天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院課題組

（天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院，天津 300480）

·司法理論與實(shí)踐·

職務(wù)犯罪案件跨區(qū)域管轄制度的現(xiàn)狀及完善

天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院課題組

（天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院，天津 300480）

面臨現(xiàn)階段反腐的高壓態(tài)勢(shì)，如何有效地懲治職務(wù)犯罪，成為檢察機(jī)關(guān)亟待解決的課題，而明確職務(wù)犯罪的管轄權(quán)更是解決這一課題的關(guān)鍵。文章在概述了職務(wù)犯罪管轄的司法現(xiàn)狀，評(píng)析指定管轄、異地管轄等現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，論述了職務(wù)犯罪案件管轄存在的問(wèn)題及其原因，最后指明構(gòu)建職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄?wèi)?yīng)遵循的原則，提出完善法律規(guī)定、構(gòu)建明確適用條件、適用原則等具體內(nèi)容的制度設(shè)置以及相關(guān)配套機(jī)制的立法建言，同時(shí)強(qiáng)調(diào)完善與紀(jì)檢監(jiān)察部門的銜接,以期為建立高效、公正、透明的職務(wù)犯罪管轄制度提出建議。

職務(wù)犯罪；管轄權(quán)限；指定管轄；異地管轄跨區(qū)域

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度成為司法改革的重點(diǎn)內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件。隨后，中央深改組第七次會(huì)議進(jìn)一步明確指出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院,有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局[1]。對(duì)于職務(wù)犯罪案件這類特殊案件的管轄實(shí)踐中早已進(jìn)行了跨行政區(qū)域管轄的探索，2001年遼寧“慕馬案”標(biāo)志高官貪腐案件實(shí)行異地管轄以來(lái)，隨著反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)一步嚴(yán)峻，為了更好的排除職務(wù)犯罪案件辦理的阻力和干擾，職務(wù)犯罪案件指定管轄在實(shí)踐中得到了廣泛的應(yīng)用，比如2013年薄熙來(lái)案由濟(jì)南市中級(jí)人民法院審理，2015年周永康案由最高人民檢察院偵查終結(jié)，移送天津市人民檢察院第一分院向天津市第一中級(jí)人民法院提起公訴。但是由于異地管轄、指定管轄本身存在著制度上的不完善等問(wèn)題而使實(shí)踐中出現(xiàn)了運(yùn)用不暢、隨意濫用等情況。最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)》（2013—2017年工作規(guī)劃）（2015年修訂版）提出，要建立職務(wù)犯罪案件跨行政區(qū)域管轄制度，規(guī)范指定管轄、交辦、提辦工作。鑒于此，職務(wù)犯罪案件跨區(qū)域管轄制度的建立還需要實(shí)踐部門和法學(xué)理論界的不斷探索和研究。

一、職務(wù)犯罪管轄現(xiàn)狀

管轄是專門規(guī)定有關(guān)案件管理問(wèn)題的一項(xiàng)重要制度，無(wú)管轄權(quán)就無(wú)審判權(quán)[2]。任何刑事犯罪案件的訴訟管轄均包含三方面，即偵查管轄、起訴管轄與審判管轄。

（一）職務(wù)犯罪管轄的法律規(guī)定

1.職務(wù)犯罪偵查管轄

由于職務(wù)犯罪的特殊性，不同于偵查普通刑事案件，檢察院作為偵查職務(wù)犯罪案件的專門國(guó)家機(jī)關(guān)。針對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查管轄，刑事訴訟法并沒(méi)有明確的規(guī)定，但在最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）和《人民檢察院直接受理立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件管轄規(guī)定》等司法解釋中，零散地規(guī)定了人民檢察院偵查職務(wù)犯罪案件的級(jí)別管轄、地域管轄與專門管轄、指定管轄以及特殊案件的其他管轄制度。其中級(jí)別管轄最主要的是分級(jí)立案?jìng)刹橹贫?，就是根?jù)犯罪嫌疑人的級(jí)別以及犯罪數(shù)額等因素，確定哪些案件由哪一級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理

偵查[3]。同時(shí)也有例外情形，在偵查一體化機(jī)制下，上級(jí)檢察院可以提辦、參辦、督辦、交辦職務(wù)犯罪案件，下級(jí)院認(rèn)為案情重大、復(fù)雜，也可以請(qǐng)求移送上級(jí)院偵查。《規(guī)則》規(guī)定了國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件由犯罪嫌疑人工作單位所在地人民檢察院管轄，適宜檢察院為例外地域管轄原則。另外，最高檢的司法解釋也規(guī)定了軍事檢察院和新疆建設(shè)兵團(tuán)檢察院等專門的職務(wù)犯罪案件管轄機(jī)關(guān)。關(guān)于上級(jí)檢察院的指定管轄，是指對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議的或者情況特殊的案件，可以由共同的上級(jí)檢察院指定管轄，屬于授權(quán)性規(guī)定。其他管轄制度主要是指協(xié)商管轄、移送管轄等?？偠灾?，職務(wù)犯罪的偵查管轄的法律規(guī)定主要依據(jù)最高人民檢察院的司法解釋且條文零散，法律并未明確地做出統(tǒng)一的規(guī)定。

2.職務(wù)犯罪審查起訴與審判管轄

《刑事訴訟法》并未規(guī)定偵查管轄和審查起訴管轄原則，只規(guī)定了刑事犯罪案件的法定審判管轄制度。在法理和實(shí)踐中，審前的訴訟過(guò)程，包括偵查、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴等，都應(yīng)服從審判，因此審前訴訟的管轄也應(yīng)服從審判管轄。按照起訴管轄服從審判管轄的原則，職務(wù)犯罪的審查起訴管轄?wèi)?yīng)與審判管轄一致。但2012年12月，“六部委”《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟若干問(wèn)題的規(guī)定》第23條規(guī)定了人民檢察院對(duì)審查起訴的案件指定管轄、提辦、轉(zhuǎn)辦的原則。這是對(duì)于審查起訴法定管轄的補(bǔ)充。而職務(wù)犯罪案件的審判管轄遵照《刑事訴訟法》關(guān)于刑事案件的審判管轄相關(guān)規(guī)定?！缎淌略V訟法》第19條到第27條的規(guī)定了刑事犯罪案件審判的級(jí)別管轄、地域管轄和專門管轄制度，其中第23條規(guī)定，“上級(jí)人民法院在必要時(shí)可以審判下級(jí)人民法院管轄的第一審刑事案件；下級(jí)人民法院認(rèn)為案情重大、復(fù)雜需要由上一級(jí)人民法院審判的第一審刑事案件，可以請(qǐng)求移送上一級(jí)人民法院審判，”這是級(jí)別管轄的例外規(guī)定。地域管轄制度指犯罪地人民法院管轄為主，被告人居住地人民法院適宜管轄為例外的管轄原則。同時(shí)，《刑事訴訟法》還規(guī)定了指定管轄制度，審判管轄中的指定管轄包括：一是上級(jí)人民法院對(duì)于管轄不明的案件確定管轄；二是上級(jí)人民法院可以指定下級(jí)人民法院將案件移送其他人民法院審判，而對(duì)于該種指定管轄的原因未規(guī)定，但實(shí)踐中多是以案件的特殊性而對(duì)法定管轄做個(gè)案調(diào)整。

另外，2009年12月，“兩高”聯(lián)合發(fā)文，對(duì)省部級(jí)干部的跨省異地管轄做了原則的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定廳局級(jí)干部的腐敗案件可以省內(nèi)異地管轄，但多為原則性規(guī)定,缺乏具體的操作規(guī)范。

（二）對(duì)現(xiàn)存的職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄模式的介紹

根據(jù)上述職務(wù)犯罪管轄的法律規(guī)定，以及實(shí)踐中司法慣例，目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄的偵查模式主要集中在指定管轄，同時(shí)存在上級(jí)檢察院提辦、參辦、督辦、交辦等情況，而對(duì)于審判管轄主要采用的是異地審判的模式。

1.職務(wù)犯罪案件偵查的指定管轄

偵查階段的指定管轄，一是指上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于管轄權(quán)有爭(zhēng)議的指定管轄，二是指上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于需要改變管轄的進(jìn)行指定管轄。文章主要研究后者。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，指定管轄僅是對(duì)地域管轄的變更，而維持級(jí)別管轄不變。在實(shí)踐中，職務(wù)犯罪案件指定管轄普遍存在，究其原因，指定管轄對(duì)于高官職務(wù)犯罪案件的偵辦確有其優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)：第一，異地管轄能夠有效的排除當(dāng)?shù)夭块T的干擾，更好地維持司法獨(dú)立；第二，指定機(jī)關(guān)對(duì)指定的案件一般高度重視，且多指定辦案能力強(qiáng)、辦案規(guī)范、執(zhí)法環(huán)境好的機(jī)關(guān)，更好地保證訴訟效率和社會(huì)效果；第三，異地管轄有利于提高司法公信力，群眾容易信任司法結(jié)果；第四，異地管轄有利于平衡司法資源。實(shí)踐中，偵查環(huán)節(jié)的指定管轄主要可以歸納為以下幾種做法：（1）針對(duì)由紀(jì)委首先調(diào)查的公職人員涉及腐敗的案件，對(duì)于構(gòu)成犯罪的，將其移送同級(jí)別的人民檢察院?jiǎn)?dòng)偵查程序，同級(jí)別的人民檢察院按照級(jí)別管轄原則自己偵查或者指定下級(jí)院進(jìn)行偵查。例如中紀(jì)委調(diào)查的較高級(jí)別的高官涉腐案件應(yīng)移送最高人民檢察院，比如2015年周永康（正國(guó)級(jí)）案由中紀(jì)委移送最高檢，并由最高檢偵查終結(jié)。（2）對(duì)于人民檢察院直接受理的職務(wù)犯罪案件的立案?jìng)刹橹付ü茌牥凑占?jí)別管轄制度進(jìn)行，由上級(jí)院按照分級(jí)立案?jìng)刹橹贫群蜕姘溉藛T分級(jí)管轄制度指定轄區(qū)內(nèi)下級(jí)院進(jìn)行立案?jìng)刹?，例如最高檢指定省級(jí)檢察院進(jìn)行偵查，省級(jí)院指定行政區(qū)劃內(nèi)分院或者市級(jí)院進(jìn)行偵查。

同時(shí)，在偵查階段，最高檢為了排除地方干擾，加強(qiáng)辦案力度，提出了“偵查一體化”機(jī)制，即上級(jí)院以偵查指揮中心的組織形式提辦、參辦、督辦等方式上提下級(jí)院管轄的案件，或者以交辦、聯(lián)辦的方式實(shí)現(xiàn)資源整合，統(tǒng)一指揮偵查，排除辦案阻力?！皞刹橐惑w化”機(jī)制一定程度上也是對(duì)級(jí)別管轄和地域管轄的一種變更。

2.職務(wù)犯罪案件審查起訴的指定管轄與異地審判模式

依據(jù)審查起訴服從于審判管轄的法理基礎(chǔ)和實(shí)踐做法，按照我國(guó)審級(jí)制度的規(guī)定，檢察院只能向同級(jí)的法院移送審查起訴的案件。那么，職務(wù)犯罪案件

的審查起訴指定管轄可以歸納為以下幾種：一是由最高人民檢察院自行偵查終結(jié)，交省級(jí)檢察院二次指定市級(jí)檢察院向其同級(jí)法院起訴，例如薄熙來(lái)案，由最高人民檢察院偵查終結(jié)，經(jīng)依法指定管轄，由山東省濟(jì)南市人民檢察院向濟(jì)南市中級(jí)人民法院提起訴訟；二是由最高人民檢察院指定省級(jí)檢察院偵查終結(jié)的或者犯罪地省級(jí)人民檢察院偵查終結(jié)，指定省級(jí)人民檢察院所在地或者轄區(qū)內(nèi)其他市級(jí)檢察院向其同級(jí)法院提起公訴。

職務(wù)犯罪審判指定管轄主要是指異地審判的模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)對(duì)90%以上的高官腐敗犯罪案件實(shí)行了異地審判[4]。對(duì)于高官職務(wù)犯罪異地審判的管轄模式，一般情況下，對(duì)省部級(jí)高官的腐敗犯罪案件適用跨省異地審理，廳局級(jí)干部的腐敗犯罪案件適用省內(nèi)異地審判[5]。職務(wù)犯罪案件啟動(dòng)異地審判模式，主要依據(jù)于上級(jí)人民法院的指定管轄，而上級(jí)法院指定管轄的理由往往是源于案件偵查階段已指定管轄，或者由于案件本身的特殊性需要異地審判。實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)異地審判的做法為上級(jí)檢察機(jī)關(guān)以商請(qǐng)函的形式商情同級(jí)法院指定管轄。而對(duì)于人民法院，一是接受人民檢察院的商情，指定下級(jí)法院管轄；二是拒絕商請(qǐng)，指定另一法院管轄，相應(yīng)地人民檢察院要指定對(duì)應(yīng)的檢察院向另一法院提起公訴。

二、職務(wù)犯罪管轄存在的問(wèn)題

（一）職務(wù)犯罪管轄法律規(guī)定不完善

首先，刑事犯罪案件的偵查管轄、審查起訴管轄立法缺失。雖然審前訴訟服從審判，但是我國(guó)并沒(méi)有規(guī)定“審判中心”主義，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查是具有特殊性和較大的獨(dú)立性的，在刑事訴訟法中缺少偵查管轄的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中存在無(wú)法可依的狀態(tài)。雖然根據(jù)最高檢相關(guān)司法解釋可以確定案件的偵查和審查起訴管轄制度，但由于部門的限制性這些規(guī)定并不利于檢法之間配合。其次，職務(wù)犯罪案件異地審判管轄法律依據(jù)不明確。雖然《刑事訴訟法》規(guī)定了“上級(jí)人民法院可以指定下級(jí)法院將案件移送其他法院審判”，但對(duì)可以指定管轄的具體情形并未作出規(guī)定。職務(wù)犯罪異地審判是為了排除人情干擾而突破法定地域管轄制度的一種創(chuàng)新模式，將此條作為職務(wù)犯罪異地審判的立法依據(jù)未免有些牽強(qiáng)。

（二）職務(wù)犯罪案件管轄制度適用混亂

首先，職務(wù)犯罪案件偵查管轄模式眾多，實(shí)踐中運(yùn)用混亂。根據(jù)前文所述，職務(wù)犯罪偵查管轄除了級(jí)別管轄、地域管轄、專門管轄之外，還存在指定管轄、移送管轄、上級(jí)提辦管轄、偵查一體化機(jī)制下的統(tǒng)一管轄等等，后者這些管轄制度均在一定程度上對(duì)法定級(jí)別管轄和地域管轄制度進(jìn)行了突破，雖然實(shí)踐中有利于案件的順利偵查，但管轄制度的繁多混亂導(dǎo)致案件管轄權(quán)的隨意化，不利于保障犯罪嫌疑人的人權(quán)。其次，指定管轄的泛化。實(shí)踐中，指定管轄制度已經(jīng)成為辦理較高級(jí)別職務(wù)犯罪案件的普遍模式。隨之，異地偵查、異地起訴、異地審判成為了辦理職務(wù)犯罪案件的常態(tài)。指定管轄制度的過(guò)度使用會(huì)導(dǎo)致法定管轄制度的虛無(wú)，同時(shí)不利于保障犯罪嫌疑人合法的司法權(quán)益。

（三）偵查管轄與審查起訴、審判管轄銜接機(jī)制不暢

首先，級(jí)別管轄不對(duì)應(yīng)。針對(duì)省部級(jí)以上的公職人員的職務(wù)犯罪，往往由最高檢立案?jìng)刹椋鴮徟型煞?、州、市的人民法院審判管轄，這種級(jí)別上的不對(duì)稱不利于補(bǔ)充偵查。其次，由于偵查管轄的一些模式變更了級(jí)別管轄的規(guī)定，導(dǎo)致與審查起訴機(jī)關(guān)銜接困難，延遲了訴訟時(shí)間，增加了犯罪嫌疑人被超期羈押的風(fēng)險(xiǎn)。再者，法律授權(quán)性的規(guī)定致使異地管轄多為個(gè)案啟動(dòng)的，屬于個(gè)別的、偶發(fā)的，所以檢法兩家要案案商請(qǐng)，次次協(xié)調(diào)，浪費(fèi)訴訟時(shí)間且降低訴訟效率。最后，法檢之間的不配合。實(shí)踐中，指定檢察院需商請(qǐng)同級(jí)法院審判，有時(shí)會(huì)被法院拒絕，這就需要重新商請(qǐng)，重新指定審查起訴機(jī)關(guān)。

（四）其他問(wèn)題

第一，異地審判社會(huì)效果不佳。由于公開(kāi)度不夠，教育警示作用不足，同時(shí)與同級(jí)黨委、紀(jì)委以及犯罪人單位缺乏有效溝通，不利于單位的建章立制；第二，司法成本高。這主要體現(xiàn)在偵查環(huán)節(jié)異地調(diào)查取證上；第三，不利于維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的司法權(quán)益。由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展程度的不同，各地區(qū)對(duì)社會(huì)危害性評(píng)價(jià)不同，導(dǎo)致對(duì)犯罪嫌疑人處置不同。第四，缺少對(duì)指定異地管轄的監(jiān)督機(jī)制。由于異地管轄法律規(guī)定不明確，授權(quán)性規(guī)定導(dǎo)致異地管轄自由裁量權(quán)的擴(kuò)大化，對(duì)于異地管轄的必要性缺少評(píng)價(jià)機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致異地管轄制度運(yùn)用的隨意性。

三、職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度的構(gòu)建

（一）職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄?wèi)?yīng)遵循的基本原則

構(gòu)建職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度，應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。該原則應(yīng)當(dāng)建立在懲罰犯罪和保障人權(quán)的基礎(chǔ)上，不僅是職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度構(gòu)建、運(yùn)行及保障的指導(dǎo)準(zhǔn)則，而且能夠彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)中不盡周詳?shù)囊?guī)定。根據(jù)我們的理解，認(rèn)為構(gòu)建職務(wù)犯罪跨區(qū)域管

轄制度應(yīng)遵循以下三個(gè)基本原則。

1.堅(jiān)持制度法定、法無(wú)授權(quán)皆不為原則

構(gòu)建職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度，是一種新興事物，也是一個(gè)系統(tǒng)性工程。按照我國(guó)的立法慣例，對(duì)于新興事物往往采取先行先試的原則，使一些做法游離在法律外，這些做法往往靠司法解釋或者其他規(guī)范性文件來(lái)支撐。在制度探索的初期，這種做法是無(wú)奈之舉。但我們認(rèn)為，一旦將職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄作為一項(xiàng)制度在全國(guó)實(shí)施，必須堅(jiān)持立法先行規(guī)則。職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄涉及到多部法律的修改，例如，刑事訴訟法、人民檢察院組織法、人民法院組織法等。由于職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄?zhēng)?lái)的法律條文變動(dòng)應(yīng)當(dāng)在這些相關(guān)法律中得到體現(xiàn)，司法萬(wàn)不可在法律沒(méi)有修改的情況下貿(mào)然出擊，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。因此，構(gòu)建職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持制度法定、法無(wú)授權(quán)皆不為原則。

2.遵循職務(wù)犯罪偵查工作規(guī)律和特點(diǎn)原則

職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，依照法律實(shí)施的專門調(diào)查工作和有關(guān)強(qiáng)制性措施的權(quán)力。普通刑事犯罪偵查職務(wù)犯罪偵查工作既有與普通刑事犯罪偵查工作相同的一面，又有其自身獨(dú)有的特點(diǎn)，這就要求職務(wù)犯罪偵查工作的開(kāi)展，必須既積極借鑒普通刑事犯罪偵查工作的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)，又要嚴(yán)格遵循職務(wù)犯罪偵查工作的自身客觀規(guī)律和特點(diǎn)。例如，職務(wù)犯罪案件尤其是貪污賄賂犯罪案件具有隱蔽性、智能性與復(fù)雜性等特點(diǎn)，再加上職務(wù)犯罪案件線索往往來(lái)源于群眾舉報(bào)，且舉報(bào)內(nèi)容大多只有方向性缺乏明確性，這些因素都會(huì)給職務(wù)犯罪偵查工作帶來(lái)一定困難。在新刑訴法實(shí)施條件下，偵查部門必須摒棄過(guò)度倚重口供觀念，不斷弱化口供在證據(jù)體系中的作用，樹(shù)立“由證到供、以證促供、證供互動(dòng)”偵查模式，要注意先收集實(shí)物證據(jù)，待實(shí)物證據(jù)基本上確實(shí)充分以后，再接觸犯罪嫌疑人，用實(shí)物證據(jù)攻破犯罪嫌疑人的心理防線，用犯罪嫌疑人的供述和辯解來(lái)核實(shí)、補(bǔ)充先前取得的證據(jù)，進(jìn)而形成完整的證據(jù)鏈條。

3.注重偵訴審管轄統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則

我們認(rèn)為，建立職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度的目的與刑訴法規(guī)定的訴訟任務(wù)是一致的，即懲罰犯罪、保障人權(quán)。而整個(gè)刑事訴訟活動(dòng)需要多個(gè)部門的參與才能完成這一任務(wù)，這就需要各部門的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。為此，各部門應(yīng)當(dāng)在充分兼顧屬性不盡相同的立案?jìng)刹?、審查起訴與審判各階段特征和任務(wù)的同時(shí)，以整個(gè)刑事訴訟活動(dòng)為整體，以強(qiáng)化偵訴審統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為原則，切實(shí)完善偵查管轄、起訴管轄與審判管轄之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣一來(lái)可以使司法機(jī)關(guān)既能根據(jù)管轄權(quán)限規(guī)定分工負(fù)責(zé)立案?jìng)刹?、審查起訴或?qū)徖砺殑?wù)犯罪案件，充分發(fā)揮各自職能作用，又能強(qiáng)化互相配合機(jī)制，形成整體合力，及時(shí)有效打擊職務(wù)犯罪活動(dòng)，而且能夠達(dá)到相互制約的目的，確保刑事訴訟活動(dòng)的正常、有序進(jìn)行，從而有效維護(hù)法律的尊嚴(yán)和法律的統(tǒng)一實(shí)施[6]。

（二）職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度構(gòu)建的建言

1.推進(jìn)職務(wù)犯罪刑事訴訟特別法的建立

鑒于職務(wù)犯罪案件的特殊性，依據(jù)最高檢的檢察改革意見(jiàn)，推進(jìn)反腐敗專門立法，其中包括職務(wù)犯罪刑事訴訟特別法。職務(wù)犯罪刑事訴訟特別法應(yīng)對(duì)職務(wù)犯罪管轄制度進(jìn)行完善。其內(nèi)容應(yīng)包括：一是在法律中明確規(guī)定職務(wù)犯罪案件的偵查管轄、審查起訴管轄和審判管轄制度，彌補(bǔ)現(xiàn)有法律只規(guī)定審判管轄制度的缺陷；二是明確規(guī)定職務(wù)犯罪管轄的內(nèi)容應(yīng)包括法定管轄和跨區(qū)域管轄兩方面，其中法定管轄指級(jí)別管轄、屬地管轄與專門管轄制度，而跨區(qū)域管轄指一定級(jí)別的職務(wù)犯罪案件的指定異地管轄制度，整合現(xiàn)有的多種偵查管轄模式；三是統(tǒng)一職務(wù)犯罪偵查、起訴、審判的級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)。為彌補(bǔ)檢法協(xié)調(diào)不暢，節(jié)約訴訟時(shí)間，保障犯罪嫌疑人合法權(quán)益，依據(jù)偵、訴、審三機(jī)關(guān)級(jí)別一致的原則，建議構(gòu)建職務(wù)犯罪級(jí)別管轄統(tǒng)一制度。

2.職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄權(quán)的具體設(shè)置

首先，明確職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度的適用條件。對(duì)于跨區(qū)域管轄制度的適用對(duì)象、適用標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、適用程序、適用原則等內(nèi)容在法律上明確規(guī)定。2014年底，上海市成立全國(guó)首個(gè)跨行政區(qū)劃法院、檢察院，即上海市第三中級(jí)人民法院、上海市人民檢察院第三分院正式成立。隨之，北京試點(diǎn)成立第四中級(jí)法院、北京市人民檢察院第四分院。其中上海市人民檢察院第三分院管轄權(quán)包括上級(jí)人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件。但對(duì)“重大”職務(wù)犯罪案件未確立清晰的標(biāo)準(zhǔn)，而且這兩個(gè)直轄市的試點(diǎn)本身對(duì)特別類型案件的界定并不清晰。因此，應(yīng)在立法上明確實(shí)行跨區(qū)域管轄制度的職務(wù)犯罪案件級(jí)別、條件等內(nèi)容。

其次，明確職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度必然適用原則。雖然職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度是法定地域管轄的例外，但為了彌補(bǔ)現(xiàn)有指定管轄等制度授權(quán)性的不足，保障職務(wù)犯罪查辦的司法公正，立法上應(yīng)明確規(guī)定符合跨區(qū)域管轄的職務(wù)犯罪案件必須進(jìn)行指定異地管轄。

再者，明確規(guī)定職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度一致

性。這主要是指針對(duì)符合條件的職務(wù)犯罪案件應(yīng)在偵查階段開(kāi)始進(jìn)行跨區(qū)域管轄。一是為了排除偵查階段的阻礙，二是為了避免訴訟期間由指定管轄而導(dǎo)致法檢銜接不暢帶來(lái)的補(bǔ)充偵查不便、浪費(fèi)訴訟時(shí)間、降低訴訟效率的問(wèn)題。

最后，明確職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄權(quán)適用主體的特定性。根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神以及相關(guān)司法改革文件的要求，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院,構(gòu)建普通類型案件由行政區(qū)劃法院、檢察院辦理,特殊類型案件由跨行政區(qū)劃法院、檢察院辦理的訴訟格局,完善司法管轄體制。這里的特殊類型案件包含職務(wù)犯罪案件。那么，職務(wù)犯罪案件跨區(qū)域管轄制度的主體與跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院一致，即只有跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)具有職務(wù)犯罪的跨區(qū)域管轄權(quán)。這樣設(shè)置的目的在于規(guī)范指定管轄的自由裁量權(quán)，彌補(bǔ)任意指定管轄機(jī)關(guān)所引起的不利于犯罪嫌疑人、被告人定罪量刑的弊端。

3.相關(guān)配套制度的完善

第一，建立職務(wù)犯罪跨行政區(qū)劃組織機(jī)構(gòu)。中央司法改革文件已明確“探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院”的規(guī)定。對(duì)于職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度，跨區(qū)域的司法機(jī)構(gòu)的建立應(yīng)是運(yùn)行管轄權(quán)的前提。而如何建立跨區(qū)域的人民法院、人民檢察院，按照科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效和有利于實(shí)現(xiàn)司法公正的原則，可以借鑒中紀(jì)委內(nèi)部監(jiān)察室機(jī)構(gòu)設(shè)置，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展程度等法律評(píng)價(jià)問(wèn)題，對(duì)同一轄區(qū)內(nèi)同一級(jí)別的行政區(qū)劃進(jìn)行整合、集中、合并。例如，在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)建立幾個(gè)跨區(qū)域的人民法院、人民檢察院作為最高法、最高檢的派駐院，分別負(fù)責(zé)管轄省部級(jí)以上公職人員的職務(wù)犯罪案件的偵查、起訴和審判。同樣，在市（分、州）級(jí)按照具體情況成立一個(gè)或者多個(gè)跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院。比如，上海市成立的上海市第三中級(jí)人民法院、上海市人民檢察院第三分院。

第二，統(tǒng)一職務(wù)犯罪犯罪線索管理。職務(wù)犯罪跨區(qū)管轄制度的建立，偵查管轄權(quán)與原行政區(qū)域的分離，那么對(duì)于犯罪線索的管理也應(yīng)有跨區(qū)管轄機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理、分流、控制、監(jiān)督等。這樣有利于均衡檢察資源，緩解有的機(jī)關(guān)案多人少的困境。

第三，整合職務(wù)犯罪偵查資源。對(duì)于偵查資源主要指的是偵查人員和技術(shù)手段這兩方面。設(shè)立職務(wù)犯罪跨區(qū)管轄制度，要對(duì)原有的職務(wù)犯罪偵查人員進(jìn)行整合。對(duì)于技術(shù)偵查措施，刑事訴訟法規(guī)定了重大的貪污、賄賂犯罪案件等，根據(jù)偵查需要，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序，可以使用技術(shù)偵查措施，但對(duì)批準(zhǔn)的程序沒(méi)有明確規(guī)定。建立職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄機(jī)關(guān)則可以相應(yīng)的將技術(shù)偵查手段的批準(zhǔn)權(quán)歸入其管轄權(quán)中。這有利于職務(wù)犯罪偵查的效率，符合職務(wù)犯罪偵查保密性的要求。

第四，構(gòu)建檢察院和法院跨區(qū)域管轄的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。職務(wù)犯罪案件跨區(qū)域管轄并不是司法程序中某一個(gè)環(huán)節(jié)的單獨(dú)指定，而是從立案、偵查、提起公訴和審判甚至是執(zhí)行環(huán)節(jié)的跨區(qū)域管轄，涉及了公、檢、法、司等眾多部門。為了避免跨行政區(qū)域管轄的混亂，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定跨行政區(qū)域管轄制度，將職務(wù)犯罪案件納入跨行政區(qū)域檢察院、法院的管轄范圍中，賦予檢察機(jī)關(guān)偵查優(yōu)先權(quán)，以檢察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)限來(lái)確立審判機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，達(dá)到偵訴審管轄的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。當(dāng)然，這種立法規(guī)定應(yīng)當(dāng)是原則性的，對(duì)其適用情形、如何操作等有必要交由司法解釋、刑事訴訟規(guī)則予以細(xì)化完善。

第五，建立職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄權(quán)的監(jiān)督和異議制度。人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)案件管轄權(quán)有著必然的監(jiān)督職責(zé)。但是正如文章上述所論，職務(wù)犯罪案件跨區(qū)域管轄權(quán)的啟動(dòng)要從源頭開(kāi)始，即從職務(wù)犯罪案件的偵查階段進(jìn)行跨區(qū)域管轄，那么作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院如何對(duì)自偵案件的立案管轄進(jìn)行有效的監(jiān)督呢？按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督，比如上海市人民檢察院偵查監(jiān)督部門對(duì)其第三分院職務(wù)犯罪案件管轄權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。但是實(shí)踐操作中偵查監(jiān)督部門對(duì)立案監(jiān)督的具有程序化和滯后性的不足，因此，必須注入檢察機(jī)關(guān)以外的力量來(lái)監(jiān)督制約，如健全人民監(jiān)督員的監(jiān)督制約機(jī)制[7]。同時(shí)，為了更好地保障犯罪嫌疑人、被告人的司法權(quán)益，法律應(yīng)給予其司法救濟(jì)的權(quán)利，即知情權(quán)和異議權(quán)。知情權(quán)，指對(duì)當(dāng)事人對(duì)案件跨區(qū)域管轄有在法律上知情的權(quán)利。異議權(quán)，指犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬等認(rèn)為案件跨區(qū)域管轄違反法定情形時(shí)，需求救濟(jì)的權(quán)利。

4.完善職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度與紀(jì)檢部門辦案制度的銜接機(jī)制

根據(jù)已辦正處級(jí)以上高官的職務(wù)犯罪案件，省部級(jí)干部基本適用異地管轄，廳局級(jí)干部可以在省內(nèi)適用異地管轄，某些縣處級(jí)干部也適用異地管轄。但是否異地管轄并不必根據(jù)職級(jí)決定，某些有影響力，有可能阻止辦案的犯罪嫌疑人也適用異地管轄。以省部級(jí)官員職務(wù)犯罪案件為例，首先，紀(jì)檢部門立案查辦。然后，對(duì)涉及刑事犯罪的，移交最高檢。而后，最高檢指定省級(jí)檢察院立案?jìng)刹椤Ｗ詈?，該省?jí)檢察院偵查終結(jié)后，指定轄區(qū)內(nèi)某一地市級(jí)或分院檢察院進(jìn)行審

查起訴[8]。根據(jù)這一流程，依照級(jí)別一致的原則，紀(jì)檢部門對(duì)應(yīng)最高檢。但是根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》偵查管轄規(guī)定，省級(jí)檢察院立案?jìng)刹槿》秶鷥?nèi)的重大犯罪案件。對(duì)于省部級(jí)官員犯罪一般可認(rèn)定為全省范圍內(nèi)的重大犯罪案件。職務(wù)犯罪偵查與紀(jì)檢部門的辦案管轄銜接不上，導(dǎo)致省級(jí)檢察偵辦機(jī)關(guān)與紀(jì)檢部門相關(guān)監(jiān)察室之間缺乏有效的溝通，中間需通過(guò)最高檢指定并省級(jí)指定中級(jí)兩層指定模式，不僅浪費(fèi)時(shí)間，而且與審級(jí)不對(duì)應(yīng)，違背了司法程序的科學(xué)性。因紀(jì)檢部門查辦的違法違紀(jì)案件范圍與職務(wù)犯罪案件有很大部分的重合，犯罪主體是廳局級(jí)以上官員尤其突出。因此，為了更好的制約和監(jiān)督職務(wù)犯罪案件查辦和審判，促進(jìn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，節(jié)省司法資源，增加司法權(quán)威和公信力，職務(wù)犯罪的管轄?wèi)?yīng)與一定的級(jí)別上相銜接。

四、結(jié) 語(yǔ)

職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度是十八屆四中全會(huì)以來(lái)提出的司法改革的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，也是對(duì)現(xiàn)有職務(wù)犯罪管轄制度的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。雖然現(xiàn)有的職務(wù)犯罪指定異地管轄等模式在司法實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用，但在長(zhǎng)期實(shí)踐中仍然面臨了法律依據(jù)缺失、制度濫用、法檢配合不暢、監(jiān)督機(jī)制缺位等浪費(fèi)訴訟時(shí)間、資源，增加訴訟成本，降低訴訟效率、損害人權(quán)等問(wèn)題。但通過(guò)推進(jìn)我國(guó)反腐敗專門立法，明確跨區(qū)域管轄適用標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容，完善職務(wù)犯罪線索管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等配套制度，統(tǒng)一偵、訴、審管轄標(biāo)準(zhǔn)，探索與紀(jì)檢部門辦案的銜接機(jī)制等措施，逐漸探索構(gòu)建職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度，以解決實(shí)踐難題。但職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄制度仍是一項(xiàng)創(chuàng)新制度，目前對(duì)其研究和探索比較少，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步研究和探索，從司法機(jī)制、訴訟程序等方面入手，建立符合職務(wù)偵查案件偵查特點(diǎn)和審判規(guī)律，體現(xiàn)司法公正，兼顧司法效率的跨區(qū)域管轄制度。

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On the Current Situation and Construction of the Cross-regional Jurisdiction of Duty Crimes Cases

Research Group ofTianjin People's Procuratorate ofHangu District ofBinhai NewArea
(Tianjin People's Procuratorate of Hangu District of Binhai New Area,Tianjin 300480,China)

At the present stage ofhigh pressure of anti-corruption,howto effectively punish duty crimes has become the problem which is urgent to be solved by the procuratorial organs.To accurately define the jurisdiction right of duty crimes is the key to solve that problem.On the basis of summarizing the current judicial situation of cross-regional jurisdiction of duty crimes,commenting on the existing systems ofthe designated jurisdiction and jurisdiction ofother places,the group discusses the problems in the established jurisdictional systems,as well as analyzes the causes.At last,the group points out the principles ofestablishingthe cross-regional jurisdiction of duty crimes,offers legislative suggestions on constructing the concrete systems of cross-regional jurisdiction of duty crimes,such as the rules of applied conditions and principles,and improving some relevant supporting mechanisms ofcross-regional jurisdiction ofduty crimes,and emphasizes the connection with discipline inspection and supervision departments in order toestablish a more efficient,fair and transparent jurisdiction systemofdutycrimes.

dutycrime;jurisdiction;designated jurisdiction;allopatryjurisdiction;cross-region

D924

A

1674-828X（2015）04-0074-06

（責(zé)任編輯：郭 鵬）

2015-09-02

天津市檢察系統(tǒng)2015年度重點(diǎn)調(diào)研課題《職務(wù)犯罪跨區(qū)域管轄研究》的階段性研究成果。

課題組成員簡(jiǎn)介：李若寬，男，天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院檢察長(zhǎng)，主要從事刑事訴訟法學(xué)研究；孫永勝，男，天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院檢察委員會(huì)辦公室主任，主要從事刑事訴訟法學(xué)研究；馬樂(lè)明，男、楊璐寧，女、孫大勇，男、付曉雨，女，天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院檢察官，主要從事刑事訴訟法學(xué)研究。