孫克進(jìn)

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

國(guó)家治理中的多元合作
——基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的考察

孫克進(jìn)

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是中央首次提出“國(guó)家治理體系”的概念。本文將從治理理論出發(fā)，考察我國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)狀以及探究源于西方社會(huì)的治理理論在中國(guó)的適用性，最后圍繞十八屆三中全會(huì)的決定對(duì)治理理論在我國(guó)的具體運(yùn)用提出不同的路徑。

治理；多元合作；政府職能

一、國(guó)家治理的發(fā)展趨勢(shì):多元合作

1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，此后“治理”便廣泛地被運(yùn)用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來(lái)描述后殖民地和發(fā)展中國(guó)家的政治狀況。

治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府的治理》和《21世紀(jì)的治理》中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖然未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。它是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)需依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)［1］?？梢钥闯觯_西瑙的定義主要說(shuō)明了治理下的公共行動(dòng)體系的多樣性和國(guó)家治理方式的革新，更強(qiáng)調(diào)一系列非正式的依靠共同目標(biāo)支持的社會(huì)力量的協(xié)同治理。羅茨（R. Rhodes）認(rèn)為:治理意味著統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)［2］。他列舉了六種關(guān)于治理的不同定義。筆者認(rèn)為其中作為善治的治理和作為社會(huì)控制體系的治理才是更全面的治理。因?yàn)檫@兩種治理才把政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的力量協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，構(gòu)成了完整的國(guó)家治理體系。格里·斯托克（Gerry Stoker）把目前流行的各種治理概念進(jìn)行梳理，指出治理理論包含了以下五種觀點(diǎn):（1）治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。（2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求堅(jiān)決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。（4）治理意味著參與者形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。（5）治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不限于政府發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威［3］。

二、多元合作治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)失靈主要是指自發(fā)市場(chǎng)的結(jié)果存在自身無(wú)法克服的缺陷。對(duì)市場(chǎng)結(jié)果的判斷主要采用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):效率和分配的公平。沃爾夫認(rèn)為，效率可以分為靜態(tài)效率和動(dòng)態(tài)效率，這都是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家所關(guān)注的。盡管使用公平的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷市場(chǎng)結(jié)果的成功與失敗已經(jīng)超出了微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的界限，但這對(duì)公共政策的選擇、制定與實(shí)施有很大作用。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家和公共行政學(xué)者發(fā)現(xiàn):市場(chǎng)在效率和公平方面都存在失靈問(wèn)題。市場(chǎng)之所以會(huì)失靈，是因?yàn)樗泻芏嗳毕莼蛉秉c(diǎn)。市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效提供公共物品，無(wú)法解決外部性問(wèn)題，加劇分配不公平，帶來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定［4］。市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)，與市場(chǎng)作用的有限性有直接的聯(lián)系。法國(guó)學(xué)者羅奈·勒努阿從以下幾個(gè)方面來(lái)分析與市場(chǎng)失靈相聯(lián)系的市場(chǎng)局限性（也即市場(chǎng)的界限），他認(rèn)為:（1）市場(chǎng)有政治上的界限，市場(chǎng)無(wú)法自發(fā)產(chǎn)生政治民主。（2）市場(chǎng)有分配上的界限，市場(chǎng)運(yùn)行的過(guò)程中產(chǎn)生的純租金無(wú)法得到解決嚴(yán)重制約了分配的公平。（3）市場(chǎng)有社會(huì)化上的界限，市場(chǎng)只關(guān)心與消費(fèi)者有關(guān)的短期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一些社會(huì)問(wèn)題在市場(chǎng)中無(wú)法得到解決。（4）市場(chǎng)有倫理的界限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率至上觀以及所表達(dá)的個(gè)人利益對(duì)社會(huì)道德的發(fā)展產(chǎn)生消極影響［5］。由這些原因?qū)е碌氖袌?chǎng)失靈主要可以分為以下幾個(gè)方面:壟斷性失靈，信息性失靈，公共性失靈，宏觀性失靈，外在性失靈和分配性失靈。這些失靈現(xiàn)象又可以概括為局限性失靈和缺陷性失靈。這些失靈的存在，為政府積極干預(yù)提供了合理依據(jù)。但是政府行為也不是完全符合人們的預(yù)期，即存在政府失效。

（二）政府失效

一般來(lái)說(shuō)，政府失效主要根源于以下幾個(gè)方面:（1）公共政策失效，由于政府的決策信息有限、決策技術(shù)限制以及決策程序的問(wèn)題導(dǎo)致公共政策無(wú)法解決公共問(wèn)題，為公眾提供有效的政策和制度框架。（2）公共物品供給的低效率，由于政府壟斷了公共物品的供給以及公眾對(duì)公共物品需求的復(fù)雜性使得政府無(wú)法及時(shí)有效地滿足公共服務(wù)需要，甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。（3）政府機(jī)構(gòu)的膨脹與低效率，政府部門作為擁有合法公共權(quán)力的主體缺乏必要的監(jiān)督與制衡力量，而且沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力和明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，使得政府具有自力擴(kuò)張的“內(nèi)部性”。（4）尋租及腐敗，政府積極干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)的依據(jù)在于彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，但是政府的干預(yù)產(chǎn)生了新的租金問(wèn)題——市場(chǎng)主體尋求政府權(quán)力支持而產(chǎn)生的成本。政府失效的危害會(huì)比市場(chǎng)失靈更大，因?yàn)檎鳛橐恢弧坝行蔚氖帧睂?duì)社會(huì)的發(fā)展具有指導(dǎo)作用，它的失效會(huì)對(duì)公眾的切身利益產(chǎn)生重要影響。

（三）志愿失靈

既然政府、市場(chǎng)都存在治理的盲區(qū)和界限，那么公民社會(huì)組織的興起作為“第三方”治理在解決公共問(wèn)題、提供公共物品和實(shí)現(xiàn)公共利益方面發(fā)揮重要作用。但是，在實(shí)踐中第三部門的治理也存在自身無(wú)法克服的缺陷，即志愿失靈。對(duì)于什么是志愿失靈，志愿失靈理論的提出者萊斯特.M.薩拉蒙認(rèn)為志愿失靈主要包含四個(gè)方面:（1）慈善不足。作為集體物品的提供者，志愿制度的一個(gè)主要缺陷在于，它無(wú)法產(chǎn)生充足的可靠的資源來(lái)處理公共問(wèn)題。（2）慈善的特殊主義。第三部門的服務(wù)主要集中關(guān)注人口中的特殊亞群體，這就使得一些社區(qū)中的亞群體并不能在社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)中得到充分體現(xiàn)。（3）慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)。社會(huì)組織提供服務(wù)的內(nèi)容以及服務(wù)群體的劃分主要受到私人或者官方的控制。（4）慈善的業(yè)余主義。第三部門參與提供公共服務(wù)在很大程度上是作為自己工作的一部分，而且缺乏專業(yè)的技術(shù)和知識(shí)背景［6］。在我國(guó)社會(huì)組織參與公共事務(wù)的治理主要存在以下問(wèn)題:（1）缺乏獨(dú)立性和自主活動(dòng)能力。（2）缺乏資金、人才等組織發(fā)展的基本條件。（3）法律法規(guī)不健全。（4）缺乏對(duì)第三部門權(quán)威、常規(guī)性的監(jiān)督機(jī)制。（5）公眾對(duì)第三部門的認(rèn)同度不高。這些原因使得第三部門作為以一種公民社會(huì)的自主力量存在自身無(wú)法克服的缺陷。

三、政府職能的優(yōu)化——激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)活力的基礎(chǔ)

政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織在國(guó)家治理體系中都發(fā)揮重要作用，但同時(shí)又會(huì)產(chǎn)生自身無(wú)法克服的缺陷，它們各自缺陷的合理解決才能在整合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的治理體系，解決這些缺陷的力量都存在于對(duì)方自身的不斷完善。政府職能的合理定位、市場(chǎng)體制的不斷成熟以及社會(huì)力量的發(fā)展壯大是構(gòu)建三者協(xié)同治理體系的基礎(chǔ)。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，“人民政府”的概念一方面明確指出我們的政府是為人民服務(wù)和代表廣大人民群眾利益的權(quán)力受托者；另一方面也暗示了政府所擁有的絕對(duì)權(quán)威主體地位。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“全能政府”模式對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到重要作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化以及政府、市場(chǎng)與社會(huì)的不斷分化，政府在國(guó)家治理方面出現(xiàn)了力不從心的局面。為了充分激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的活力，我國(guó)進(jìn)行了多次行政體制改革，主要都是圍繞政府職能的合理定位展開(kāi)的。要發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)在國(guó)家治理體系中的作用，必須以政府職能的合理定位為契機(jī)，解決好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。

（一）以政府職能的合理化發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)政府職能有很多不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)揮作用的缺陷:政企不分阻礙了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升；國(guó)有企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)遏制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力；行政壟斷造成生產(chǎn)要素配置無(wú)效率；政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)制抑制了市場(chǎng)主體的自主性；地方保護(hù)主義阻礙了統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府需要把自身的職能界定于:（1）提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必須的制度、規(guī)則以及框架。（2）組織各種公共物品和服務(wù)的供給。（3）共有資源和自然資源的保護(hù)。（4）社會(huì)沖突的調(diào)整和解決。（5）保護(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。（6）收入和財(cái)產(chǎn)的分配調(diào)節(jié)。（7）宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定［7］。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的特點(diǎn)也發(fā)生變化:更加突出宏觀性、開(kāi)放性、法制性和民主性。政府職能的合理地位的最終目標(biāo)在于:建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。

（二）以政府職能的合理定位發(fā)展激發(fā)公民社會(huì)的活力

公民社會(huì)的發(fā)展依賴于一些公民社會(huì)組織，非營(yíng)利組織或者第三部門。目前我國(guó)的政府治理模式在一定程度上阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展，使得社會(huì)組織沒(méi)有能力和渠道參與公共事務(wù)的治理，把社會(huì)組織看作被管理者和影響政治穩(wěn)定的消極因素?，F(xiàn)在政府治理體制對(duì)社會(huì)力量的不利影響表現(xiàn)在:一些社會(huì)組織的最終管理權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在于政府部門，社會(huì)組織主要是作為政府部門的一個(gè)分支而成立的，使得社會(huì)組織的行政化傾向嚴(yán)重；政府對(duì)社會(huì)組織的成立設(shè)定了嚴(yán)格的審批制，有的時(shí)候需要以社會(huì)組織與政府的業(yè)務(wù)關(guān)系進(jìn)行判定；政府沒(méi)有對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行合理定位，沒(méi)有為社會(huì)組織參與政治過(guò)程提供制度保障和具體路徑。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化。對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展既需要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，也需要社會(huì)組織自身的不斷完善:（1）政府積極引導(dǎo)社會(huì)組織的有序發(fā)展。政府要為社會(huì)組織的發(fā)展制定協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃，將社會(huì)組織的發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，使社會(huì)組織的發(fā)展與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。（2）減少行政規(guī)制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的限制，給予社會(huì)組織更大的自主性。（3）政府權(quán)力從社會(huì)組織中撤離，不再進(jìn)行微觀管理，主要進(jìn)行思想政治引導(dǎo)。（4）加強(qiáng)社會(huì)組織參與政治過(guò)程和公共事務(wù)管理的渠道建設(shè)。（5）社會(huì)組織自身要不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高業(yè)務(wù)水平，不斷提高在社會(huì)事務(wù)治理中的公信力。這樣一個(gè)獨(dú)立且有影響力的公民社會(huì)能夠?qū)?guó)家治理能力產(chǎn)生積極作用:（1）分解政府職能，促進(jìn)政府結(jié)構(gòu)調(diào)整。（2）提高公共物品提供的有效性，滿足公眾的多元化要求。社會(huì)組織能夠?qū)鶎由鐓^(qū)的公共服務(wù)需求有更強(qiáng)的敏感度，及時(shí)以便利的方式提供服務(wù)［8］。（3）促進(jìn)政治民主化的發(fā)展，社會(huì)組織的興起不斷增強(qiáng)了公眾的參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，這對(duì)民主政治的發(fā)展大有裨益。（4）有助于多元治理體系的形成，以更加平衡穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)為公共利益服務(wù)。

四、合作治理的路徑探析

科學(xué)合理的國(guó)家治理體系是以國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)各自功能的合理定位與不斷完善為前提的，但是各自作用的良好發(fā)揮并不代表他們已經(jīng)形成了制度化的良性互動(dòng)關(guān)系。所以，國(guó)家治理體系的構(gòu)建必須以政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系為目標(biāo)，具有把三者聯(lián)結(jié)起來(lái)的一些制度化路徑。

（一）推行公共服務(wù)市場(chǎng)化

公共服務(wù)市場(chǎng)化是在20世紀(jì)90年代西方政府改革過(guò)程中出現(xiàn)的公共服務(wù)提供方式的一種革新。其主要針對(duì)的是政府在提供公共服務(wù)某些方面的低效率和不作為問(wèn)題，目的在于滿足公眾個(gè)性化需求。公共服務(wù)市場(chǎng)化主要包含以下內(nèi)容:第一，利用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)去配置公共資源，并利用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估公共服務(wù)生產(chǎn)者和供給者的效率；第二，是新公共管理的一部分，強(qiáng)調(diào)移植私營(yíng)企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本；第三，個(gè)體可以在不同的服務(wù)供給者之間進(jìn)行選擇。公共服務(wù)市場(chǎng)化在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中對(duì)提高政府的治理能力起到重要作用，但是由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不完善，目前我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化存在許多問(wèn)題:（1）制度安排缺失。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，缺乏完整的民主監(jiān)督制度、招投標(biāo)制度以及審計(jì)制度，這些都是公共服務(wù)市場(chǎng)化公開(kāi)透明所必須的。此外，法律制度的不健全使得公共服務(wù)市場(chǎng)化有脫離政府指導(dǎo)的自由化危險(xiǎn)。（2）政府調(diào)控及監(jiān)管能力不足。因?yàn)榘颜袚?dān)的公共服務(wù)職能分解給民營(yíng)企業(yè)需要:一是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的確認(rèn)者;二是精明的購(gòu)買者;三是對(duì)所購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)的檢查者和評(píng)估者;四是公平稅賦的有效征收者;五是謹(jǐn)慎的支出者。這對(duì)于政府部門的管理技能、管理水平和市場(chǎng)化水平提出了很高要求。（3）政府利益掣肘。公共服務(wù)的市場(chǎng)化意味著政府將部分自己擁有的提供公共服務(wù)的權(quán)力授予市場(chǎng)主體，政府部門為了獲得更多的預(yù)算收入和對(duì)社會(huì)的影響力，在很多情況下不愿意主動(dòng)放棄公共權(quán)力。（4）市場(chǎng)發(fā)育不完善。公共服務(wù)市場(chǎng)化需要一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)放性和法制性市場(chǎng)體系，但是目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)存在壟斷性以及保護(hù)主義的問(wèn)題。要通過(guò)公共服務(wù)市場(chǎng)化構(gòu)建政府與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系，必須在以下方面做出努力:（1）加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的民間資本的法律支持與保障。這就意味著政府要放松對(duì)民間資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的管制和審批制度，以具體的法律法規(guī)明確民間資本參與公共服務(wù)提供的合法地位。（2）以法律為導(dǎo)向謹(jǐn)慎推進(jìn)民營(yíng)化改革。由于我國(guó)與西方國(guó)家具體環(huán)境的不同，我們推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化必須依據(jù)法律政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)，以免發(fā)生自由化和國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題［9］。（3）大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。國(guó)有企業(yè)對(duì)公共服務(wù)的壟斷使得民營(yíng)企業(yè)無(wú)法與其進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，而且國(guó)有企業(yè)在某些領(lǐng)域的壟斷性導(dǎo)致服務(wù)提供的低效，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行有分別有步驟的改革能最大限度地激發(fā)市場(chǎng)活力。（4）優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)。政府職能更主要在于對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化提供法律制度保障以及進(jìn)行必要的監(jiān)管。需要指出的是，公共服務(wù)民營(yíng)化并不意味著政府責(zé)任的完全祛除，公共服務(wù)民營(yíng)化效果的好壞依然是評(píng)判政府成績(jī)的一方面。

（二）推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化

所謂公共服務(wù)社會(huì)化，就是要以社會(huì)需求為導(dǎo)向，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與提供和改善公共服務(wù)，鼓勵(lì)各種民間組織投入興辦公益事業(yè)和社會(huì)服務(wù)，建立起以政府為主導(dǎo)的各種社會(huì)主體共同參與的公共服務(wù)供給格局，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化［10］。公共服務(wù)社會(huì)化是為了充分發(fā)揮社會(huì)組織積極性，使社會(huì)成為國(guó)家治理主體的一部分。我國(guó)推行公共服務(wù)社會(huì)化有一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ):社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善為其提供了制度基礎(chǔ)；政府職能的不斷創(chuàng)新為其提供了推動(dòng)力；法律制度的不斷完善為其提供了法制保障；社會(huì)組織的發(fā)展為其提供了主體力量。雖然這些現(xiàn)實(shí)情況有利于推進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)的社會(huì)化改革，但是依然存在兩方面主要問(wèn)題:政府職能改革不徹底和社會(huì)組織能力問(wèn)題。通過(guò)公共服務(wù)社會(huì)化構(gòu)建政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，需要從以下方面著手:（1）明確主體職責(zé)，整合結(jié)構(gòu)功能。在推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化中，政府的職責(zé)在于確定社會(huì)組織提供公共服務(wù)的種類、標(biāo)準(zhǔn)以及順序和對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)管。社會(huì)組織的職責(zé)在于以高效的方式為社會(huì)提供服務(wù)而不是為了本組織的利益。（2）發(fā)展社區(qū)組織，提高自我服務(wù)能力。社區(qū)作為基層民眾的聯(lián)合體，可以依靠自我服務(wù)提高公共服務(wù)的效率和針對(duì)性。授予社區(qū)更大的自主權(quán)，鼓勵(lì)他們參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供。（3）促進(jìn)第三部門發(fā)展，培育公共服務(wù)社會(huì)化的主體。第三部門作為公民社會(huì)的載體以其靈活性和便民性可以緩解公眾公共服務(wù)需求的復(fù)雜性。（4）培養(yǎng)公民文化，提高公民意識(shí)。公共服務(wù)社會(huì)化既需要政府職能下放，也需要社會(huì)力量的積極配合，這需要廣大公眾參與意識(shí)的提高，只有他們認(rèn)識(shí)到自己是國(guó)家的主人，才能積極為公共利益服務(wù)。

（三）發(fā)展參與式政治

在現(xiàn)代社會(huì)，公民參與是公共生活的重要組成部分。公民參與不僅在形式上和實(shí)質(zhì)上賦予公民表達(dá)自己利益的機(jī)會(huì)，保證公民獲得影響其自身生活質(zhì)量的權(quán)利，而且它更維系了公民與政府之間持續(xù)溝通與信任的關(guān)系，保持了政府公共政策的合法性基礎(chǔ)。公民參與更體現(xiàn)了國(guó)家治理體系的變革——公民作為治理主體積極參與公共事務(wù)管理，體現(xiàn)了政府與社會(huì)關(guān)系的變革和治理結(jié)構(gòu)的多元化。公民參與形式是公民借以進(jìn)入政策過(guò)程，影響或決定政策制定和執(zhí)行的具體途徑、方式或手段，它表現(xiàn)為公民與政府互動(dòng)中所采取的制度化、合法化的參與方法和策略。在我國(guó)，公民參與在很大程度上無(wú)法起到影響政治過(guò)程的作用，使得政府與人民群眾之間無(wú)法進(jìn)行交流和溝通。在公民參與的不同類型中，最重要的就是公民參與公共政策。因?yàn)楣駞⑴c公共政策是連接政府與人民的重要紐帶，是了解公共意志的過(guò)程，對(duì)政府與社會(huì)公眾的互動(dòng)有重要作用。我國(guó)公民參與公共政策存在諸多問(wèn)題:（1）傳統(tǒng)政治環(huán)境的影響。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府統(tǒng)一規(guī)劃，公共政策大多是由政府“自上而下”主導(dǎo)的。（2）公民參與的制度化低。目前我國(guó)主要有政治選舉、政治結(jié)社、政治表達(dá)等三類方式，這些憲法規(guī)定的公民參與的方式能保證公民政治參與的制度化、法律化。但是具體的關(guān)于規(guī)劃參與行為、暢通參與渠道、保證參與實(shí)施的制度還不夠健全，使得公眾的政治參與受到一定的限制。（3）公民與政府之間存在信息不對(duì)稱。公眾參與公共政策具有很大的被動(dòng)性。（4）公民素質(zhì)有待提高。傳統(tǒng)封建專制思想潛移默化地影響著公眾對(duì)參與公共政策的認(rèn)識(shí)和態(tài)度。在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的今天，必須打通政府與公眾之間的溝通環(huán)節(jié)。我們可以從以下方面促進(jìn)公民參與公共政策的發(fā)展。（1）進(jìn)一步拓寬公民參與渠道。公民參與形式和方法的多樣化可以使公民影響公共政策的能力得到提高。（2）健全民主制度，為公民參與公共決策提供剛性支持。以完善信息公開(kāi)制度為基礎(chǔ)，促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)；以完善聽(tīng)證制度為主導(dǎo)，暢通公民參與公共決策的渠道；以建立健全群眾監(jiān)督機(jī)制為核心，完善決策監(jiān)督機(jī)制［11］。（3）積極培育民間組織，將其作為公民參與公共決策的重要依托。明確政府與民間組織在法律上的地位與合作關(guān)系；在政策上給民間組織提供有利的發(fā)展空間。（4）以培養(yǎng)公民參政意識(shí)為中心，優(yōu)化政治文化環(huán)境。使人民群眾意識(shí)到自己的主人翁地位，為了合法權(quán)益與政府進(jìn)行溝通協(xié)商。

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The Multi-Cooperation in State Governance——The relationship among government，market and society

SUN Ke-jing
（Hianghai Nermal University，Shanghai 200062，China）

third plenary session of the 18th CPC Central Committee pointed out that the goal of comprehensive reform is to improve and develop the socialist system with Chinese characteristics，and promote the modernization of state governance system and governance ability，which is the first time that central government proposed“state governance system”.From governance theory，this article will examine the present situation of our state governance system，and explore the applicability of western governance theory in China.Finally，in the context of central government’s reforming decision，I will propose some feasible paths to perfect state governance.

governance;multi-cooperation;government function

D601

A

1009-6566（2015）05-0052-05

2015-05-06

孫克進(jìn)（1988—），男，河南信陽(yáng)人，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎母铩?/p>