現(xiàn)在已經(jīng)積壓的大量工作，通過簡化報(bào)告內(nèi)容，減少部分文件的翻譯語言種類(聯(lián)合國正式語言共有六種)，積壓報(bào)告酌情合并處理，同時(shí)為積壓報(bào)告處理建立截止日期，保證工作效率；為防止報(bào)告的再度積壓，下一年度的工作時(shí)間預(yù)算中需留下額外的寬限，保證下一年度沒有積壓。

聯(lián)合國為加強(qiáng)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)體系有效運(yùn)作采取的一系列措施已見成效，進(jìn)一步深化和細(xì)化人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的工作，既能幫助人權(quán)條約機(jī)構(gòu)體系消除內(nèi)部的積弊，也為締約國履行條約義務(wù)提供了更加良好的環(huán)境。

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On Strengthening the Implementation Mechanism

of International Human Rights Treaty

QIU Si-xun

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：Viewed as quasi-judicial supervision mechanism, the implementation mechanism of the United Nations international human rights treaty is an important part of the nine core human rights treaties. The paper analyzes the defects of the implementation mechanism of the treaty and lists effective measures and suggestions by the United Nations in recent years. Through the discussion on the relationship between the defects of the implementation mechanism of the treaty and fragmentation of international law, the paper indicates that in order to strengthen the implementation mechanism of the treaty,we should improve the work efficiency of treaty bodies, develop the fulfilling capability of contracting parties and reinforce the conversation between treaty bodies and contracting parties under the existing treaty system.

Key words：International Human Rights Law; protection of human rights; treaty body

(編輯：李紅)