朱俊

探尋中國共產(chǎn)黨的法治思維

朱俊

（貴州財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽，55OO25）

通過分析十一屆三中全會以來中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告及其中央委員會會議公報中的法治關(guān)鍵詞有民主、法制、法律體系，法治，權(quán)力等。本文認為，中國共產(chǎn)黨的法治思維乃是以民主集中制為主，以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約與協(xié)調(diào)為中心，在強調(diào)保障人權(quán)中完善中國特色社會主義法律體系，注重日常工作思維與方式的法治化。而且，從發(fā)展的立場看，這一思維仍有完善的空間。

法治；中國共產(chǎn)黨；公報；關(guān)鍵詞

“法治思維”出現(xiàn)在中共報告中，即意味著中國共產(chǎn)黨意識到且已開始形成自己的法治思維。那么，問題是這一法治思維如何形成？從長遠看，自1921年起，中國共產(chǎn)黨即已在萌芽法治思維；從近期看，自1978年以來，中共領(lǐng)導(dǎo)國人在反思“四人幫”的基礎(chǔ)上重建民主法制，即意味著法治思維的某種雛形。而這一雛形如何在文本中“進化”到“法治思維”的高度，則是本文所關(guān)心的問題。即以與“法治”有關(guān)的關(guān)鍵詞為中心，分析1978-2O12年間的中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告及其中央委員會會議公報文本①，梳理這些關(guān)鍵詞的內(nèi)涵流變，勾畫出中國共產(chǎn)黨法治思維的大致狀況。

一、關(guān)鍵詞：民主

自十一屆三中全會始，除卻專題性強的會議②，其余報告、公報均提及“民主”。而其內(nèi)涵，由十一屆三中全會公報奠定基調(diào)，“全會決定在黨的生活和國家政治生活中加強民主”。它有兩層含義，一是黨內(nèi)民主，二是國家民主。關(guān)于黨內(nèi)民主，十一屆五中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》（修改草案）對“黨的民主集中制作了比較完善的規(guī)定……對黨的干部制度作了一系列新的規(guī)定，包括廢止干部職務(wù)實際上存在的終身制”；同時通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》強調(diào)，“加強黨的民主集中制和組織性紀律性的思想政治教育”。關(guān)于國家民主，公報強調(diào)，要“發(fā)揚社會主義民主”，即“保證群眾有充分的權(quán)利和機會，表達他們對國家大事的意見，對黨政領(lǐng)導(dǎo)提出建議和批評”，它建立在否定“大民主”的基礎(chǔ)上，因為十一屆五中全會向全國人大建議，取消憲法第四十五條中關(guān)于公民“有運用大鳴、大放、大辯論、大字報的權(quán)利”之規(guī)定?！懊裰鳌被貧w毛澤東建國前的“民主集中制”立場。

毛澤東建國前對“民主集中制”的認識，在1937年接受英國記者貝特蘭采訪時已經(jīng)成型。他認為，“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；當人民要求的政策一經(jīng)通過民意機關(guān)而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻。這就是集中制的意義”［1］（P383）。這里，民主集中制意味著既是民主又是集中，是民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主［2］（P1O57）。

鄧小平在2O世紀8O年代亦表示，民主基礎(chǔ)上的“集中”，不是集中到某個人，而是法律和制度，即社會共同意志通過法律表現(xiàn)，而非單純通過某個人的意志（如“最高指示”）；集中指導(dǎo)民主，應(yīng)當是通過法律的指引，而非某個人或某單位的命令；文革前講民主集中制，但實際上卻是毛澤東的“主觀主義和個人專斷作風(fēng)日益嚴重，日益凌駕于黨中央之上，使黨和國家政治生活中的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞”［3］（P818-819）。因此，需重建“民主集中制”在政治生活中的地位。十一屆六中全會通過了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，對建國前三十年的“民主集中制”缺席予以否定，反對個人崇拜，強調(diào)堅持民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制度的重要性，要求發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主。此后，十二大、十二屆二中全會均對違反民主集中制的現(xiàn)象予以概括批評，強調(diào)要加強民主集中制。

此外，民主還有第三層含義，即黨際民主。十一屆四中全會公報表示，葉劍英代表黨中央、人大常委會和國務(wù)院在慶祝中華人民共和國成立三十周年大會上的講話稿，在“全會討論前曾在黨內(nèi)廣泛征求意見，并在各民主黨派的一部分負責人和一些無黨派人士中征求了意見”。它表明，中共重視黨際民主。十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》全盤回顧了中共領(lǐng)導(dǎo)民主黨派、無黨派人士奪取政權(quán)的歷史；鄧小平在十二大開幕詞中更是向各民主黨派、無黨派的朋友們表示衷心感謝；胡耀邦在報告中要求恢復(fù)并發(fā)展黨的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。十三大再次重申，“人民政協(xié)是包括各民主黨派、各人民團體和社會各方面代表的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。要加強政協(xié)自身的組織建設(shè)，逐步使國家大政方針和群眾生活重大問題的政治協(xié)商和民主監(jiān)督經(jīng)?；?。要堅持‘長期共存、互相監(jiān)督，肝膽相照、榮辱與共’的方針，完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和協(xié)商制度，進一步發(fā)揮民主黨派和無黨派愛國人士在國家政治生活中的作用”。自此，以政協(xié)為制度核心的黨際民主就成為報告、公報的必然命題。

二、關(guān)鍵詞：法制

十一屆三中全會公報有“民主”一詞，但無“法制”?！胺ㄖ啤痹谑粚梦逯腥珪珗笾谐霈F(xiàn)，強調(diào)它“社會主義”的性質(zhì)，可“使類似劉少奇同志和其他許多黨內(nèi)外同志的冤案永遠不致重演，使我們的黨和國家永不變色”。十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》也認為，“完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量，使社會主義法制成為維護人民權(quán)利，保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強大武器。絕不能讓類似‘文化大革命’的混亂局面在任何范圍內(nèi)重演”。社會主義法制在反思文革悲劇的基礎(chǔ)上重建，以其工具理性獲得全體代表認可。

法制是工具理性的，表現(xiàn)在公報對它權(quán)利維護、秩序保障的“武器”功能的特殊強調(diào)；即便公報認同法律面前人人平等理念，但這一理念在此是作為法制“武器”功能得以實現(xiàn)的前提。按學(xué)者的觀點，“法制”并非等同于“法治”，它是靜態(tài)的，更多的是在強調(diào)制度建設(shè)，是制度層面的秩序關(guān)注，還未涉及公權(quán)力的合理制約與運用，“古今中外，任何性質(zhì)的國家都應(yīng)該有法制，沒有法制，‘國將不國’；但有法制的國家不一定就實行了法治”［4］。

十二屆六中全會發(fā)展“法制”為“法制觀念”，且與十七大報告“全社會法制觀念進一步增強”提法相呼應(yīng)?！胺ㄖ朴^念”，顧名思義，有關(guān)法律制度的觀點、認識和看法。就公報來看，“民主法制觀念”建設(shè)是在“馬克思主義在精神文明建設(shè)中的指導(dǎo)作用”中初現(xiàn)，是意識形態(tài)。十三大報告亦提出，要“增強黨員、群眾的法制觀念和抵制資本主義腐朽思想侵蝕的能力”；十四大報告也強調(diào)，要“不斷增強廣大干部群眾的民主意識和法制觀念”。不同的是，十四大六中全會公報在強調(diào)“增強人們的民主法制觀念”的同時，要求增強“權(quán)利義務(wù)觀念”，這意味著“權(quán)利義務(wù)觀念”作為獨立于“法制觀念”的認知出現(xiàn)。于是，有十五大在強調(diào)“法制觀念”的同時，強調(diào)“依法治國”與“法治國家”。

這里，8O年代的法制觀念論述孕育著9O年代的法治觀念。因為8O年代的法制重點在防止“文革”悲劇的重演，強調(diào)形式法治的作用和建設(shè)，因“文革”大民主運動所造成的無政府主義、法律虛無主義的泛濫，著重強調(diào)秩序的優(yōu)先性；此時的政府權(quán)力法制化，重點在強化政府，使之權(quán)力系統(tǒng)化，在此基礎(chǔ)上依法辦事，未有明確限制權(quán)力的意識與保障人權(quán)的觀念。但“這種民主法制論內(nèi)含的許多觀點和思路，也是走向價值法治的起點。沒有對法律的重視和尊重，無論如何是不可能形成價值法治的”［5］（P26）。在8O年代學(xué)人論述法治時，極力在法制與法治之間作出區(qū)別，強調(diào)法治而非法制是我們國家的未來，程燎原、王人博所著《法治論》即是代表。因而，在十五大中初現(xiàn)“法治”一詞時，李步云即言，“從‘法制國家’到‘法治國家’雖僅一字之差，卻包含了認識上的質(zhì)的飛躍”［6］，它意味著從靜態(tài)制度層面的秩序到動態(tài)日常層面的正義，強調(diào)對權(quán)力的限制而非確定以及對人權(quán)的保障。所以十四大提及“人權(quán)”這一術(shù)語，僅強調(diào)中國“人權(quán)狀況得到了根本改善”，十五大才是“尊重和保障人權(quán)”?！叭藱?quán)”與“法治”一同出現(xiàn)，表明的是法治對人權(quán)的保障與追求。

四、關(guān)鍵詞：法律體系

建國至8O年代初，中國法學(xué)界一直沿用前蘇聯(lián)的法律體系概念。在黨和國家完成撥亂反正并將工作重點轉(zhuǎn)移到國家發(fā)展上時，該概念才開始突破前蘇聯(lián)的影響，即國家治理從原來完全依靠政策到既依靠政策也依靠法律，社會主義法制建設(shè)逐漸擺脫法律虛無主義思想的禁錮而重獲生機。1982年，十二大提出“建設(shè)有中國特色社會主義”這一概念，全國人大常委會工作報告同年提出要按照社會主義法制原則，逐步建立有中國特色的獨立法律體系立法目標。同時，學(xué)者們亦開始探討我國的社會主義法律體系問題。沈宗靈認為，社會主義法律體系應(yīng)是“具有中國特色的社會主義法律體系，它應(yīng)該從我國實際出發(fā)，能體現(xiàn)我國社會主義法制建設(shè)的需要”［7］。李步云強調(diào)，“社會主義法律體系是社會主義國家在一定歷史階段上，以所有現(xiàn)行的和即將制定的法律為內(nèi)容，以憲法為統(tǒng)帥，以部門法為基礎(chǔ)，以門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴謹、內(nèi)部和諧、形式統(tǒng)一為主要特征而組成的法律規(guī)范的有機整體”［8］。正是基于對法律體系概念的認知，十三大提出，“以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系初步形成”。這是十一屆三中全會以來全國人大立法的集大成果，亦是法律體系中國社會主義特色的一大標志。

隨著中國改革開放的進展，以及十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》的執(zhí)行，中國社會主義經(jīng)濟從單純的計劃經(jīng)濟發(fā)展為公有制基礎(chǔ)上的有計劃商品經(jīng)濟。因為，公報要求國家機關(guān)在經(jīng)濟立法、執(zhí)法方面要加大投入。十三大強調(diào)，“社會主義有計劃商品經(jīng)濟的體制”應(yīng)是計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制，它與資本主義商品經(jīng)濟本質(zhì)不同在所有制基礎(chǔ)，因而必須“把計劃工作建立在商品交換和價值規(guī)律的基礎(chǔ)上”，“計劃和市場的作用范圍都是覆蓋全社會”，新的經(jīng)濟運行機制總體上當是“國家調(diào)解市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的機制。因此，它要求進一步健全涉外經(jīng)濟立法，以吸引更多海外投資。十三屆四中全會“提出建立適應(yīng)有計劃商品經(jīng)濟發(fā)展的計劃經(jīng)濟與市場調(diào)解相結(jié)合的經(jīng)濟體制和運行機制”。

1992年初，鄧小平南方談話開啟了中國社會主義市場經(jīng)濟引擎。同年中共十四大提出，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，要求加強市場制度、法規(guī)建設(shè)，堅決打破分割、封鎖和壟斷，以促進、保護公平競爭。十四屆三中全會在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中更是強調(diào)，“社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障。要高度重視法制建設(shè)，做到改革開放與法制建設(shè)的統(tǒng)一……提高全社會的法律意識和法制觀念”。即是說，與改革開放同步的市場經(jīng)濟建設(shè)要求全國人大加強市場經(jīng)濟方面的立法，以法律形式推動社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善。因而，“1994年八屆全國人大二次會議常委會工作報告中明確提出了社會主義市場經(jīng)濟法律體系的命題，并提出爭取在八屆全國人大常委會任期內(nèi)基本形成社會主義市場經(jīng)濟法律體系的框架”［9］；十四屆五中全會提出，加強經(jīng)濟體制建設(shè)，建立并完善與新體制相吻合的法律體系。

隨著中共對中國特色社會主義理論、實踐認識的深化，十五大報告提出，“依法治國，發(fā)展社會主義民主政治”，“到二零一零年形成有中國特色社會主義法律體系”；十六大報告重申，“到二O一O年形成中國特色社會主義法律體系”；十六屆五中全會公報指出，“貫徹依法治國的基本方略，全面推進法制建設(shè)，形成中國特色社會主義法律體系”；十七大報告則榮幸的宣布，“中國特色社會主義法律體系基本形成”；2O11年吳邦國委員長宣告，“中國特色社會主義法律體系形成，這是中國法制建設(shè)史上的里程碑”［1O］?！吨袊厣鐣髁x法律體系白皮書》指出，“截至2O11年8月底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共24O部、行政法規(guī)7O6部、地方性法規(guī)86OO多部，涵蓋社會關(guān)系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”［11］。于是，十八大報告指出，“中國特色社會主義法律體系形成”。

應(yīng)當講，法律體系的概念經(jīng)歷了“由社會主義法律體系到社會主義市場經(jīng)濟法律體系再到中國特色社會主義法律體系的演進過程”［11］。它一直在發(fā)展，仍在隨著國際、國內(nèi)形勢的不斷變化而繼續(xù)完善。

四、關(guān)鍵詞：法治

十一屆三中全會后，“法治”公開出現(xiàn)在黨的文件，是在十三大。十三大報告在涉及現(xiàn)行干部人事制度的重大缺陷時指出，“管理制度不健全，用人缺乏法治”。這里，“法治”用以修飾“用人”，表明“法治”是動態(tài)而非靜態(tài)，聯(lián)系“管理制度不健全”這一限定，“法治”的含義實際上是在“法制”與“法治”之間；嚴格意義上講，“法治”在這里仍然是“法制”的某種替代。但是，這也意味著中共在某種程度上已意識到作為靜態(tài)的法制與作為動態(tài)的法治的不同。

到1997年，“法治”在十五大報告中正式露面，有著與“法制”完全不同的含義。即“依法治國，發(fā)展社會主義民主政治?！l(fā)展民主，健全法制，建設(shè)社會主義法治國家”。十五屆二中全會亦強調(diào)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標。十五屆五中全會則將依法治國、建設(shè)社會主義法治國家定為“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標”。

十六大報告則從“推進政治體制改革”、“發(fā)展民主”、“健全法制”角度強調(diào)“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，明確其目的是“保證人民行使當家作主的權(quán)利”，堅持“依法執(zhí)政”。十六屆二中全會從“推進社會社會主義政治文明建設(shè)”角度指出，“最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，堅持社會主義方向，堅持走中國特色的政治發(fā)展道路”。十六屆三中全會則從“全面推進經(jīng)濟法制建設(shè)”方面指出，“著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責、保障權(quán)益，加強經(jīng)濟立法”必須“按照依法治國的基本方略”；依法執(zhí)政的能力同“科學(xué)判斷形勢的能力、駕馭市場經(jīng)濟的能力、應(yīng)對復(fù)雜局面的能力、總攬全局的能力”一樣重要。十六屆四中全會在強調(diào)“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”時認為，“貫徹依法治國基本方略”在于“推進決策的科學(xué)化、民主化，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式”；執(zhí)政要“科學(xué)”、“民主”、“依法”。十六屆五中全會認為，“貫徹依法治國的基本方略”要從“加強社會主義民主政治建設(shè)，積極穩(wěn)妥地繼續(xù)推進政治體制改革”入手。十六屆六中全會則將“依法治國基本方略”全面落實作為2O2O年“構(gòu)建社會主義和諧社會”的目標和主要任務(wù)；強調(diào)在“實施依法治國基本方略，建設(shè)社會主義法治國家”的同時，需“樹立社會主義法治理念”。社會主義法治理念是“增強全社會法律意識，推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活法制化、規(guī)范化，逐步形成社會公平保障體系，促進社會公平正義”。

十七大報告指出，“依法治國基本方略”要“深入落實”，要“弘揚法治精神”，要“樹立社會主義法治理念”，要“實現(xiàn)國家各項工作”的法治化，使全社會的法制觀念進一步增強，法治政府建設(shè)取得新的成效，基層民主制度更加完善和政府提供的基本公共服務(wù)能力顯著增強。十七屆二中全會認為，在“堅持黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的同時，要“切實保證國家一切權(quán)力屬于人民”，這是“全面落實”依法治國基本方略，要“充分發(fā)揮社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢，以堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度為重點，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家興旺發(fā)達、長治久安提供政治和法律制度保障”。十七屆三中全會在“健全農(nóng)村民主管理制度”中強調(diào)，農(nóng)村管理與建設(shè)要落實“依法治國基本方略”。十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，亦是針對“一些黨組織貫徹民主集中制不力，有的對中央決策部署執(zhí)行不認真，有的對黨員民主權(quán)利保障落實不到位，一些黨員干部法治意識、紀律觀念淡薄”。十七屆五中全會指出，要“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。十七屆六中全會強調(diào)，改革開放特別是黨的十六大以來的執(zhí)政經(jīng)驗有“實行依法治國和以德治國相結(jié)合”。

在十八大，報告強調(diào)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略是“依法治國”，要推動“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”，“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化”。報告將法治視為“治國理政的基本方式”，要“推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，要“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，要“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識”，最重要的是要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，并再次重申“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”、“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。

“法治”自十三大始出現(xiàn)在黨的報告、公報中。黨對法治的認識逐漸深入，從“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”到依法執(zhí)政，到樹立社會主義法治理念，到弘揚社會主義法治精神，再到黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用時需提高運用法治思維與方式的能力。因此，有關(guān)“法治”的“思維”養(yǎng)成于從“依法治國”到“法治方式”的認識歷程。

所謂“法治思維”，在十八大語境中，主體是“領(lǐng)導(dǎo)干部”，是在“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定”時運用的一種思維。它獨立于此前的“人治思維”，強調(diào)依據(jù)法律發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，即黨的領(lǐng)導(dǎo)是法律下的領(lǐng)導(dǎo)，它是“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的更高要求，是“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”的思維具體化。從思維角度談“法治”，意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用時，始終是在憲法和法律下活動，始終是嚴格依法辦事，這已成為一種日常的核心領(lǐng)導(dǎo)方式。

五、關(guān)鍵詞：權(quán)力

十一屆三中全會通過《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，認為文革的發(fā)生受到了共產(chǎn)國際運動以及長期封建專制主義遺毒的消極影響，導(dǎo)致中共沒有把黨內(nèi)民主、國家政治社會生活的民主制度化、法律化，或雖制定了法律，卻沒應(yīng)有的權(quán)威；進而又導(dǎo)致黨的權(quán)力過分集中于個人，黨內(nèi)個人專斷、個人崇拜現(xiàn)象滋長，文革因而出現(xiàn)；“黨中央對此也應(yīng)負一定的責任”。從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度在反思文革。

十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，反思經(jīng)濟體制，認為經(jīng)濟問題的原因在原來的企業(yè)改革沒有跳出以前的框架，因而經(jīng)濟體制改革在企業(yè)方面要“充分發(fā)揮工會組織和職工代表在審議企業(yè)重大決策、監(jiān)督行政領(lǐng)導(dǎo)和維護職工合法權(quán)益等方面的權(quán)力和作用”，以體現(xiàn)工人階級的主人翁地位。從權(quán)力的角度在思考企業(yè)改革。

十三大報告強調(diào)，過去的政制權(quán)力過分集中、官僚主義嚴重、封建主義影響并未肅清，嚴重束縛了生產(chǎn)力、社會主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。因此，要進行經(jīng)濟體制改革；要對政治體制進行改革，建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治，實行黨政分開，并改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、方式與作風(fēng)，以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨政分開，即黨政職能分開，因為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。事實上，黨的領(lǐng)導(dǎo)是“政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部”。這種領(lǐng)導(dǎo)是“黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策”。因為“黨和國家政權(quán)機關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同”。

而之所以要黨政分開，是因為“黨政不分實際上降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨政分開才能更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平；黨政不分使黨顧不上抓自身的建設(shè)，黨政分開才能保證做到‘黨要管黨’；黨政不分使黨處于行政工作第一線，容易成為矛盾的一個方面甚至處在矛盾的焦點上，黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用；黨政不分使黨處在直接執(zhí)行者的地位，黨政分開才能使黨組織較好地行使監(jiān)督職能，有效地防止和克服官僚主義”。因此，要“進一步下放權(quán)力”，即“凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行”；要“改革政府工作機構(gòu)”，即“在人員問題上要解決的，主要是調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高素質(zhì)”、“必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序”——“要完善行政機關(guān)組織法，制定行政機關(guān)編制法，……要層層建立行政責任制……要制定行政訴訟法……追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀行為”；要“改革干部人事制度”，即“建立國家公務(wù)員制度”，按照“黨政分開、政企分開和管人與管事既緊密結(jié)合又合理制約的原則，對各類人員實行分類管理”；要“建立社會協(xié)商對話制度”，以“正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾”；要“完善社會主義民主政治的若干制度”并“加強社會主義法制建設(shè)”。

十三屆三中全會報告繼續(xù)從權(quán)力結(jié)構(gòu)方面思考“政企分開”問題、央地關(guān)系，進一步理順國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)之關(guān)系，使權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)都能依法行使其職權(quán)，以進一步提高政府行政效率與權(quán)威。這表明，中共從權(quán)力結(jié)構(gòu)方面思考“黨政分開”、“政企分開”、“立法與行政分離”，均是從政府行政效率、權(quán)威出發(fā)。十三屆五中全會重新思考權(quán)力視野下的央地關(guān)系，認為中央必須集中適當?shù)臋?quán)力、財力、物力，以維護國家計劃的嚴肅性，穩(wěn)定經(jīng)濟全局。十三屆六中全會從改革開放后的黨建出發(fā)，強調(diào)商品經(jīng)濟時代的權(quán)力需正確運用，自覺抵制剝削階級腐朽思想之侵蝕，保持同群眾的血肉聯(lián)系，因為權(quán)力由人民賦予，要對黨和人民負責。

十四大中紀委報告從權(quán)力與責任的角度指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部的職位越高、權(quán)力越大，越要帶頭遵守紀律”。十四屆三中全會報告從權(quán)力的方面強調(diào)，合理劃分中央、地方經(jīng)濟管理權(quán)限，有利于發(fā)揮中央、地方的兩個積極性。十四屆五中全會報告繼續(xù)堅持這一思路。

十五大報告指出，國家一切權(quán)利均屬于人民，“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力”，要“建立健全依法行使權(quán)力的制約機制”以“防止濫用權(quán)力”。自1978以來，中共第一次在報告中強調(diào)依法健全權(quán)力的“制約”機制，開始從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度思考政治改革問題。中紀委報告堅持同樣的思路，要求“建立健全依法行使權(quán)力的制約機制，防止濫用權(quán)力，以權(quán)謀私”。與之對應(yīng)，十五屆六中全會公報從黨建出發(fā)，要求“正確對待權(quán)力、地位和自身利益，為人民掌好權(quán)、用好權(quán)，做人民的公仆”。

十六大報告指出，要“支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能”，要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”。十六屆三中全會報告也要求，按照權(quán)力與責任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤的原則，建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制，以防止并糾正地方保護主義與部門本位主義。權(quán)力的責任邏輯開始出現(xiàn)。十六屆四中全會亦強調(diào)，加強對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，并改革、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，并通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》。十六屆六中全會公報繼續(xù)強調(diào)以上觀點，要求嚴格按照法定權(quán)限與程序行使權(quán)力和履行職責。

十七大報告要求，多層次、多領(lǐng)域擴大公民有序參與政治，讓權(quán)力在陽光下運行，用制度管權(quán)、管事、管人，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。報告將權(quán)力具體化為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強調(diào)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中既相互制約，又相互協(xié)調(diào)，對以權(quán)力制約權(quán)力的認識更加深入。十七屆二中全會面對貪腐現(xiàn)象多發(fā)之現(xiàn)狀，要求健全行政權(quán)力監(jiān)督制度，發(fā)揮人大及其常委會、政協(xié)的民主監(jiān)督，政府層級監(jiān)督，監(jiān)察、審計、司法機關(guān)等專門監(jiān)督，以及新聞輿論、人民群眾監(jiān)督的作用；要完善政務(wù)公開制度，切實保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求以強化權(quán)力監(jiān)督為重點，落實權(quán)力制約權(quán)力觀念。十七屆四中全會公報在黨建問題上要求，加強廉潔從政教育和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，健全權(quán)力運行、監(jiān)督機制，以推進反腐倡廉的制度創(chuàng)新。會議通過《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，要求黨的干部“德的評價標準”必須包括正確的權(quán)力觀，要健全權(quán)力運行、監(jiān)督機制，即“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，推進權(quán)力運行程序化和公開透明”，重申權(quán)力制約權(quán)力觀點。

十八大報告重申“國家一切權(quán)力屬于人民”，要支持、保證人民通過人大行使國家權(quán)力；在“完善基層民主制度”中，要求以“強化權(quán)力監(jiān)督為重點”，保障人民享有更多、更切實的民主權(quán)利；在“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”中，強調(diào)權(quán)力正確運行的重要保證是人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效行使，要確保國家權(quán)力機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，要推進權(quán)力運行公開化與規(guī)范化，要加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督，讓人民有效監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力真正在陽光下運行。

自1978年以來，中共對權(quán)力的認識逐漸深化，逐步走向以權(quán)力制約權(quán)力的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計方向，將之制度化、法律化，以保障權(quán)力全心全意為人民服務(wù)。

六、結(jié)論

中國共產(chǎn)黨的法治思維，是經(jīng)驗性的，因為它在改革開放后的執(zhí)政過程中逐漸養(yǎng)成。這種養(yǎng)成性，可從民主、法制、法律體系、法治、權(quán)力的認知中總結(jié)。應(yīng)當講，中國共產(chǎn)黨的法治思維乃是以民主集中制為主，以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約與協(xié)調(diào)為中心，在強調(diào)保障人權(quán)中完善中國特色社會主義法律體系，注重日常工作思維與方式的法治化。以發(fā)展的眼光看，它仍有完善的空間。

首先，民主在理論上意味著“人民當家作主”，是人民通過手中的選票“在定期的、有程序和有規(guī)則的競爭性選舉中選擇國家執(zhí)政者的政治體制”；它使“各路政治精英在程序化的權(quán)力爭奪中達成了權(quán)力制衡，從而限制了國家的權(quán)力”；并“最有效地解決了現(xiàn)代國家的合法性問題”；帶給人民“言論和結(jié)社自由”，并由此約束了人民的行為，緩解了社會矛盾，構(gòu)成民主國家中一個很重要的穩(wěn)定機制；因而，民主使政體“在現(xiàn)代社會中表現(xiàn)出極強的生命力”［12］。與此同時，民主作為原則“可彌合存在于法律與道德強制間的裂縫”［13］，乃是法治的核心要素；是現(xiàn)代國家認同的前提。因而，民主對于現(xiàn)代國家而言極為重要。而中國共產(chǎn)黨對民主的理解，就以上權(quán)威文件分析所涉及的黨內(nèi)民主、人民民主、黨際民主，乃是民主集中制與協(xié)商民主，它離競爭性的自主選擇機制仍有一段距離。

其次，法制作為制度建設(shè)的重要組成部分，注重“自由、平等、民主、秩序、效率、人權(quán)等一些傳統(tǒng)法制觀念外，還應(yīng)包括開放、合作、兼容、全球視野等一些反映全球化要求的法制觀念”［14］。與此同時，伴隨法制完善而“必須服從于中國社會本身變化”［14］的中國特色社會主義法律體系建設(shè)，其經(jīng)驗在于“在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)、堅持走中國特色社會主義道路、以中國特色社會主義制度為依托”［15］；但其問題是有明顯的實證主義立法傾向，自覺或不自覺的把“法律作為維護秩序的手段而非自由與權(quán)利的保障”［16］；未來體系的完善，應(yīng)“擴大法律體系的規(guī)模、提高法律體系的質(zhì)量、平衡法律體系的立改廢、加快社會立法的步伐、呼應(yīng)開門立法的需求”［17］；“堅持系統(tǒng)的自洽性與動態(tài)性的一致；從‘神’、‘物’本位徹底轉(zhuǎn)變到以人的全面自由發(fā)展的權(quán)利為本位；奉行重點傾斜性與均衡協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一；實現(xiàn)法律規(guī)范與其他社會規(guī)范的融貫；達至全局性與區(qū)域性、全球化與地方化的協(xié)調(diào)”［18］。

再次，法治的本質(zhì)在“法律也統(tǒng)治政府本身”［19］。中國共產(chǎn)黨認識法治，是從依法治國到依法執(zhí)政，到法治理念，到法治精神，至法治思維與方式。就地方政府的法治思維、方式看，仍需進一步完善［26］（P8）。即需協(xié)調(diào)并統(tǒng)一監(jiān)督制約與依法治國、基本人權(quán)與執(zhí)法為民、司法公正與公平正義、司法獨立與服務(wù)大局、法律權(quán)威與黨的領(lǐng)導(dǎo)。

［1］毛澤東選集：第2卷［M］.人民出版社，1991.

［2］毛澤東選集：第3卷［M］.人民出版社，1991.

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［4］王邦佐，秦德君.政治體制改革與政治發(fā)展［J］.學(xué)術(shù)月刊，1997，（12）.

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［6］李步云，張志銘.跨世紀的目標：依法治國：建設(shè)社會主義法治國家［J］.中國法學(xué)，1997，（6）.

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［11］國務(wù)院新聞辦公室.中國特色社會主義法律體系白皮書［R］. 2O11-1O-27.

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［13］朱俊.“情理法”的西方困境及其療治初探——以〈自然法：法律哲學(xué)導(dǎo)論〉為例［J］.重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2O13，（5）.

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［19］汪習(xí)根，羅思婧.論當代中國特色社會主義法律體系完善之路［J］.河北學(xué)刊，2O11，（6）.

（責任編輯 陳文興）

D261

A

1671-0681（2015）01-0087-07

朱?。?986-），男，四川富順人，貴州財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

2O14-11-26

①本文分析所用報告、會議公報均出自［D/B］（中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會數(shù)據(jù)庫）http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/index. htm l（訪問時間：2O13年1O月9日）。