行政收費的法治化路徑

顧德瑞

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

摘要：行政收費是國家推行特定政策、彌補行政成本的一個重要途徑，然而在實踐中卻亂象叢生、極富爭議，其合法性和合理性遭到人們的質(zhì)疑。亂象和爭議的背后是行政收費約束機制的闕如。如何應對諸多爭議的行政收費，法治應當是首要和最佳的選擇。通過行政收費的法治化，約束和規(guī)范行政收費權，防止其過度侵奪公民的財產(chǎn)，使憲法保障公民財產(chǎn)權愿望得以實現(xiàn)。

關鍵詞：行政收費；約束機制；法治化

收稿日期：*2015-04-18

作者簡介：顧德瑞(1987-)，男，山東濱州人，武漢大學博士生，研究方向：財政稅收法。

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A

收稿日期：*2015-04-26

一、我國行政收費的現(xiàn)狀與檢討

行政收費涉及對公民財產(chǎn)的侵奪，從法治的角度來看，其應當屬于法律保留的事項。但在事實上，關于行政收費的立法、執(zhí)法幾乎完全由行政機關主導，行政收費項目設立的主要途徑是行政審批，而非依據(jù)法律。中央層面和地方層面關于行政收費的規(guī)范性文件數(shù)量龐大，而且種類繁多。根據(jù)初步統(tǒng)計，“截止2007年7月，全國涉及行政收費的法律文件總共約7 600件，而嚴格意義上的法律只有30多件，行政法規(guī)規(guī)章有400件左右。余下的有7 100多件，都是被俗稱為‘紅頭文件’的部門和地方規(guī)范性文件”[1]。從《關于公布取消314項行政事業(yè)性收費的通知》(財綜〔2013〕98號)這份文件里，我們可以窺探出其中的端倪，該文件涉及28個省市的314項行政事業(yè)性收費，從這些被取消的項目來看，數(shù)量巨大、名目繁多，包含人們的衣食住行等各個方面，如：浙江被收容教育人員的生活費(浙財綜字〔2005〕65號、浙價費〔2006〕17號)、安徽的價格信息服務收費(皖價費字〔1992〕35號)、山東的就業(yè)訓練費(魯價涉發(fā)〔1995〕124號)、湖北的綠化延誤費(鄂財綜發(fā)〔2010〕52號)、廣東省治安聯(lián)防費(粵府〔1990〕8號、粵價函〔2003〕41號、粵價〔2012〕172號)。這些規(guī)范性文件大都沒有上位法，它是行政收費的終極依據(jù)，其本質(zhì)是行政機關的自我授權，與法與理都無法令公民信服。從這些情況來看，我國行政收費的法治之路步履維艱。

我國行政收費之所以存在諸多爭議，問題的背后是行政收費約束機制的闕如，這使得行政權肆無忌憚、無所顧忌。我國《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！必敭a(chǎn)權作為公民的一項基本權利，不論課稅還是收費都是對公民財產(chǎn)的侵奪，為了保護公民的財產(chǎn)權，我國必須建立對課稅和行政收費的約束機制，前者有稅收法定的剛性約束，但對于行政收費來說，其約束機制卻是嚴重缺乏的。一張連上位法都沒有的規(guī)范性文件就可以成為行政收費的依據(jù)，而且絕大多數(shù)的行政收費都是依據(jù)這些規(guī)范性文件設定的，可見行政收費設定的隨意性。也就是說，在行政收費領域，行政機關兼具立法與行政兩種權力，在司法救濟不足的狀態(tài)下，對行政機關的約束幾近真空。在此種情形下，保護公民財產(chǎn)權的憲法精神蕩然無存，公民成為了任人宰割的魚肉。

二、問題的背后：行政收費約束機制的闕如

(一)人大監(jiān)督的虛化

行政權力兼有公共性和自利性，在實際運行過程中，自利動機的存在有可能左右權力行駛的方向，使之偏離公共軌道而落入逐利的俗彀，而這往往是行政權力擺脫各種羈絆不斷尋求擴張的深層動因[2]。所以對行政權力進行監(jiān)督有其天然的必要性。然而，除了法律規(guī)制缺位外，在監(jiān)督方面，面對強大的行政機關，人大顯得羸弱至極。2011年到2014年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目從228項*數(shù)據(jù)來源：《關于印發(fā)〈2011年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄〉的通知》(財綜〔2012〕7號)。銳減到113項*數(shù)據(jù)來源：財政部公告2014年第80號中的《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》。，此項工作是在國務院的推動下，以財政部公告2014年第80號行政發(fā)文的形式進行的，是行政機關的自我削權行為?；谛姓嗔Φ淖岳缘墓逃斜拘?，在對行政收費的某些項目清理之后，另外一些行政收費項目就會如同秋后的韭菜，割了一茬又長一茬似的增加。而且每當行政收費過于混亂，以致不得不進行清理整頓的時候，國務院及所屬各部門就會理所當然地成為對其清理的主導者，人大則成為十足的旁觀者。也就是說，行政收費項目的清理基本都是源于行政機關的自我約束、自我規(guī)制。這種作法確實能起到促進法治建設的作用，但清理到一定程度，當觸及行政機關的核心利益之時，就會缺乏進一步向前推進的動力。而對行政收費的監(jiān)督本來就是人大的職責和權力，應當盡量回歸人大。根據(jù)我國《憲法》第62條第2款及第67條第1款的規(guī)定，全國人大及常委會都有監(jiān)督憲法實施的權力，不合法、不合理的收費項目侵奪的是公民的財產(chǎn)，財產(chǎn)權作為憲法規(guī)定的基本權利，人大及常委會有義務去保障公民的合法權力，并對違憲行為進行審查。也可以通過質(zhì)詢權等對行政機關進行監(jiān)督。更進一步來說，在修憲時，可以引入人大對政府政治問責的規(guī)定(如彈劾官員、提出警告等)，以督促政府必須回應人大或公眾對行政收費產(chǎn)生的質(zhì)疑[3]。

(二)司法救濟的不足

由于涉及行政收費的訴訟案件并不像稅務案件一樣作為一個單獨的類型，而是將其混雜于計劃生育(社會撫養(yǎng)費)、工商(商標注冊收費)，以及其他案件類型中，所以，無法對涉及該方面的訴訟案件進行有效的統(tǒng)計和分析，但從2013年全國法院審理行政案件的情況來看，可以窺探出行政收費的訴訟案件對行政相對人司法救濟的不足?！霸谝耘袥Q方式結案的一審案件中，人民法院以撤銷、責令重新作出變更、判決履行法定職責、確認違法和無效、賠償?shù)确绞街苯优袥Q行政機關敗訴的案件有10 402件，占全部一審結案總數(shù)的8.62%.”[4]

從財產(chǎn)權作為公民基本權利的角度來看，對其進行的司法救濟更不盡如人意。對行政機關的抽象行政行為，如行政機關制定和發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令等假如對公民基本權利造成侵犯時，公民僅依據(jù)憲法的規(guī)定還不能對其提起行政訴訟，法院也不具有對上述抽象行政行為的審查權。在針對公民基本權利的憲法規(guī)定沒有具體化為普通法律法規(guī)的權利情況下，當公民的這部分權利受到侵害時，法院往往因沒有具體的法律法規(guī)可以適用，而對這類案件不予受理，導致公民在憲法上所享有的基本權利得不到應有的保護[5]。因行政收費大都是以規(guī)范性文件的形式存在的，所以，無法通過司法救濟的方式，也就是以《憲法》基本權利的方式來對抗行政收費文件，達到保護公民財產(chǎn)權的效果。

(三)公眾參與的缺失

在現(xiàn)行行政收費的運行體系下，行政收費的立項、審批等都是以行政機關內(nèi)部的文件進行的，即使是直接面對行政相對人的執(zhí)法也僅僅是向其下達收費決定，公民根本無法參與到制定這類文件的過程當中，他們無法左右其中的事項，而只能是被動的接受者。更有甚者是行政機關對收費明細不公示，公民連最起碼的知情權都沒有。以《排污費征收使用管理條例》為例，總共有6章26條，其中，僅第5條*《排污費征收使用管理條例》第5條：“排污費應當全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。任何單位和個人對截留、擠占或者挪用排污費的行為，都有權檢舉、控告和投訴。”規(guī)定了公民享有對違法行為的檢舉控告權，而其他條款都未涉及社會公眾的參與事項。公民前期無法參與攸關其切身利益的標準的制定，后期監(jiān)督也只能是公民自發(fā)的行動，公民參與并不是必經(jīng)程序，公民只能處于被動接受的地位。從實踐來看，如排污費，在其征收使用的過程中公民的參與度極低，雖然各地的河道邊零星散落著收費標準的公示牌，但收費標準是如何確定的，收費的情況又如何，排污費是如何使用的，人們不得而知。

三、我國行政收費的法治化路徑

行政收費作為財政的一種形態(tài)，不應當游離于財政法定的范疇之外，其應遵循財政法定的基本要求，在法治軌道上運行?！胺ㄖ危仁且环N制度，也是一種精神，更確切地講，法治是制度和精神的有機統(tǒng)一。”[6]所以，要想真正實現(xiàn)法治，在構建和完善法治制度的同時，必須把法治精神貫穿到行政收費的各個階段?！艾F(xiàn)代法治的核心要義是良法善治?！盵7]構建行政收費領域的良法善治，既需要借鑒財稅領域通行的原則和規(guī)則，又必須注重行政收費的獨特性，實現(xiàn)一般和個別的有機統(tǒng)一。從數(shù)量繁雜的收費項目，以及亂象叢生的收費過程來看，我國對行政收費的法治約束近乎真空，法治化程度極低。當務之急，是建立起對行政收費的法治約束，實現(xiàn)行政收費法定化，積極貫徹法治精神。

(一)正當目的：對行政收費的元約束

“目的正當是公權力行為正當?shù)那疤帷盵8]，作為對公民財產(chǎn)侵奪的公權力行為中的一種，行政收費更應當基于正當目的，才能具有正當性。如果沒有正當?shù)哪康闹危姓召M將喪失存在的必要。而且，明確、正當?shù)哪康膶σ?guī)范行政收費至關重要，可以將行政收費控制在既定的法制軌道上，防止因其目標不明而做出錯誤決定，造成實踐中行政收費的混亂無序[9]。行政收費目的是否正當，應當根據(jù)具體的時空環(huán)境，原本符合正當目的的，如果情況發(fā)生變化，其正當性可能喪失。當其目的已經(jīng)實現(xiàn)時，該收費項目即應當立即廢止?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)要求“各地區(qū)、各部門要依照法律法規(guī)切實加強非稅收入管理。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目”。這一文件體現(xiàn)了該理念。如我國許多公路存在的超期收費現(xiàn)象，在成本獲得補償以后還繼續(xù)收費，這些均違背了其設定的初衷。

當然不同類型的行政收費其收費的依據(jù)是不一樣的，所以不同類型的行政收費其目的正當性的判斷標準也是不同的。必須捕捉隱含在每種收費類型背后的各種信息，依據(jù)不同類型尋找與其匹配的正當目的。成本性行政收費，其征收是為了補償特定的行政支出，目的是“以費促管”，便于對特定的行政事項進行管理和提高行政管理的效益，并平衡受益者與未受益者之間的利益沖突；效率性行政收費，目的在于以費促管，通過行政收費促使服務對象更有效地使用資源，或更好地對受益者實施行政管理[10]。如“擁堵費的目的在于內(nèi)化車輛由于道路使用不效率附加給社會的成本”[11]。

(二)收費法定：財政法定在行政收費領域的貫徹落實

“法治是由三部分構成的：形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)先及法律保留?！盵12]法律保留作為法治的重要組成部分，理應受到相當?shù)亩Y遇，尤其是在限定行政權力方面。更重要的是“費之法律規(guī)制體現(xiàn)為對其公意性理念的捍衛(wèi)，也即凸顯費在確定和使用上的理性主義。在行政收費領域，法律應當具有先覺性，即費的產(chǎn)生以法律規(guī)定為基本前提，任何費的產(chǎn)生和運行均應置于法律的秩序框架下，排除費的任意設定”[13]。也就是說，如同刑法領域的罪行法定一樣，對財產(chǎn)的侵奪必須法定。更進一步來說，在財稅領域，“人們制定法律的目的就是保護或保障其財產(chǎn)權”[14]。通過制定《行政收費法》，限縮行政收費的主體和收費的形式，合理界定收費的范圍，明確收費的基準及調(diào)整辦法。

1.合理界定行政收費的范圍

收費范圍是行政收費制度建立的前提和基礎，所以，行政收費法治化的首要任務是合理界定行政收費的范圍，明晰收費權限。在我國今后制定的《行政收費法》中，應當規(guī)定：“行政收費包括成本性行政收費和效率性行政收費”。行政機關或法律、法規(guī)授權組織為特定公民、法人或其他組織進行下列活動時，可以征收成本性行政收費。(1)確認、認證、審查、評審、鑒定、注冊、登記等所進行的工作，可以收取手續(xù)費用；(2)辦理證書、證明書、執(zhí)照、護照、簽證、牌照、合格證、許可證、登記證等證照所進行的工作，可以收取證照費；(3)為維護或改善公共設施的使用，可以向使用者收取養(yǎng)護費、維修費；(4)對公民、法人或其他組織間權利義務關系實施司法行為的，可以收取訴訟費；(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定成本性行政收費項目的其他事項。行政機關或法律、法規(guī)授權組織為提高自然資源、公共設施的使用效率而不能通過市場競爭機制實現(xiàn)，提供給特定公民、法人或其他組織使用下列事項的，可以征收效率性行政收費。(1)提供擁擠性公共設施使用的，可以收取使用費；(2)提供城市土地、礦藏、水流、森林、草原、山嶺、荒地、灘涂等自然資源使用的，可以收取資源費；(3)對公民、法人或其他組織污染環(huán)境或者損害社會公眾利益的，可以收取損害賠償費；(4)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定效率性行政收費項目的其他事項?！捌渌马椧宦刹坏迷O定行政收費項目?！盵10]

2.規(guī)范收費基準

收費基準應當根據(jù)社會發(fā)展水平、行政活動的成本，以及受益人的受益程度等設定，具有一定的客觀性，不能隨意變動。當然，隨著社會的不斷發(fā)展變化，客觀情況也會發(fā)生相應的變化，其調(diào)整應屬必要。我國臺灣地區(qū)“規(guī)費法”第10條規(guī)定：“業(yè)務主管機關應依下列原則，訂定或調(diào)整收費基準，并檢附成本資料，洽商該級政府規(guī)費主管機關同意，并送該級民意機關備查后公告之，(1)行政規(guī)費，依直接材(物)料、人工及其他成本，并審酌間接費用定之；(2)使用規(guī)費，依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，并考量市場因素定之。前項收費基準，屬于辦理管制、許可、設定權利、提供教育文化設施或有其他特殊情形者，得并考量其特性或目的定之?！钡?1條規(guī)定：“規(guī)費之收費基準，業(yè)務主管機關應考量下列情形，定期檢討，(1)辦理費用或成本變動趨勢；(2)消費者物價指數(shù)變動情形；(3)其他影響因素。前項定期檢討，每三年至少應辦理一次。”

3.收支公開、透明

財政公開是指除法律規(guī)定須保密外，政府及其使用財政資金的所有單位有義務向社會公開財政收支的數(shù)額、來源、使用效果、過程，以接受社會公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督和約束。其乃公民行使知情權、參政權和監(jiān)督權的基本前提和重要內(nèi)容，而且是規(guī)范財政權力的行使、限制財政權濫用的重要措施，亦即公開是監(jiān)督的前提[15]。根據(jù)2014年修訂的《預算法》第4條第2款規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應當納入預算?！彼?，行政收費必然應當納入預算。而公開是預算的內(nèi)置性原則和本質(zhì)屬性，關系到預算工作的總過程及整個領域[16]。因此，行政收費的收支應當公開、透明。

(三)收費執(zhí)法的法治約束

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》專門強調(diào)“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，全面落實行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴格規(guī)范、公正、文明執(zhí)法”。其意在強調(diào)對行政執(zhí)法的法治約束。

1.完善執(zhí)法指引

在稅收領域，國家稅務總局頒布了《稅務稽查工作規(guī)程》《稅收執(zhí)法責任制考核評議辦法(試行)》《稅收執(zhí)法過錯責任追究辦法》《稅收執(zhí)法督察規(guī)則》等一系列的規(guī)定，雖然僅僅是行政機關的自我約束，但對于規(guī)范和約束稅收執(zhí)法行為，提高稅收執(zhí)法水平，促進稅務執(zhí)法人員依法行政，維護納稅人的合法權益具有重要的意義，而且其中的很多內(nèi)容打上了法治的烙印。在行政收費領域，也可以引入相關的規(guī)則，通過這種執(zhí)法指引和內(nèi)部規(guī)制的方式，來約束行政收費執(zhí)法行為。

2.強化收支分離

《關于印發(fā)〈行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規(guī)定〉的通知》(財綜字〔1999〕87號)和《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》(國務院令〔2000〕第281號)都強調(diào)收支兩條線，即收支分離，并對如何實現(xiàn)收支兩條線管理和保障實施作了詳細規(guī)定。然而，從行政機關大量資金截留及其各項收費任務來看，并未真正實現(xiàn)收支分離管理，坐收坐支的現(xiàn)象仍然存在。各行政機關為了獲取更多的經(jīng)費，采取各種手段巧立名目、變相收費，導致弊端叢生。所以，必須強化行政收費收支分離管理，限制行政機關的自利性。

(四)制度保障：多元參與和監(jiān)督機制

完善的制度，尤其是參與和監(jiān)督機制，既是行政收費法治化的重要組成部分，又可以為行政收費法治化保駕護航。通過構建公共參與、媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督機制，實現(xiàn)權利(力)對權力的有效制約，推動法治收費的實現(xiàn)。

1.公共參與

“在行政法治領域，公民參與對于保障行政機關依法、公正行使職權,防止濫權和腐敗，對于維護行政相對人的合法權益，防止侵權和歧視，對于推進公民自治，培育公民社會有著特殊重要的意義?！盵17]而且，公民參與是財政民主的重要形式?，F(xiàn)代政治文明中的兩大主題民主與法治是政府為實現(xiàn)其正當性和有效性必須遵循的原則，也是政府法治化的目標[18]。所以引入公民參與、實現(xiàn)財政民主，政府義不容辭。將公民參與制度化作為必經(jīng)程序，貫穿于行政收費的各個環(huán)節(jié)，凸顯民意，可以對行政收費形成強有力的監(jiān)督。

2.媒體監(jiān)督

媒體不應當僅僅附屬于政府，充當政府的發(fā)聲器，應當是獨立的監(jiān)督人。由于媒體具有信息傳播廣、影響范圍大、導向性強的特點，所以其對政府信息的傳播和監(jiān)督具有良好的效果，煤體應當結合其自身特點發(fā)揮獨特的作用。一是可以將政府有關信息及時向公民傳達，保障公民知情權的實現(xiàn)；二是其批判的態(tài)度和具有導向性的評論，可以促使政府比較謹慎地行使手中的權力，有效約束決策者和執(zhí)行者的行為。

3.司法監(jiān)督

權力分立具有確保依法治國功能之作用，透過國家責任與權限分配，使不同機關之權限基于自由和國民安全利益的觀點，防止、抑制、減少國家權力之集中，以及借此所包含權力濫用(MachtmiBbrauch)之危害[19]。全國正在全面深化司法體制改革*黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署。2014年2月28日，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，制定了各項改革任務的路線圖和時間表。6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，對若干重點難點問題確定了政策導向。并在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點司法體制改革。改革包括4項內(nèi)容：完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等。參見張先明：《司法體制改革向公正高效權威邁進——十八大以來政法系統(tǒng)推進法治建設取得新成效(四)》，載《人民法院報》2104年10月13日，第01版。，意在強化司法權威，保障司法獨立，發(fā)揮其對權力，尤其是行政權力的制衡作用。其中，與公民切身利益最為相關的當屬能否對抽象行政行為，尤其是直面公民的規(guī)范性文件進行審查。如果能夠將行政收費的規(guī)范性文件納入司法審查的范疇，可以有效約束行政機關濫用職權，切實保障公民的權益。

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The Path of Administrative Charge by Law

GU De-rui

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：Administrative charge is an important way for our nation to implement specific policies and to make up administrative cost. In practice, however, it falls into all kinds of chaos and controversies and its legitimacy and rationality are often questioned. What lies behind the chaos and controversies is the absence of constraint mechanism of administrative charge. As to how we can deal with the controversial administrative charge, ruling by law should be the primary and best choice. The power of administrative charge should be restrained and regulated by law in order to prevent its excessive invasion of citizens’ properties and to attain the wish to guarantee citizens’ property right by constitution.

Key words：administrative charge; restraint mechanism; legalize

(編輯：陳鳳林)