論公物利用侵權(quán)的司法救濟(jì)
——以主觀公權(quán)利與司法救濟(jì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系為線索

梁君瑜

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

摘要：公物利用是一種復(fù)合型主觀公權(quán)利。因主觀公權(quán)利與司法救濟(jì)存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，所以歸納公物利用侵權(quán)形態(tài)并分析其損及的主觀公權(quán)利類型，是完善我國相應(yīng)司法救濟(jì)的邏輯起點(diǎn)。我國公物利用侵權(quán)的司法救濟(jì)在救濟(jì)方式之實(shí)效性、救濟(jì)對(duì)象之覆蓋性、救濟(jì)利益之明確性、救濟(jì)模式之全面性等方面存在不足，應(yīng)通過推動(dòng)撤銷判決徹底化、理順一般給付判決的覆蓋面、延展課予義務(wù)判決的適用場(chǎng)域、引入居民訴訟制度等方式來達(dá)致相應(yīng)司法救濟(jì)的理想歸結(jié)。

關(guān)鍵詞：公物利用；侵權(quán)形態(tài)；主觀公權(quán)利；司法救濟(jì)

基金項(xiàng)目：國家社科

作者簡(jiǎn)介：梁君瑜(1988-)，男，廣西貴港人，武漢大學(xué)博士生，研究方向：行政救濟(jì)法學(xué)、行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：DF3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

行政法視域下的公物利用是一種由公眾從公物中實(shí)現(xiàn)利益滿足的活動(dòng)。對(duì)應(yīng)于公物最為傳統(tǒng)的二元分類，公物利用被細(xì)分為公眾用公物利用與公務(wù)用公物利用。其中，前者是指公眾直接使用公眾用公物的物理形態(tài)而獲利，如利用公路出行；后者則指公眾享受由行政主體借助公務(wù)用公物所提供的服務(wù)而受益，如行政主體借助執(zhí)法器械維護(hù)公共安全、社會(huì)秩序等公共利益，公眾因之間接受益。隨著人權(quán)保障理念之勃興，公物利用已被賦予愈來愈濃厚的權(quán)利色彩，其不再是天然自由或反射利益，也不再是單一形態(tài)的自由基本權(quán)利，而是一種包含自由權(quán)、社會(huì)權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)在內(nèi)的復(fù)合型主觀公權(quán)利[1]。無疑，堅(jiān)守權(quán)利救濟(jì)最后一道防線的司法救濟(jì)自應(yīng)當(dāng)仁不讓地背負(fù)使命,但令人遺憾的是，導(dǎo)致前述主觀公權(quán)利受損的侵權(quán)形態(tài)隨處可見，而對(duì)此實(shí)施的司法救濟(jì)卻面臨救濟(jì)途徑不暢、救濟(jì)方法乏善等制度隔閡，亟待論者從各侵權(quán)形態(tài)所損及的主觀公權(quán)利類型出發(fā)，引導(dǎo)公物利用侵權(quán)的司法救濟(jì)走向?qū)嵭Щ?、完備化、明確化與全面化。

一、公物利用侵權(quán)司法救濟(jì)的邏輯起點(diǎn)

日本學(xué)者原田尚彥在分析主觀公權(quán)利與司法救濟(jì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系時(shí)，曾一針見血地指出：“撤銷訴訟適用于自由權(quán)的保障，而對(duì)于受益權(quán)的保護(hù)則需要更加積極的課予義務(wù)訴訟等，參政權(quán)則進(jìn)一步需要諸如選舉爭(zhēng)訟等制度性保障”[2]。由此看來，當(dāng)作為復(fù)合型主觀公權(quán)利的公物利用遭受侵害時(shí)，司法救濟(jì)可因循受損權(quán)利之性質(zhì)展開，而作為橋接權(quán)利性質(zhì)和司法救濟(jì)的侵權(quán)形態(tài)也就不可避免地成為研究焦點(diǎn)。就這層意義而言，借助類型化處理的侵權(quán)形態(tài)來揭示受損的主觀公權(quán)利類型，是研究公物利用侵權(quán)司法救濟(jì)的邏輯起點(diǎn)。

(一)自由權(quán)之殤：以濫用職權(quán)方式妨害公物利用

濫用職權(quán)是指行政主體基于不合法動(dòng)機(jī)所作出的違背法律目的之不公正、不合理的行為。以濫用職權(quán)方式妨害公物利用的例子十分普遍，如地方政府于公路兩旁砌起高聳的“遮羞墻”,不僅未給民眾帶來任何福祉，還給沿線居民利用公路出行造成不便；原本提供公眾自由使用的廣場(chǎng)被改為商品房樓盤、公共圖書館被轉(zhuǎn)賣或出租為娛樂場(chǎng)所、鄉(xiāng)村公立小學(xué)淪為村干部用作抵債的工具……從受侵害權(quán)利的性質(zhì)來看，此種侵權(quán)形態(tài)主要損及公物利用者的自由權(quán)。作為基本權(quán)利誕生伊始的主要內(nèi)容，自由權(quán)表現(xiàn)出防御公權(quán)力侵害之功能，系指公民有權(quán)請(qǐng)求國家以消極不作為的姿態(tài)來保障前者在一定范圍內(nèi)獲得不受干預(yù)的自由，前者在此自由空間內(nèi)可憑己之力追求最大幸福。針對(duì)公物利用者自由權(quán)的司法救濟(jì)，法國行政法采取了如下舉措：行政機(jī)關(guān)不得侵犯公共道路沿途不動(dòng)產(chǎn)所有者的道路便利權(quán)(les aisances de voirie),否則，受害人有權(quán)向行政法院提起撤銷之訴[3]。

(二)社會(huì)權(quán)之痛：怠于履行公物給付職責(zé)

設(shè)立公物的目的主要是以使用關(guān)系的形式為公眾提供特定服務(wù)，因此，公物的主要活動(dòng)領(lǐng)域?yàn)榻o付行政[4]。給付效果之良窳在很大程度上取決于公用目的是否完好發(fā)揮，鑒此，維護(hù)公物，排除其在設(shè)置與管理上的瑕疵便成為行政主體的法定職責(zé)，例如在下水道井蓋缺失、公共橋梁顯現(xiàn)斷裂跡象時(shí)，行政主體應(yīng)及時(shí)、積極地采取維護(hù)措施。否則，將構(gòu)成怠于履行公物給付職責(zé)。從受侵害權(quán)利的性質(zhì)來看，此種侵權(quán)形態(tài)主要損及公物利用者的社會(huì)權(quán)。社會(huì)權(quán)也稱受益權(quán)，它伴隨福利國家、給付行政等理念而進(jìn)入基本權(quán)利的范疇，表現(xiàn)出要求國家積極為民提供生存照顧、實(shí)現(xiàn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)上實(shí)質(zhì)平等的受益功能?；\統(tǒng)地說，它一般不是針對(duì)“持有者”而言，而是賦予“未有者”的權(quán)利[5]。針對(duì)公物利用者社會(huì)權(quán)的司法救濟(jì)，德國行政法院在判例中指出，對(duì)生存照顧和基礎(chǔ)設(shè)施的給付(如道路的維修)能夠成為一般給付之訴的標(biāo)的[6]。同時(shí)，若在給付之前存在一個(gè)行政處分，則課予義務(wù)之訟將被優(yōu)先考慮。

(三)保護(hù)權(quán)之困：疏于排除第三者的侵害

在公物利用法律關(guān)系中，因行政主體集公物支配權(quán)與公用目的維護(hù)職責(zé)于一身，故當(dāng)?shù)谌咔趾锢脮r(shí)，公物利用者可選擇對(duì)第三者提起民事訴訟或?qū)ξ幢M職責(zé)的行政主體提起行政訴訟。從受侵害權(quán)利的性質(zhì)來看，此種侵權(quán)形態(tài)主要損及公物利用者的保護(hù)權(quán)。保護(hù)權(quán)源自對(duì)國家保護(hù)義務(wù)的對(duì)立面之設(shè)想，即請(qǐng)求國家積極排除來自私方的第三者侵害的權(quán)利。但依傳統(tǒng)見解，國家保護(hù)義務(wù)僅為基本權(quán)利客觀法面向的內(nèi)容之一，并不當(dāng)然賦予受保護(hù)者主觀請(qǐng)求權(quán)，對(duì)此，德國學(xué)者巴杜拉、黑塞就曾分別從國家保護(hù)義務(wù)的性質(zhì)、避免基本權(quán)利沖突的必要性來否定保護(hù)權(quán)的存在[7]。此外，按照耶利內(nèi)克的理論，主觀公權(quán)利僅包含自由權(quán)、社會(huì)權(quán)與參政權(quán)，三者均體現(xiàn)“個(gè)人——國家”的兩面關(guān)系。保護(hù)權(quán)未被納入，很可能與其體現(xiàn)出“個(gè)人——國家——個(gè)人”的三面關(guān)系有關(guān)。但我們必須正視一個(gè)事實(shí)，即當(dāng)今社會(huì)存在眾多具備壓倒性實(shí)力的私法團(tuán)體，它們侵害個(gè)人的可能性及程度較國家有過之而無不及，而傳統(tǒng)上專以對(duì)抗國家的自由權(quán)、社會(huì)權(quán)與參政權(quán)均無法提供適足救濟(jì)。鑒此，已有學(xué)者提出客觀法“再主觀化”的論斷：“國家保護(hù)義務(wù)乃客觀法上的國家任務(wù),于其中則可得出個(gè)人主觀公權(quán)利”[8]。這為保護(hù)權(quán)的正名提供了理論支持。針對(duì)公物利用者保護(hù)權(quán)的司法救濟(jì)，日本學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)產(chǎn)生公害的工廠把超出取締基準(zhǔn)的污染物排入公共水域而規(guī)制機(jī)關(guān)又怠于發(fā)動(dòng)取締權(quán)時(shí)，應(yīng)允許受污染所困的居民提起要求向行政機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)規(guī)制權(quán)限的課予義務(wù)之訴[2]。

(四)參政權(quán)之憂：阻止利用者參與公物決策

保證利用者參與公物決策是監(jiān)督行政主體依法行政、實(shí)現(xiàn)公物利用法治化的必由之路。在現(xiàn)實(shí)生活中，公務(wù)用公物利用存在明顯的利益錯(cuò)位現(xiàn)象。與公眾用公物利用的直接性有別，公務(wù)用公物利用由公眾間接受益，因而給行政主體在借助公物提供服務(wù)的過程中牟取私利留下了缺口，典型例子如奢華辦公樓的興建、公車的超標(biāo)配置。顯然在以上場(chǎng)合，行政主體已取代公眾成為公物利用事實(shí)上的唯一受益者，但因公務(wù)用公物的設(shè)置一貫被作為內(nèi)部行政法律關(guān)系看待，公眾并沒有獲得聽證等直接參與公物決策的機(jī)會(huì)。從受侵害權(quán)利的性質(zhì)來看，此種侵權(quán)形態(tài)主要損及公物利用者的參政權(quán)。參政權(quán)即公民能動(dòng)地參與到國家意志形成過程的權(quán)利，針對(duì)公物利用者參政權(quán)的司法救濟(jì)，日本《地方自治法》第242條之二規(guī)定了居民訴訟制度，即居民在地方公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)或職員進(jìn)行違法或不當(dāng)?shù)墓钪С鲆约柏?cái)產(chǎn)的管理、處分時(shí)，經(jīng)過監(jiān)察委員對(duì)居民監(jiān)察請(qǐng)求作出處理后，所提起的客觀訴訟。盡管居民訴訟并非直接參與行政意志的形成，但通過請(qǐng)求法院的合法性控制，居民獲得了一種消極性、間接性的參政權(quán)[9]。

綜上，四種侵權(quán)形態(tài)分別損及不同主觀公權(quán)利，并對(duì)應(yīng)不同行政訴訟類型。放眼域外有關(guān)公物利用侵權(quán)的司法救濟(jì)現(xiàn)狀，法國、德國、日本對(duì)自由權(quán)、社會(huì)權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)的救濟(jì)方式均依托本國相對(duì)成熟的訴訟類型法制，如法國的越權(quán)之訴可實(shí)現(xiàn)自由權(quán)的救濟(jì)，德國的課予義務(wù)之訴和一般給付之訴可實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)與保護(hù)權(quán)的救濟(jì)，日本的居民訴訟可實(shí)現(xiàn)參政權(quán)的救濟(jì)。盡管我國大陸地區(qū)尚無成型的行政訴訟類型，但這并不意味著公物利用侵權(quán)的司法救濟(jì)毫無體系。依臺(tái)灣學(xué)者陳清秀的觀點(diǎn)，行政訴訟類型的本質(zhì)乃“人民實(shí)現(xiàn)其公法上權(quán)利所不可或缺的救濟(jì)方法”[10]。因此，在域內(nèi)研究公物利用侵權(quán)的司法救濟(jì)問題，可選取與主觀公權(quán)利相對(duì)應(yīng)的救濟(jì)方法(即行政判決方式)為中心，搭建相應(yīng)的制度體系。

二、公物利用侵權(quán)司法救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困局

以受損害的主觀公權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)，公物利用侵權(quán)形態(tài)可歸為前述四種情形。若細(xì)加分析，便會(huì)發(fā)現(xiàn)四種侵權(quán)形態(tài)均涉及我國當(dāng)前司法救濟(jì)所難以企及的某些角落，公物利用侵權(quán)司法救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困局即源于此。

(一)侵權(quán)形態(tài)遭遇救濟(jì)方式之實(shí)效性不足

從公物利用者的主觀公權(quán)利來看，自由權(quán)、社會(huì)權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)呈遞進(jìn)關(guān)系，即利用者對(duì)國家從消極、積極到能動(dòng)的地位推進(jìn)。其中，自由權(quán)是最起碼亦最普遍的權(quán)利訴求。當(dāng)公物利用者的自由權(quán)因行政主體的違法作為而遭受侵害時(shí)，撤銷判決將被頻繁運(yùn)用。然而，我國撤銷判決的實(shí)效性并不強(qiáng)，這在很大程度上緣于對(duì)預(yù)防性訴訟理論研究的遲滯，禁止判決至今仍未確立。而法國撤銷判決的實(shí)效性則相對(duì)突出，體現(xiàn)如下：其一，在1995年2月8日以前，法國行政法院雖“不會(huì)在行為撤銷的基礎(chǔ)上，再明示行政在撤銷判決后應(yīng)當(dāng)采取的措施，并命令其實(shí)施之”，但撤銷判決的拘束力依然令人敬畏，其“包括恢復(fù)原狀義務(wù)、禁止反復(fù)即禁止作出與被撤銷行為同一內(nèi)容的行為等”[11]。其二，1995年2月8日的法律規(guī)定，行政法院可以在裁決中配合使用禁令和逾期罰款，當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒有任何選擇自由時(shí)，還可以在撤銷時(shí)明示應(yīng)采取某項(xiàng)特定的措施[12]。相比而言，我國因缺乏禁止判決的制度設(shè)計(jì)，法院于撤銷時(shí)尚不能防范侵害自由權(quán)的相同行為二度發(fā)生。

(二)侵權(quán)形態(tài)深陷救濟(jì)對(duì)象之覆蓋性不足

公物運(yùn)營涉及大量事實(shí)行為的運(yùn)用，公物利用侵權(quán)形態(tài)頻繁地肇因于事實(shí)行為。若論事實(shí)行為與公物利用之牽連，最主要體現(xiàn)在公物的維護(hù)方面。例如，排除“遮羞墻”修建不僅要否決包含修建內(nèi)容在內(nèi)的行政決定，還應(yīng)針對(duì)附近居民最為關(guān)心的“停工”訴求予以回應(yīng)，旨在“停止一項(xiàng)事實(shí)行為”；又如，要求維修道路的公眾并不在乎行政主體是以法令還是行政行為的方式作出回應(yīng)，只在乎維修行為的真正落實(shí)，即“實(shí)施一項(xiàng)事實(shí)行為”。當(dāng)前，有關(guān)作出或禁止一項(xiàng)事實(shí)行為的訴求，并未獲得我國于2014年11月1日修正的《中華人民共和國行政訴訟法》(下稱《行訴法》)的明確肯認(rèn)?！缎性V法》第2條將起訴對(duì)象限定為“行政行為”，第4條將審理對(duì)象限定為“行政行為是否合法”，第69、70、71、74、75、77條均以“行政行為”作為判決對(duì)象，第97條則以“行政行為”作為非訴執(zhí)行對(duì)象。盡管由全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編著的“權(quán)威讀本”宣稱，新法中的“行政行為”也包括學(xué)理上的事實(shí)行為[13]。但這也僅是停留在學(xué)理解釋層面，更何況“權(quán)威讀本”還將被學(xué)界寄予厚望、認(rèn)為是對(duì)事實(shí)行為提供救濟(jì)的“一般給付判決”立法例的第73條解讀為專門針對(duì)“行政給付行為”設(shè)置的相應(yīng)判決[13]。由此看來，無論是請(qǐng)求停止公物修建的消極給付，還是維修公物的積極給付，都將因事實(shí)行為的定性而難以獲得法院判決的支持。

(三)侵權(quán)形態(tài)面臨救濟(jì)利益之明確性不足

當(dāng)公物利用遭受侵害時(shí)，受損的權(quán)利抑或反射利益往往不易區(qū)分，由于保護(hù)規(guī)范理論將對(duì)二者的判斷權(quán)完全交由法官對(duì)立法者實(shí)定法意的解釋，使得同一侵權(quán)形態(tài)可能面臨可訴與不可訴的迥異結(jié)局。根據(jù)保護(hù)規(guī)范理論，反射利益是指當(dāng)法律規(guī)范并無保護(hù)個(gè)人利益之意旨時(shí)，個(gè)人于事實(shí)上所獲得的、無法訴諸司法救濟(jì)的利益?？v觀公物利用的發(fā)展歷程，作為最普遍利用方式的“一般使用”，起初就被各國公物理論視作反射利益的典型。隨著各州道路立法的發(fā)展，德國通說開始認(rèn)為一般使用構(gòu)成主觀公權(quán)利，即“行政機(jī)關(guān)違法限制一般使用權(quán)的，關(guān)系人對(duì)該采取防御措施的行政機(jī)關(guān)享有防御請(qǐng)求權(quán)”[14]。然而，由于當(dāng)時(shí)的學(xué)者大多嘗試從《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第2條第1款有關(guān)“一般自由權(quán)”的規(guī)定以及第3條第1款有關(guān)“平等權(quán)”的規(guī)定來推導(dǎo)一般使用的權(quán)利屬性，故以今日之理論加以審視，昔日的一般使用不過是一種不完全的主觀公權(quán)利罷了，其“僅限于在公用道路上通行，不包括新設(shè)置特定的道路、尋求既有特定道路的存續(xù)、請(qǐng)求中止對(duì)道路種類進(jìn)行變更等”[15]。換言之，其僅具備單一的自由權(quán)屬性，而“人民之行動(dòng)自由，并不包括請(qǐng)求國家修筑或維持特定道路之權(quán)利在內(nèi)”[16]，故社會(huì)權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)在當(dāng)時(shí)尚披著反射利益之外衣。甚至今日，要求“過度禁止”的自由權(quán)與要求“不足禁止”的保護(hù)權(quán)仍存在明顯張力，因自由權(quán)根深蒂固的地位，保護(hù)權(quán)常被視作反射利益，一個(gè)側(cè)面的印證在于，課予義務(wù)之訴能否要求行政主體對(duì)實(shí)施侵害的第三者發(fā)動(dòng)規(guī)制權(quán)尚存疑問。而“新行訴法”第2條將救濟(jì)利益的范圍界定為“合法權(quán)益”，其是否包含反射利益？換言之，能否對(duì)公物利用者的保護(hù)權(quán)提供一體救濟(jì)？缺乏明確性。

(四)侵權(quán)形態(tài)被困救濟(jì)模式之全面性不足

域外公物利用侵權(quán)的司法救濟(jì)模式包括主觀訴訟與客觀訴訟，前者以維護(hù)主觀公權(quán)利為目的，后者則以維護(hù)客觀法律秩序?yàn)槟康?。受傳統(tǒng)主觀訴訟理念之浸淫，我國行政訴訟制度尚缺乏客觀訴訟的立法例，“新行訴法”亦未規(guī)定公益訴訟條款。在日本，作為客觀訴訟的居民訴訟是保障公物利用者實(shí)施其參政權(quán)的有效途徑。而在居民訴訟尚告闕如的我國，面對(duì)行政主體超標(biāo)設(shè)置公務(wù)用公物等違法支出公款的行為，由于屬內(nèi)部行政行為的范疇，復(fù)議、訴訟及聽證渠道皆被封堵。目前，這主要依靠人大代表提出其認(rèn)為不合理的公務(wù)用公物設(shè)置的質(zhì)詢議案，要求行政主體作出回應(yīng)，即以人大監(jiān)督權(quán)和人大撤銷權(quán)來影響公物決策,以防止行政主體使用公務(wù)用公物謀利。但是，人大的監(jiān)督、撤銷始終存在間歇性與滯后性等不足，居民訴訟依舊是對(duì)公物利用者參政權(quán)實(shí)施司法救濟(jì)的有益借鑒。

三、公物利用侵權(quán)司法救濟(jì)的理想歸結(jié)

欲走出公物利用侵權(quán)司法救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困局，必須致力于“四化”的實(shí)現(xiàn)，即救濟(jì)方式實(shí)效化、救濟(jì)對(duì)象完備化、救濟(jì)利益明確化、救濟(jì)模式全面化。

(一)以推動(dòng)撤銷判決徹底化實(shí)現(xiàn)救濟(jì)方式實(shí)效化

撤銷判決的徹底化是指通過一次訴訟徹底實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)。在我國，撤銷判決是救濟(jì)公物利用者自由權(quán)的主要手段。例如，針對(duì)行政主體作出廢止某市民廣場(chǎng)的行政決定，理想的司法救濟(jì)方法應(yīng)為撤銷該行政決定，同時(shí)禁止行政主體基于相同的事實(shí)、理由重新作出相同決定，即附帶的禁止判決。我國至今未規(guī)定禁止判決，其原因無外乎禁止判決違背了行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，存在司法權(quán)侵越行政權(quán)之嫌。但實(shí)際上，正如田中二郎、原田尚彥二位先生所言，對(duì)于行政機(jī)關(guān)即將作出違法的首次判斷權(quán)的危險(xiǎn)非常明確且緊張時(shí)，為了排除這種瑕疵，參照現(xiàn)實(shí)違法狀態(tài)的排除請(qǐng)求，由法院直接作出禁止判決并不會(huì)對(duì)行政裁量構(gòu)成侵害[2]。與此相應(yīng)，日本終于在2004年修改通過《行政事件訴訟法》時(shí)增加禁止之訴的規(guī)定。而在英國，“調(diào)卷令與禁令有著類似效果并可同時(shí)適用，其本質(zhì)差別在于對(duì)象的時(shí)間點(diǎn)相異。調(diào)卷令旨在撤銷一項(xiàng)已經(jīng)達(dá)成的決定，禁令旨在阻止越權(quán)或違反自然公正的決定，二者往往相輔相成，前者面向過去，后者則控制未來行為的合法性”[17]。兩國推動(dòng)撤銷判決徹底化的努力可見一斑,值得我們借鑒。

(二)以理順一般給付判決的覆蓋面實(shí)現(xiàn)救濟(jì)對(duì)象完備化

對(duì)公物利用者社會(huì)權(quán)的救濟(jì)，因大量涉及事實(shí)行為的給付，需仰賴一般給付判決的運(yùn)用。2015年5月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2015]9號(hào))第23條規(guī)定，原告申請(qǐng)被告依法履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇等給付義務(wù)的理由成立，被告依法負(fù)有給付義務(wù)而拒絕或者拖延履行義務(wù)且無正當(dāng)理由的，法院可判決被告在一定期限內(nèi)履行相應(yīng)的給付義務(wù)。該條將《行訴法》中條文立意不明的第73條明確界定為“一般給付判決”，從而與《行訴法》第72條的“課予義務(wù)判決”作了鮮明劃分。但上述司法解釋對(duì)一般給付判決的引入，至少給人兩點(diǎn)疑惑：其一，從文義來看，所列舉的“撫恤金”“最低生活保障待遇”“社會(huì)保險(xiǎn)待遇”主要涉及金錢的給付，是否也包括事實(shí)行為的給付，不得而知；其二，倘若承認(rèn)事實(shí)行為的給付也在其中，那么便與《行訴法》第6條“只審查行政行為合法性”的規(guī)定不符。唯一合理的解釋，或許在于此處的“行政行為”并非是與德國、日本、臺(tái)灣地區(qū)的“行政處分”相對(duì)應(yīng)之概念，進(jìn)而可以理順我國一般給付判決的覆蓋面：也包含事實(shí)行為的給付。

(三)以延展課予義務(wù)判決的適用場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)利益明確化

公物利用者保護(hù)權(quán)處于給付行政與警察行政(即秩序行政)的交叉地帶。課予義務(wù)之訴適用于給付行政領(lǐng)域，這點(diǎn)毫無異議。但在警察行政領(lǐng)域，課予義務(wù)之訴能否要求行政主體發(fā)動(dòng)規(guī)制權(quán)力？如果答案是肯定的，其又有無具體范圍的限制？在德、日行政法中，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為警察行政的唯一目的是維護(hù)公共秩序，專門服務(wù)于公共利益，個(gè)人從中獲得的僅為反射利益?！俺欠ㄓ刑貏e規(guī)定，否則每個(gè)國民，無論受到來自于第三人的警察違反狀態(tài)如何困擾，都不具有向警察行政當(dāng)局請(qǐng)求取締警察行政違反者的權(quán)利。”[2]應(yīng)當(dāng)指出，此種觀點(diǎn)是建立在否認(rèn)國家保護(hù)義務(wù)“再主觀化”的基礎(chǔ)之上的。德國行政法院在1960年8月18日的一個(gè)判決中有所突破，承認(rèn)住宅區(qū)內(nèi)受違法建設(shè)工地噪聲所困擾的居民有要求行政機(jī)關(guān)對(duì)該工地所有者作出禁止?fàn)I業(yè)處分的請(qǐng)求權(quán)[2]。此種要求對(duì)第三者發(fā)動(dòng)權(quán)力的權(quán)利被德國學(xué)者稱為“警察干預(yù)請(qǐng)求權(quán)”，等同于本文的“保護(hù)權(quán)”概念，本案判決使保護(hù)權(quán)的性質(zhì)再度成謎。在實(shí)踐中，要求公物利用者判斷在何種范圍內(nèi)形成主觀公權(quán)利、何種范圍內(nèi)僅享有反射利益是困難的，同樣的問題若交由法院來判斷則是隨意的。德國學(xué)者亨克曾主張：“通過不斷積累就個(gè)案所作的慎重審查與決定等經(jīng)驗(yàn)來正確界定警察干預(yù)請(qǐng)求權(quán)的界限。”[2]換言之，與其重復(fù)探討保護(hù)權(quán)是權(quán)利還是反射利益，不如結(jié)合經(jīng)驗(yàn)法則與個(gè)案情節(jié)來權(quán)衡救濟(jì)與否。2015年5月1日起施行的“法釋[2015]9號(hào)”文件第22條明確規(guī)定了課予義務(wù)判決，即原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的，法院可判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請(qǐng)求的法定職責(zé)；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理。結(jié)合《行訴法》第12條有關(guān)受案范圍的規(guī)定，“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”也位列其中。這表明課予義務(wù)判決同樣適用于警察行政領(lǐng)域，保護(hù)權(quán)獲一體保護(hù)業(yè)已明確。

(四)以引入居民訴訟制度實(shí)現(xiàn)救濟(jì)模式全面化

如前文所述，損害公物利用者參政權(quán)的實(shí)例集中表現(xiàn)在公務(wù)用公物的設(shè)置方面。早在2006年，湖南省常寧市的普通公民蔣石林就以市財(cái)政局超出年度財(cái)政預(yù)算購買兩臺(tái)公車為由，訴請(qǐng)法院“確定被告拒不履行處理單位違法購車和給原告答復(fù)的法定職責(zé)行為違法”，但法院最終以不屬于行政訴訟受案范圍、不符合起訴條件為由裁定不予受理[18]。由于公務(wù)用公物的設(shè)置屬內(nèi)部行政法律關(guān)系，依傳統(tǒng)觀點(diǎn)，內(nèi)部行政行為不對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故公物利用者既無訴權(quán)也無聽證權(quán)利。但是，公務(wù)用公物的超標(biāo)配置意味著公共財(cái)產(chǎn)的揮霍，正如學(xué)者所言：“必然會(huì)造成行政成本的急劇上升，甚至造成行政主體負(fù)債，當(dāng)這些不必要的開支擠占真正應(yīng)當(dāng)用以行政公務(wù)的財(cái)產(chǎn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)又必然會(huì)向人民伸手，設(shè)立不合理的行政收費(fèi)以彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)的不足”[19]。如此而言，公務(wù)用公物的超標(biāo)配置損害的公共利益就“不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一種單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非常現(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益”[5]。居民訴訟正是為因應(yīng)此種利益訴求，對(duì)消極性、間接性的參政權(quán)予以保障的制度，它可以彌補(bǔ)我國單一主觀訴訟模式的不足、擴(kuò)大司法救濟(jì)的疆域。

四、結(jié)論

伴隨權(quán)利意識(shí)的覺醒，公物利用已發(fā)展為包含自由權(quán)、社會(huì)權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)在內(nèi)的復(fù)合型主觀公權(quán)利，其中每一項(xiàng)權(quán)利都有受到侵害的可能。以主觀公權(quán)利與司法救濟(jì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系為線索，有助于周延地歸納出損及不同權(quán)利的侵權(quán)形態(tài)，完整地揭示出侵權(quán)形態(tài)在我國當(dāng)前的司法救濟(jì)方式、對(duì)象、利益及模式上的困局，邏輯地演繹出我國公物利用侵權(quán)司法救濟(jì)的理想歸結(jié)在于救濟(jì)方式實(shí)效化、救濟(jì)對(duì)象完備化、救濟(jì)利益明確化與救濟(jì)模式全面化。本文認(rèn)為，唯有通過推動(dòng)撤銷判決徹底化、理順一般給付判決的覆蓋面、延展課予義務(wù)判決的適用場(chǎng)域、引入居民訴訟制度，方能對(duì)達(dá)致上述理想歸結(jié)有所期待。

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On Judicial Relief of Infringing the Utilization of Public Properties

——Taking the Corresponding Relationship between Subjective Public Right and Judicial Relief as the Clue

LIANG Jun-yu

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：The utilization of public properties is a compound subjective public right. Because of the corresponding relationship between subjective public right and judicial relief, summing up the forms of infringing the utilization of public properties and analyzing the styles of the damaged subjective public right are the logical starting point to perfect corresponding judicial relief in China. Judicial relief of infringing the utilization of public properties in China is faced with deficiencies in the effectiveness of relief ways, the coverage of relief objects, the definition of relief interests, the comprehensiveness of relief models etc. In order to improve the corresponding judicial relief, we should promote thorough revocation of verdict, straighten out the coverage of general payment decision, expand the applicable scope of the judgment for administrative omission and introduce the resident litigation system.

Key words：the utilization of public properties; the forms of infringement; subjective public right; judicial relief

(編輯：李紅)