鄭 翔，丁 琪

（北京交通大學(xué) 法學(xué)院，北京 100044）

·立法建議·

京津冀協(xié)同發(fā)展背景下對首都地方立法的反思

鄭 翔，丁 琪

（北京交通大學(xué) 法學(xué)院，北京 100044）

北京市作為我國的首都，全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，其地方立法質(zhì)量的高低將直接影響首都城市功能的實(shí)現(xiàn)。本文在深入分析首都地方立法工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，力圖探討可持續(xù)發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展、“城市病”的治理等對首都地方立法工作提出的新的挑戰(zhàn)。面對新形勢和新挑戰(zhàn)，首都地方立法難以完全了解首都發(fā)展的實(shí)際需求，對首都地方特色的把握不夠充分，立法的科學(xué)化和民主化程度均有待進(jìn)一步提高。為此，當(dāng)前迫切需要進(jìn)一步明確首都地方立法的基本原則、明確首都地方立法權(quán)限、創(chuàng)新首都地方立法機(jī)制、完善首都地方立法程序。

首都；地方立法；首都特色；可持續(xù)發(fā)；京津冀協(xié)同發(fā)展

一、引言

地方立法作為中國特色社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，不僅發(fā)揮著為一定區(qū)域內(nèi)的社會、公民提供具體的、必要的行為規(guī)范的作用，更發(fā)揮著體現(xiàn)地方利益，指引和推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用。首都地方立法作為全國地方立法的標(biāo)桿，除具有上述功能外，還具有引領(lǐng)國內(nèi)其他地方立法的重要作用。2015年3月全國人民代表大會表決通過了關(guān)于修改《立法法》的決定，《立法法》15年來首次被修改，新修改的《立法法》要求地方立法工作進(jìn)一步規(guī)范化。北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展即將進(jìn)入第13個五年規(guī)劃時期，其中最重要的變化就是2015年4月中央政治局會議審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，綱要的實(shí)施，將使推動京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展成為我國的重大發(fā)展戰(zhàn)略之一。在這一規(guī)劃的指引下，挖掘區(qū)域發(fā)展新潛力，探索區(qū)域發(fā)展新思路，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新模式，將成為為未來一段時間內(nèi)，京津冀地區(qū)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。2015年2月北京市第十四屆人大常委會，以黨的十八大以來中央一系列重大決策部署和習(xí)近平總書記視察北京重要講話精神為指導(dǎo)，對北京市2015年地方立法工作進(jìn)行了全面部署?？紤]到北京市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，對北京市的地方立法工作進(jìn)行深入研究，對于開創(chuàng)首都科學(xué)發(fā)展新局面，譜寫首都法制建設(shè)新篇章，無疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、新形勢下首都地方立法工作現(xiàn)狀

自2009年4月以來，首都北京已陸續(xù)召開了三次立法工作會議，先后破解了“誰來組織干”、“采用什么方式干”、“立法如何引領(lǐng)改革”、“立法如何踐行公共治理新理念”等關(guān)鍵性問題，三次立法工作會議清晰地勾勒出首都北京立法的未來發(fā)展脈絡(luò)。進(jìn)入2015年以來，首都北京已頒布實(shí)施了三部地方性法規(guī)，分別是《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》、《北京市水土保持條例》以及《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》，作為標(biāo)志性地方立法，這三部地方性法規(guī)將對新時期其他地區(qū)地方立法如何保持與時俱進(jìn)提供明確而有意義的指引。截止到2015年9月底，北京市人大及其常委會頒布的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共144部①。

根據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以分為：實(shí)施性立法、自主性立法和先行性立法三大類?？v觀北京市現(xiàn)行有效的144部地方性法規(guī)，其中自主性立法和先行性立法占大多數(shù)，這與其他省、自治區(qū)、直轄市的立法情況形成了鮮明的對比，從而說明北京市在制定地方性法規(guī)方面，創(chuàng)造性和自主性較強(qiáng)。典型的自主性立法，如1995年7月27日第十屆人大常委通過的《北京市密云水庫懷柔水庫和京密引水渠水

源保護(hù)管理條例》，2010年12月23日第十三屆人大常委通過的《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》；典型的先行性立法，如2002年7月18日第十一屆人大常委通過的《北京市宗教事務(wù)條例》，這部條例為國務(wù)院2004年通過的行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》提供了立法經(jīng)驗(yàn)。地方立法的自主化已經(jīng)同國際化、生態(tài)化、人性化一道成為地方立法的發(fā)展趨勢[1]。北京市作為我國的首都，全國的政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，其有相當(dāng)優(yōu)勢在自主性立法和先行性立法上，成為地方性法規(guī)立法的典范。

目前北京市地方性法規(guī)中行政類法規(guī)數(shù)量最多，占總量的一半以上，其次是經(jīng)濟(jì)類法規(guī)，然后是憲法類法規(guī)，最后是民商事類法規(guī)，這與我國其他地區(qū)的地方性法規(guī)的立法結(jié)構(gòu)相一致。這主要是由于法律保留原則的存在，《立法法》第8條規(guī)定犯罪和刑罰、民事基本制度、訴訟和仲裁制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度等都屬于必須由法律加以規(guī)定的事項，因此相關(guān)的地方性法規(guī)數(shù)量必然有限。北京作為我國的首都，其城市職能的實(shí)現(xiàn)更加傾向于發(fā)揮首都核心功能，因此地方立法的重點(diǎn)也必然集中在維護(hù)政治穩(wěn)定、擴(kuò)大民主參與以及完善城市管理等領(lǐng)域。

經(jīng)過35年的實(shí)踐，首都北京的地方立法工作取得了很大成績，北京市人大及其常委會也在多年的實(shí)踐中積累了較為豐富的地方立法經(jīng)驗(yàn)，不僅在地方性立法的自主性與創(chuàng)造性上樹立了典范，使立法機(jī)制不斷創(chuàng)新、立法質(zhì)量不斷提高；也在維護(hù)法的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和適應(yīng)性上不斷努力。北京市下一步的主要立法目標(biāo)是圍繞本市中心工作研究重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行立法布局，使地方性法規(guī)更具針對性、實(shí)效性和可操作性，以切實(shí)解決首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中遇到的現(xiàn)實(shí)問題。

三、新形勢下首都地方立法工作面臨的主要挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，首都北京在建設(shè)國際化城市的過程中，也同我國的經(jīng)濟(jì)形勢一同處于加速轉(zhuǎn)型期。北京在21世紀(jì)之前的發(fā)展軌跡，是以全國的政治中心、文化中心、經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心為目標(biāo)進(jìn)行全方位發(fā)展；進(jìn)入21世紀(jì)后，由于人口、環(huán)境等壓力，北京市逐漸意識到疏散非核心首都功能的重要性。2015年是國家“十二五規(guī)劃”的收尾年，也是“十三五規(guī)劃”的編制年，北京市的經(jīng)濟(jì)、政治形勢發(fā)生了巨大變化，這為首都北京的地方立法工作帶來新的挑戰(zhàn)。

（一）可持續(xù)發(fā)展對首都立法工作的挑戰(zhàn)

可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中協(xié)調(diào)好各方面利益，在保持資源和環(huán)境永續(xù)利用的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。目前，北京市“十三五”規(guī)劃的編制工作已經(jīng)啟動，“十三五”時期是北京市深入落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，建設(shè)國際一流和諧宜居之都，實(shí)現(xiàn)北京市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時期。在這段時期，北京市面臨的經(jīng)濟(jì)社會和城市建設(shè)加速發(fā)展與人口增長、資源緊缺及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求逐步提高的矛盾將日益突出。為此，必須把握住可持續(xù)發(fā)展這一核心，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，綜合考慮北京市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，通過地方立法的形式，將建設(shè)生態(tài)健康城市的思想貫穿于地方法律法規(guī)的各個方面，促進(jìn)北京市的可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八屆三中全會認(rèn)真研究了全面深化改革的重大問題，對首都北京而言，地方立法不僅要與首都發(fā)展的全局相適應(yīng)，更要與全面深化改革的新形勢相適應(yīng)，從迫切需要解決的實(shí)際問題出發(fā)，充分發(fā)揮立法對當(dāng)前全面深化改革的推動和保障作用。北京市人大常委指出首都地方立法工作要為北京市創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供法律依據(jù)和制度保證，不斷優(yōu)化立法結(jié)構(gòu)，合理配置立法資源，使促進(jìn)北京市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展與完善首都城市戰(zhàn)略功能有機(jī)協(xié)調(diào)，以解決首都轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨的突出問題。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展對首都立法工作的挑戰(zhàn)

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的提出對京津冀三省市而言具有里程碑意義，是三省市全面加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大歷史機(jī)遇。但京津冀協(xié)同發(fā)展仍然面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多問題。京津冀雖具有共同的地緣優(yōu)勢，但差異性明顯。

從區(qū)域發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和城市群發(fā)展的基本規(guī)律來看，區(qū)域協(xié)同發(fā)展首先需要滿足三個條件：一是在同一個系統(tǒng)內(nèi)，需有統(tǒng)一的部署、統(tǒng)一的市場和統(tǒng)一的秩序；二是在區(qū)域的發(fā)展中市場應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場配置資源；三是在區(qū)域內(nèi)有共同遵守的制度和規(guī)則，共同的法治理念在區(qū)域內(nèi)得到認(rèn)同。目前從京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀來看，如何打破地方行政壁壘形成統(tǒng)一的系統(tǒng)，如何防止由于行政主導(dǎo)強(qiáng)于市場作用而導(dǎo)致的市場配置資源的有效性不足，如何避免制度規(guī)則缺失導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同發(fā)展的混亂和無序，都需要法治的引導(dǎo)與保障。如何通過立法協(xié)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展過程中不同主體的利益也是首都地方立法工作面臨的一個重大問題。京津冀協(xié)同發(fā)展究竟應(yīng)該是制定統(tǒng)一適用于京津冀區(qū)域的法律制度？還是不同地方分別立法，并建立立法協(xié)調(diào)機(jī)制？如何通過立法保證首都政策能夠得到其他協(xié)同發(fā)展地方的配合？這些問題都給首都地方立法工作提出了挑戰(zhàn)。加強(qiáng)京津冀地區(qū)立法工作的協(xié)同，不僅是當(dāng)前推動京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的迫切需要，更是提高區(qū)域地方立法工作實(shí)效、集

合區(qū)域立法資源優(yōu)勢的現(xiàn)實(shí)需求。

（三）“城市病”的治理對首都立法工作的挑戰(zhàn)

城市病是指在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的大背景下，由于大量人口和經(jīng)濟(jì)活動向城市集聚，所造成的城市人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境破壞、房價高漲等種種弊病的統(tǒng)稱。它不僅給生活在城市的人們帶來煩惱和不便，也對城市的經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面作用。北京城市病癥最突出的問題就是霧霾和交通擁堵。在過去幾年，北京市針對大氣污染、交通擁堵和高房價陸續(xù)出臺了一大批號稱史上最嚴(yán)厲的管制政策，力圖對“城市病”下猛藥治理，但效果差強(qiáng)人意。

根據(jù)國外的治理經(jīng)驗(yàn)表明，城市病的治理，不是一朝一夕的工作，它需要分別從宏觀層面、微觀層面，考量近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律等多種手段來進(jìn)行綜合治理。行政手段和經(jīng)濟(jì)手段只能在一定范圍、一定條件下運(yùn)用并發(fā)揮作用，而法律手段則是保證地方改革、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與穩(wěn)定的終極手段。破解首都“城市病”難題，必須大力加強(qiáng)首都法制建設(shè)，通過制定科學(xué)合理的地方性法規(guī)來不斷完善首都地方法制環(huán)境，確保城市管理的各個環(huán)節(jié)都能有法可依、有章可循。目前，首都地方立法工作面臨的主要挑戰(zhàn)便是如何使城市治理的法律手段與經(jīng)濟(jì)手段、行政手段相協(xié)調(diào)，搞好城市戰(zhàn)略部署和基本制度框架設(shè)計，如何運(yùn)用法治思維，實(shí)現(xiàn)城市治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，為首都的“城市病”治理提供法制保障。

四、新形勢下首都地方立法工作中存在的主要問題

經(jīng)過35年的努力，北京市地方立法工作已經(jīng)取得了不小的成就，為城市發(fā)展提供了重要的法律保障和依據(jù)，但同時仍舊存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）難以完全了解首都地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，對首都特色的把握不夠充分

地方特色是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量和價值的一個基本標(biāo)準(zhǔn)[2]。一般情況下，在不違背上位法法律規(guī)定的前提下，地方立法越凸顯“地方特色”，該地方立法就越具有可操作性和實(shí)效性。早在80年代，我國許多法律工作者便已提出地方立法要體現(xiàn)地方特色的主張，但這一階段僅停留在理論的探討上，并沒有實(shí)踐支撐。2002年全國人大常委會工作報告就“地方特色”做了明確規(guī)定，“地方特色”是指“從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用”[3]。自此之后，我國各地都在力圖使地方立法體現(xiàn)“地方特色”上進(jìn)行了積極有效的探索，北京市人大及其常委會也和全國各地人大及其常委會一樣，試圖通過增強(qiáng)“地方特色”來提高地方立法的質(zhì)量。

北京作為我國的首都，城鎮(zhèn)化程度高，人口密集，自然、人文地理要素多元，城市生態(tài)、資源分配、交通用地等情況十分復(fù)雜。特別是近年來，在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，首都及其周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大環(huán)境變化很快，立法部門往往難以及時的、全面的了解首都發(fā)展的實(shí)際需求，這在立法上的直接體現(xiàn)就是對地方特色把握不夠充分。實(shí)踐中許多實(shí)施性立法“照抄照搬”上位法，法律的原則性規(guī)定依舊無法適用于地方的實(shí)際情況，造成了大量實(shí)施性立法的閑置。在自主性立法與先行性立法中則存在湊數(shù)的嫌疑，許多法規(guī)過于強(qiáng)調(diào)體系性，追求大而全，條文存在的目的不是在于運(yùn)用而是在于法律體系的完備，這不僅造成了立法資源的浪費(fèi)，也使原本清晰明了的法規(guī)變得復(fù)雜難懂。北京作為我國的首都，“首都”應(yīng)該成為北京地方立法中的最大特色，而如何把握好“首都特色”的具體內(nèi)涵，則需要立法部門立足于北京的實(shí)際情況，綜合考量首都立法的示范作用以及對周邊地區(qū)的實(shí)際影響。只有使立法真正體現(xiàn)“首都特色”，才能使立法滿足首都發(fā)展的實(shí)際需求，才能解決城市發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題。

（二）首都地方立法工作的科學(xué)化和民主化程度有待進(jìn)一步提高

黨的十八屆四中全會提出，要完善中國特色社會主義法律體系，最根本的途徑就在于不斷推進(jìn)科學(xué)立法與民主立法。只有建立起科學(xué)與民主的立法機(jī)制，才能最終實(shí)現(xiàn)良法善治?？茖W(xué)立法的核心在于立法要尊重和體現(xiàn)社會發(fā)展的客觀規(guī)律、法律所調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律。民主立法的核心在于立法要充分保障和實(shí)現(xiàn)人民民主，一切依靠人民、為了人民，使立法真正反映廣大人民的共同意愿、充分保障廣大人民的各項權(quán)利和根本利益。

近幾年，北京市人大及其常委會在深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法上進(jìn)行了不懈的探索，立法的科學(xué)化及民主化程度均有所提高，但由于首都行政管理體制與城市管理方式都處于改革的進(jìn)程中，立法工作中難免存在部門利益和行政管理思維的影響，這在一定程度上影響了首都地方科學(xué)立法和民主立法的深入推進(jìn)。當(dāng)前，在北京市全面深化司法改革還沒有到位的情況下，仍然存在著從政府部門工作角度出發(fā)的立法，立法并不是出于反映人民的意愿，而是出于政府管理工作的需要，通過立法為政府推動管理工作提供法律依據(jù)，這導(dǎo)致立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，人民群眾的立法意愿反映和對立法程序的有序參與均有待進(jìn)一步加強(qiáng)。法律只有實(shí)事求

是、與時俱進(jìn)，才具有生命力和創(chuàng)造力，然而在實(shí)踐中，首都地方立法并沒有完全把握住這一準(zhǔn)則，在地方性法規(guī)中仍然存在許多落后的法律規(guī)定，這些規(guī)定不能根據(jù)客觀形勢和上位法的變化而變化，有些重點(diǎn)領(lǐng)域的立法遲遲沒能出臺，無法滿足社會發(fā)展的實(shí)際需要，這就造成地方性法規(guī)在解決地方實(shí)際問題上有效性不足。

首都地方立法部門必須要在總結(jié)過往立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷提高地方立法的民主化和科學(xué)化程度，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，廣泛聽取、認(rèn)真對待社會各方面的意見和訴求，及時廢止和修改那些已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展規(guī)律的規(guī)則，根據(jù)社會發(fā)展的實(shí)際情況及時制定新的規(guī)則，努力使每一項立法都能體現(xiàn)和尊重人民的主體地位。

五、解決新形勢下首都地方立法工作中存在的問題的對策

“不抵觸、有特色、可操作”這一由江蘇省人大常委會最先提出的“九字”原則，道出了地方立法的精髓?！安坏钟|”是地方立法的一項基本原則，“有特色”是地方立法的靈魂[4]，“可操作”則是地方立法的本質(zhì)要求。面對新形勢，繼續(xù)探索建立和完善首都地區(qū)科學(xué)立法與民主立法相統(tǒng)一的立法工作機(jī)制，增強(qiáng)地方立法的針對性、實(shí)效性和可操作性，意義重大。

（一）明確首都地方立法的基本原則

北京市的地方性法規(guī)作為構(gòu)造我國特色社會主義法律體系的子系統(tǒng)，不僅不能游離于國家的宏觀法制環(huán)境之外，更不能脫離北京市的法治現(xiàn)狀。基于此，北京市的地方立法原則應(yīng)當(dāng)既包括《立法法》規(guī)定的一般原則，也包括體現(xiàn)“首都特色”的地方性原則。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，憲法原則、法制統(tǒng)一原則、民主原則以及科學(xué)原則，是地方立法所應(yīng)遵循的一般原則。除此之外，由于北京市的特殊地位，地方立法部門在立法時還應(yīng)堅持突出地方特色原則和地方立法適度原則。這要求立法部門在進(jìn)行地方立法時要充分把握首都地區(qū)的特殊性，根據(jù)首都地區(qū)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的實(shí)際情況，合理安排立法規(guī)劃，切實(shí)增強(qiáng)立法的可行性和可操作性，堅決杜絕一切隨意立法和立法失準(zhǔn)的可能，保證立法符合法治的目標(biāo)和精神。

（二）明確首都地方立法權(quán)限

立法權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，范圍如果不確定，就可能甚至必然出現(xiàn)專制的局面。對于地方立法而言，明確立法權(quán)限的根本意義在于，確保地方立法權(quán)限嚴(yán)格限制在應(yīng)有的范圍之內(nèi)，既不越權(quán)，也不缺位。立法權(quán)限劃分的實(shí)質(zhì)是利益、資源的分配與責(zé)任的確定[5]。由于《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的提出，如果今后首都地方性法規(guī)的效力僅僅適用于北京地區(qū)，可能難以完全滿足京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，這就需要考慮首都立法權(quán)限的適度擴(kuò)張問題，不斷加強(qiáng)首都地方立法部門與天津市、河北省地方立法部門之間的協(xié)調(diào)工作，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)立法機(jī)制。此外，首都地方立法權(quán)限的劃分應(yīng)嚴(yán)格以《立法法》為依據(jù)，在正確把握北京市人大與北京市人大常委會之間的關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐漸改變北京市人大常委會包攬地方立法的局面，自覺將重大的地方性法規(guī)交由人大制定，充分發(fā)揮北京市人大在地方立法中的應(yīng)有作用。

（三）創(chuàng)新首都地方立法機(jī)制

科學(xué)的立法機(jī)制是確保地方立法質(zhì)量的重要保障。

1.完善立法前期選項工作機(jī)制。立法選項是立法的前提，立法選項科學(xué)與否直接影響立法的整體質(zhì)量[6]。故建議在立法前期選項工作中全面引入立法項目建議征集制，多渠道收集社會各方面的立法建議，充分發(fā)揚(yáng)民主、匯集民智、體現(xiàn)民意，不斷拓寬公民參與地方立法的渠道，使立法項目建議工作公開化、常態(tài)化。

2.加強(qiáng)法規(guī)立項論證工作。即在法規(guī)起草前，就引入理論界、實(shí)務(wù)界的專家學(xué)者就立法的合法性、必要性和可行性，主要制度設(shè)計，立法的預(yù)期效果等進(jìn)行充分論證，在充分論證的基礎(chǔ)上再確定法規(guī)該不該立和怎么立的問題，從立法源頭上切實(shí)提高立法選項的科學(xué)性。重要的地方性法規(guī)項目還可以考慮引入全民論證制度，借助報紙、互聯(lián)網(wǎng)、電視等媒體將重要的地方性法規(guī)公之于眾，廣泛征求人民群眾的意見，充分保障人民群眾的立項參與權(quán)。

3.開展法規(guī)預(yù)案研究工作。即在直接進(jìn)入立法程序的條件尚不充分的情況下，可先借助高校、研究院等科研機(jī)構(gòu)對立法進(jìn)行前期研究，形成法規(guī)預(yù)案，待立法條件成熟后再納入立法計劃。北京市科研院校眾多，具有得天獨(dú)厚的立法資源優(yōu)勢，北京市人大應(yīng)當(dāng)充分利用這一優(yōu)勢，將一些敏感問題、重大問題先委托給專家學(xué)者進(jìn)行前期預(yù)案研究。2015年6月1日開始施行的《北京市控制吸煙條例》已經(jīng)引入了法規(guī)預(yù)案研究機(jī)制，今后北京市人大應(yīng)將這一機(jī)制變?yōu)榱⒎ǖ某B(tài)機(jī)制。

（四）完善首都地方立法程序

在首都地方立法程序方面，應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)立法的科學(xué)化和民主化。

1.完善首都地方立法規(guī)劃編制程序，由“問題引導(dǎo)立法”。立法要直面地方矛盾，根據(jù)首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的實(shí)際問題，提出有針對性的立法項目，反過來通過立法解決實(shí)際問題。“問題引導(dǎo)立法”的核心在于地方存在什么問題就解決什么問題，所解

決的問題是地方突出的而中央立法所不宜解決的問題。通過建立這種立法規(guī)劃編制程序，使“所立之法”真正成為“所需之法”，切實(shí)增強(qiáng)首都地方立法的針對性和可操作性。立法規(guī)劃的調(diào)整和變更程序也必須程序化、規(guī)范化。

2.完善首都地方立法由法案到法的程序，保證從法案的提出到最后頒布的整個過程的透明性，確保立法程序的每一過程都能夠被社會外界看得見的方式進(jìn)行，充分調(diào)動公民的參與熱情。在首都地方立法過程中，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)十分注重調(diào)動公眾參與，但是目前對公眾意見的處理機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。盡管北京市的城市化水平已經(jīng)比較高，但是城鄉(xiāng)差別依然存在，因此立法機(jī)關(guān)還應(yīng)對地方立法工作中不同參與人群的參與模式進(jìn)行區(qū)分。此外，在法案的編制過程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮首都的人才智力優(yōu)勢，借助專家學(xué)者的技術(shù)支持，不斷提高首都地方立法的科學(xué)化水平。

3.完善首都地方立法后評估工作，通過實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、專家評估、個案分析等方式，對法律規(guī)定、法律執(zhí)行效果、社會對法律的滿意度以及法律與法規(guī)之間的銜接性等問題進(jìn)行分析、論證，及時發(fā)現(xiàn)地方法律體系中存在的漏洞并進(jìn)行相應(yīng)的修改完善，從而最大限度的提高地方立法的質(zhì)量和水平。作為“二次立法”的立法后評估，在未來一段時間內(nèi)，將會成為我國立法工作的重點(diǎn)，而北京作為我國的首都，應(yīng)當(dāng)率先在全國范圍內(nèi)樹立起立法后評估的典范，通過不斷完善立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法等內(nèi)容，為提高地方立法質(zhì)量積累經(jīng)驗(yàn)。

首都北京的地方性立法，不僅是中國特色社會主義法律體系的一個重要子系統(tǒng)，更是我國其他省、自治區(qū)、直轄市地方立法的一面旗幟。當(dāng)前形勢下，北京市地方立法工作如何適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法治建設(shè)的更高要求，如何凸顯首都特色，適應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展的需要，已經(jīng)成為了立法者亟待解決的新課題。

注釋：

①北京市人民代表大會常務(wù)委員會網(wǎng)站，2015年9月25日，http://fuwu.bjrd.gov.cn/rdzw/information/exchange/Laws.do?method=queryResult&lawsType=1，截止到2015年9月25日，北京市人大及其常委會頒布的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共144部。

[1]崔卓蘭，赫然.中國地方立法研究[M].長春：東北師范大學(xué)出版社，2006.331.

[2]唐瑩瑩，陳星言.北京市地方立法特色及實(shí)現(xiàn)路徑[J].新視野，2012，（05）:77-80.

[3]唐瑩瑩，陳星言.北京市地方立法特色及實(shí)現(xiàn)路徑[J].新視野，2012，（05）:77-80.

[4]王勇.如何體現(xiàn)地方立法特色-——甘肅省地方性法規(guī)及規(guī)章立法質(zhì)量評價隨感[J].人大研究，2008，（09）:36-38.

[5]周英.我國地方立法權(quán)限研究[D].北京：中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004.15.

[6]張引.在新的起點(diǎn)上加強(qiáng)和改進(jìn)首都地方立法工作[J].北京人大，2011，（05）:24-27.

Reflection on the Local Legislation of the Capital in the Context of Collaborative Development of Beijing,Tianjin and Hebei

ZHENGXiang，DINGQi
（Law School,Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China）

As Beijing is the capital ofour country,the national political center,cultural center,international communication center,scientific and technological innovation center,the qualityoflocal legislation will directlyaffect the realization ofthe function of the capital city.Based on thorough analysis of the present capital local legislation status,the authors try to explore the newchallenges to local legislation work in the process ofsustainable development,coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei and the management of"city disease".Facing the newsituation and challenges,the capital local legislation is difficult to fully understand the actual needs of the development of the capital and insufficiently grasps the local characteristics of the capital.At the same time,the scientific and democratic level oflegislation needs to be further improved.Therefore,at present,it is urgent to further clarify the basic principles of local legislation in the capital,define the local legislative authority in the capital,improve the local legislative mechanismand improve the local legislative procedure.

the capital;local legislation;the capital local characteristics;sustainable development;coordinated development of beijing-tianjin-hebei

D901

A

1674-828X（2015）04-0042-05

（責(zé)任編輯：郭 鵬）

2015-07-11

基金支持：北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《北京農(nóng)村土地可持續(xù)利用法律制度研究》的階段性成果，項目編號：13FXB010。

鄭 翔，女，北京交通大學(xué)法學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法和交通運(yùn)輸法學(xué)研究；丁 琪，女，北京交通大學(xué)法學(xué)院2013級經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。