文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1006-8686（2015）0007-03

10.13572/j.cnki.tdyy.2015.03.003

2012年11月9日，國家公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第628號(hào)）：自2013年1月1日起，現(xiàn)行《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡稱《應(yīng)急救援條例》）刪除第33條關(guān)于限額賠償?shù)臈l款；同時(shí)廢止《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》（以下簡稱《強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》）。

至此，鐵路旅客人身傷害處理方面的限額賠償和強(qiáng)制保險(xiǎn)的2個(gè)制度不再執(zhí)行。鐵路旅客發(fā)生人身傷害事故時(shí)，必須按照實(shí)際損害情況、實(shí)際定責(zé)情況進(jìn)行全額賠償（如屬鐵路免責(zé)事由，則為零賠償）；同時(shí)鐵路旅客在運(yùn)輸途中的人身保險(xiǎn)也通過旅客自愿購買商業(yè)保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)，鐵路不再強(qiáng)制收取保險(xiǎn)費(fèi)，未自購保險(xiǎn)的旅客出現(xiàn)人身傷害事故時(shí)不再享受保險(xiǎn)賠付。這2個(gè)制度的廢止，雖然在一定程度上有其法理依據(jù)，但也形成了另一種形式的法律空白，特別是給現(xiàn)場處理旅客人身傷害事務(wù)造成極大的不便，不利于社會(huì)和諧與鐵路發(fā)展，有必要對相關(guān)法律體系進(jìn)行深入的探討。

1　廢止緣由

1.1　限額賠償廢止緣由

1.1.1法律效力存疑

我國《立法法》規(guī)定，對民事基本制度的確立只能通過制定法律來進(jìn)行；《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定“承擔(dān)高度危險(xiǎn)責(zé)任，法律規(guī)定賠償限額的，依照其規(guī)定”，明確了賠償限額這種民事基本制度，只能由法律規(guī)定，而行政法規(guī)與司法解釋無權(quán)對其作出規(guī)定。《應(yīng)急救援條例》是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其本身無權(quán)對鐵路旅客人身損害賠償規(guī)定限額，法律效力存疑。

1.1.2　賠償限額過低

《應(yīng)急救援條例》規(guī)定的15萬元的最高賠償限額，雖然遠(yuǎn)高于1994年舊條例規(guī)定的4萬元，但仍遠(yuǎn)低于民航旅客傷亡賠償限額的40萬元，不僅顯失公平，也違背公民權(quán)利平等原則，社會(huì)輿論對此意見極大。

1.1.3　例外原則缺失

按國際慣例，高度危險(xiǎn)責(zé)任企業(yè)故意或重大過失造成的損害結(jié)果，則限額賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。我國《海商法》和《民用航空法》都沿用國際慣例，規(guī)定了因承運(yùn)人故意或重大過失造成旅客傷亡的，不允許援用限額賠償制度，而鐵路《應(yīng)急救援條例》沒有這樣的例外原則規(guī)定。

1.1.4司法實(shí)踐棄用

近年來發(fā)生的一些較大事故的處理實(shí)務(wù)以及一些法院的案件判例，其賠償數(shù)額都已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破賠償限額。特別是2011年甬溫線“7.23”事故，最終的賠償數(shù)額是91.5萬元，其賠償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算完全是根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》及相關(guān)司法解釋，在司法實(shí)踐中造成了《應(yīng)急救援條例》第33條的廢棄不用。

1.2　強(qiáng)制保險(xiǎn)廢止緣由

1.2.1法律效力存疑

鐵路運(yùn)輸企業(yè)承辦旅客人身傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)沒有合法依據(jù)，鐵路強(qiáng)制保險(xiǎn)的依據(jù)是1992年修訂的《強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，但在《保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，實(shí)際上意味著與其有沖突的部委規(guī)章被廢止。如果實(shí)踐中《強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》仍在適用，顯然是下位規(guī)章架空了上位法律。

1.2.2主體資格無效

鐵路運(yùn)輸企業(yè)不具有主體資格辦理強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，不能既是承運(yùn)人，又是保險(xiǎn)人?！侗ｋU(xiǎn)法》出臺(tái)后，鐵路運(yùn)輸企業(yè)本應(yīng)放棄鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，將其交給具有合法資質(zhì)的保險(xiǎn)公司運(yùn)營，但實(shí)際情況并非如此。

1.2.3保費(fèi)收取不當(dāng)

《強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)一律按鐵路票價(jià)的2%收取，這意味著鐵路旅客的票價(jià)越高，其所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)也越多，而每位受損旅客的最高保險(xiǎn)金額都是2萬元，這顯然是不合理的。保險(xiǎn)費(fèi)與保險(xiǎn)金應(yīng)當(dāng)是一種對應(yīng)關(guān)系，這樣才能體現(xiàn)保險(xiǎn)的公平性與等價(jià)有償性。

2.2.4告知義務(wù)未盡

鐵路旅客車票未載明保險(xiǎn)條款，旅客購買車票時(shí)，鐵路沒有告知票價(jià)中含有保險(xiǎn)費(fèi)用，旅客知情權(quán)未得到尊重。這導(dǎo)致了鐵路旅客不清楚車票中包含保險(xiǎn)費(fèi)，以致旅客對這種保險(xiǎn)憑證不會(huì)刻意保管，客觀上造成了鐵路對旅客未盡告知義務(wù)。

2　廢止后果

2.1　旅客權(quán)益受損

2.1.1　鐵路免責(zé)時(shí)旅客無法獲得足夠賠償

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來旅客人身傷害事故有60%以上屬于鐵路免責(zé)事由，即旅客自身健康原因、旅客重大過失、第三人責(zé)任、或不可抗力等原因造成事故，鐵路可以免責(zé)或不負(fù)擔(dān)主要賠償責(zé)任。例如，今年以來南寧局處理的95起事故中，有61起事故屬于鐵路免責(zé)事由，在強(qiáng)制保險(xiǎn)未廢止之前，這61位旅客可視其傷亡損失情況，各自獲得數(shù)千、數(shù)萬元的保險(xiǎn)賠付。但在目前情形下，理論上應(yīng)該沒有任何賠償。

2.1.2責(zé)任不明時(shí)處理訴訟成本大幅增長

雖然鐵路旅客人身傷害事故中有40%是鐵路不能免責(zé)的事由，但也并非鐵路全責(zé)，而是旅客也存在過失情況，這就存在較大的爭議空間。由于鐵路面臨著極為沉重的高鐵建設(shè)的成本壓力和運(yùn)輸行業(yè)競爭的經(jīng)營壓力，在限額賠償制度缺位的情況下，管理者絕不敢輕易承認(rèn)鐵路責(zé)任并進(jìn)行無限額的賠付，最終訴諸法院是雙方的共同選擇。而曠日持久的官司帶來的時(shí)間成本和精神壓力，會(huì)帶給受傷旅客及家屬更多的痛苦，造成其生活質(zhì)量極差，容易激化鐵路與社會(huì)的矛盾。

2.2　鐵路處理困難

2.2.1鐵路免責(zé)時(shí)無法安撫受傷旅客

鐵路強(qiáng)制保險(xiǎn)制度實(shí)施了半個(gè)世紀(jì)，早已深入人心，而且網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息獲取非常便利，受傷旅客及家屬很容易在互聯(lián)網(wǎng)上找到類似案例及賠付金額，盡管可以向其解釋強(qiáng)制保險(xiǎn)已被廢止的事實(shí)，但旅客及家屬仍然難以接受，情緒激動(dòng)的爭端甚至?xí)绊懙借F路正常秩序。而管理者出于維穩(wěn)需求或大局觀念，有時(shí)在鐵路免責(zé)的情況下仍然給予部分補(bǔ)助，這既增加了鐵路成本壓力，又造成了事實(shí)上的不公平。

2.2.2責(zé)任不明時(shí)無法妥善處理爭端

鐵路限額賠償制度的廢止和部分案件賠付金額的畸高，加重了社會(huì)不良心理預(yù)期。例如近期發(fā)生的幾起旅客砸碎車窗玻璃跳車的案例，盡管鐵路有證據(jù)證明旅客有重大過失或主觀故意，但旅客家屬仍然提出了鐵路無法接受的巨額賠償要求，最終只能通過司法訴訟解決。特別是在一些案例中，旅客及家屬不走法律程序，只是通過靜坐示威、頻繁纏訪、沖擊鐵路工作場所等不正當(dāng)方式來達(dá)到其訴求，也給鐵路制造了許多麻煩。

3　重建限額賠償和強(qiáng)制保險(xiǎn)制度

3.1　限額賠償制度的必要性

3.1.1限額賠償有法律依據(jù)

鐵路屬于高度危險(xiǎn)行業(yè)，法律規(guī)定高度危險(xiǎn)行業(yè)適用“無過錯(cuò)責(zé)任”。也就是說：只要旅客不因自身健康原因或故意造成的事故，不管鐵路有沒有過錯(cuò)，鐵路都要承擔(dān)責(zé)任。由于“無過錯(cuò)責(zé)任”對高度危險(xiǎn)行業(yè)的經(jīng)營者來說，實(shí)在是過于苛刻，為保護(hù)此類行業(yè)的發(fā)展，讓社會(huì)分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，法律給予其限額賠償?shù)谋Ｗo(hù)?！肚謾?quán)責(zé)任法》第77條規(guī)定，“承擔(dān)高度危險(xiǎn)責(zé)任，法律規(guī)定賠償限額的，依照其規(guī)定”；《合同法》第312規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對賠償額的計(jì)算方法和賠償限額另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！笨梢?，我國法律認(rèn)可并支持在高度危險(xiǎn)行業(yè)中對人身損害實(shí)行限額賠償，但要求由法律對其進(jìn)行規(guī)范。

3.1.2限額賠償是社會(huì)共識(shí)

在航空領(lǐng)域，《國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》第3條規(guī)定，承運(yùn)人對旅客的賠償責(zé)任限額為40萬元。在海運(yùn)領(lǐng)域，《海商法》第117條規(guī)定：港口之間的海上旅客運(yùn)輸，承運(yùn)人的賠償責(zé)任限額，由國務(wù)院交通主管部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。在道路交通領(lǐng)域，《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營者在運(yùn)輸過程中造成旅客人身傷亡，行李毀損、滅失，當(dāng)事人對賠償數(shù)額有約定的，依照其約定，沒有約定的，參照國家有關(guān)港口間海上旅客運(yùn)輸和鐵路旅客運(yùn)輸賠償責(zé)任限額的規(guī)定辦理?？梢?，航空、海運(yùn)、道路交通，都通過法律法規(guī)對限額賠償進(jìn)行了規(guī)定，如果《鐵路法》不進(jìn)行相應(yīng)修改，任由其存在空白，是與法無據(jù)和違背法律要求的。

3.1.3　限額賠償體現(xiàn)了公平原則

眾所周知，鐵路運(yùn)輸行業(yè)是具有一定的公益性質(zhì)的高度危險(xiǎn)行業(yè)，但這種危險(xiǎn)性是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所必須的，也是必須容忍和接受的。如果對所有受害旅客進(jìn)行“無過錯(cuò)歸責(zé)”的無限賠償，雖然充分保障了受害旅客的人身權(quán)益，但鐵路運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展和公益目的的實(shí)現(xiàn)，將在相當(dāng)程度上受到影響，甚至?xí)硅F路行業(yè)逐漸萎縮直至消失，這顯然不是法律公平理念所追求的。所以對鐵路企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行限制，是民法中公平原則的具體體現(xiàn)，也是符合其權(quán)利義務(wù)均衡的理論。

3.2　強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的必要性

3.2.1人身傷害事故多發(fā)的現(xiàn)實(shí)需求

旅客安全是鐵路運(yùn)輸中最重要、最基本的任務(wù)，但由于鐵路運(yùn)輸?shù)母呶Ｐ院驮O(shè)備設(shè)施的現(xiàn)狀，以及自然風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力、人為破壞、意外事故等因素的大量存在，縱然鐵路運(yùn)輸企業(yè)精心防范，旅客人身傷害發(fā)生數(shù)量仍然較多。從歷史數(shù)據(jù)看，僅南寧鐵路局平均每年都有上百起旅客人身傷害事故，其危險(xiǎn)程度不亞于道路交通事故。我國《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》要求每位機(jī)動(dòng)車駕駛員都要交納“交強(qiáng)險(xiǎn)”，從現(xiàn)實(shí)需要來看，鐵路旅客也應(yīng)該同樣進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。

3.2.2保險(xiǎn)資金籌集的現(xiàn)實(shí)需求

如果讓鐵路旅客進(jìn)行自愿投保，由于鐵路旅客的保險(xiǎn)意識(shí)較差，僅有極少數(shù)的旅客愿意購買，即使單次購買金額較大（例如20、30元），也無法籌集足夠的保險(xiǎn)資金（某商業(yè)保險(xiǎn)公司曾在2013年初在鐵路做過短期銷售試驗(yàn)，但效果不佳），無法支撐一個(gè)完善的鐵路旅客運(yùn)輸保險(xiǎn)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。而如果是強(qiáng)制保險(xiǎn)，按南寧鐵路局每年近4千萬的旅客發(fā)送量，即使每位旅客只收取0.5元的保險(xiǎn)金，總額也近2千萬，完全可以滿足受傷旅客的保險(xiǎn)賠付和保險(xiǎn)公司管理成本的資金需要。

3.2.3針對特殊人群賠付的現(xiàn)實(shí)需求

如果讓鐵路旅客進(jìn)行自愿投保，那么事實(shí)上最需要保險(xiǎn)的人群將被隔離在保險(xiǎn)賠付的范疇之外。深入分析旅客人身傷害事故的人群特征，我們發(fā)現(xiàn)最容易發(fā)生傷害的人群通常都屬于低收入階層，例如務(wù)工人員、農(nóng)村居民等占80%以上，他們的特點(diǎn)是出門少、見識(shí)少、處理問題能力較差，常常因?yàn)樾募薄⒒艁y、不熟悉設(shè)備狀況或走行路線，導(dǎo)致不必要的傷害和損失。這群人由于收入較低及自我保護(hù)意識(shí)較差，他們不愿支付動(dòng)輒20、30元的商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用，必然把自己隔離在保險(xiǎn)范圍之外，從而導(dǎo)致新的鐵路保險(xiǎn)體系基本喪失其存在意義。

4　完善鐵路旅客人身傷害法律體系

4.1將旅客傷害限額賠償原則納入法律體系

從社會(huì)公平正義的角度而言，鐵路旅客受到傷害，理應(yīng)在法律規(guī)定范圍內(nèi)得到鐵路運(yùn)輸企業(yè)的賠償，而《鐵路法》則是一部專門規(guī)范鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)的法律，將來《鐵路法》專門規(guī)定限額賠償?shù)姆蓷l款，是合理合法的舉措。參考民航的最高限額40萬，兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，建議在未來的《鐵路法》中，把最高限額也定為40萬。同時(shí)，可明確例外原則，明確鐵路旅客人身損害限額賠償?shù)倪m用和排除條件：如果司法機(jī)關(guān)或主管部門（交通部或國家鐵路局）判定鐵路運(yùn)輸企業(yè)存在主觀故意或重大過失，且事故后果極為嚴(yán)重、社會(huì)影響極為惡劣，則不再適用限額賠償規(guī)定，而是按普通法律規(guī)定，全額賠償旅客的所有損失。

4.2將旅客傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)原則納入保險(xiǎn)體系

未來的《保險(xiǎn)法》或《鐵路法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定鐵路旅客都應(yīng)當(dāng)投保強(qiáng)制保險(xiǎn)，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院可以授權(quán)交通部或國家鐵路局會(huì)同中國人民銀行，共同制定出關(guān)于鐵路強(qiáng)制保險(xiǎn)的行政法規(guī)，明確鐵路旅客強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的性質(zhì)、保險(xiǎn)費(fèi)用和保險(xiǎn)金額等內(nèi)容。同時(shí)，可由保監(jiān)會(huì)指定或成立專門的鐵路行業(yè)保險(xiǎn)公司，賦予其合法經(jīng)營資質(zhì)，承辦鐵路旅客人身傷害保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)。新成立的鐵路

保險(xiǎn)公司，由于其獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，處理旅客人身傷害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)將更具效率；同時(shí)在旅客傷害事故數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，該公司會(huì)在利潤的推動(dòng)下，認(rèn)真協(xié)助鐵路做好安全設(shè)備的投資和維護(hù)，降低旅客人身傷害的發(fā)生率，更好的保障旅客運(yùn)輸安全。

4.3允許商業(yè)保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)并存

鐵路可以比照航空運(yùn)輸?shù)纳虡I(yè)保險(xiǎn)體系，在實(shí)行鐵路旅客強(qiáng)制保險(xiǎn)的同時(shí)，可以按自愿原則由旅客自由購買其他商業(yè)保險(xiǎn)，甚至可以購買多份保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)權(quán)交由旅客自主處分，以滿足鐵路旅客多層次需求。

4.4設(shè)立旅客人身傷害事故社會(huì)救助基金

我國《道路交通安全法》規(guī)定設(shè)立道路交通社會(huì)救助基金。未來的《鐵路法》應(yīng)借鑒這個(gè)做法，規(guī)定設(shè)立鐵路旅客人身傷害事故社會(huì)救助基金，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定其具體運(yùn)作辦法，使受害旅客在不能從保險(xiǎn)賠付和責(zé)任賠償中獲得足夠賠償時(shí)，可以獲得救助基金的補(bǔ)償。

5　結(jié)束語

原鐵路旅客人身傷害的限額賠償和強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，雖然在法理上有瑕疵，但在實(shí)踐中保障了絕大多數(shù)旅客，特別是弱勢旅客群體的合法權(quán)益。全盤廢止這2個(gè)制度，對于強(qiáng)勢旅客群體而言，他們獲得更多話語權(quán)，即使是自身責(zé)任也可以通過利用社會(huì)維穩(wěn)心態(tài)，引導(dǎo)社會(huì)輿論和司法系統(tǒng)支持其訴求；對于弱勢旅客群體而言，同樣在自身責(zé)任的前提下，卻得不到任何賠償，客觀上破壞了社會(huì)公平正義。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)限額賠償和強(qiáng)制保險(xiǎn)的必要性和合理性，努力呼吁國家立法機(jī)構(gòu)，在將來的法律修訂過程中，爭取將這2個(gè)制度原則納入《鐵路法》和《保險(xiǎn)法》中，切實(shí)完善鐵路旅客人身傷害相關(guān)的法律體系，積極維護(hù)社會(huì)和諧。