韋彩玲

制度變遷中農(nóng)民土地權(quán)益嬗變研究

韋彩玲

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧，53OOO4）

新中國農(nóng)村土地制度走過了土地改革、集體化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列較長的制度變遷過程，其中具有誘致性變遷特征的土地制度改革是在農(nóng)民自發(fā)要求下形成的，強(qiáng)制性變遷也在一定程度上代表著農(nóng)民的意愿和利益。土地改革時期農(nóng)民享有土地所有權(quán)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期農(nóng)民獲得了除土地所有權(quán)以外的絕大多數(shù)土地權(quán)益，產(chǎn)權(quán)的激勵作用得以徹底釋放并達(dá)到空前最大化。伴隨土地流轉(zhuǎn)的日益增多，土地發(fā)展權(quán)成為從原有權(quán)益基礎(chǔ)上派生發(fā)展出的新權(quán)益，是農(nóng)民分享國家工業(yè)化、城市化發(fā)展成果的集中體現(xiàn)。設(shè)立和尊重農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，是進(jìn)一步完善我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和開發(fā)制度的需要。我國未來的農(nóng)村土地制度改革，需要突出尊重農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，這樣才能最大限度地發(fā)揮制度績效。

制度；土地權(quán)益；嬗變

農(nóng)村土地制度走過了一段較長的變遷過程，土地制度變遷是否存在深層次的內(nèi)在規(guī)律？制度變遷中農(nóng)民土地權(quán)益的狀況如何？對此進(jìn)行探索性的研究能為我國農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革提供借鑒。

一、農(nóng)村土地制度的演進(jìn)

制度變遷實質(zhì)上是制度替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程。誘致性制度變遷是在原有制度安排下無法得到利益的個人或一群人自發(fā)地倡導(dǎo)、組織和實行的制度更替；而由政府組織發(fā)起的自上而下形式的制度更替則是強(qiáng)制性制度變遷。［1］（P374）結(jié)合我國農(nóng)村土地制度的變遷來看，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地改革運(yùn)動，以及從合作化到人民公社化的經(jīng)濟(jì)變革，均是典型的強(qiáng)制性制度變遷。在當(dāng)時，要徹底消滅封建剝削制度，改變土地占用的不合理狀況，唯一的辦法就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民強(qiáng)制性地廢除舊的土地制度，讓農(nóng)民從根本上擁有土地所有權(quán)。在這次土地改革之后，“土地農(nóng)民所有”的私有制占地形式最終確立。由于“私有制”與我國當(dāng)時的“公有制”主流意識形態(tài)所認(rèn)可的制度選擇不相符，農(nóng)村土地的農(nóng)民所有制度在確立后不久便被終結(jié)，與此同時，為了要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村生產(chǎn)資料的完全公有化，建立了政社合一的人民公社制度。

誘致性制度變遷則始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的改革，通過農(nóng)民內(nèi)生的制度需求，漸進(jìn)地推動制度改革。1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不是一個有目標(biāo)、有計劃的改革方案，而是源于農(nóng)民謀求溫飽的自發(fā)需求。政府從開始的不接受到逐步退讓，再到后來的鼓勵支持、不斷消除各種制約，才使這一制度最終得以確立。伴隨工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民對土地的依賴程度比過去大為下降，越來越多的農(nóng)村勞動力從土地上解放出來流入城市。為了使農(nóng)地得到更合理的利用，農(nóng)民開始自發(fā)地進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，繼而產(chǎn)生了2O世紀(jì)9O年代以后進(jìn)行的農(nóng)地制度創(chuàng)新。這是農(nóng)民群眾要求分享改革收益的一種合理訴求，隨后國家才出臺相關(guān)政策，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場。

由此可見，改革開放以來的農(nóng)村土地制度改革，都是從誘致性變遷開始，加上強(qiáng)制性變遷的配合才得以長期貫徹的。雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是群眾的自發(fā)創(chuàng)造，但農(nóng)村土地制度畢竟是關(guān)系幾億農(nóng)民切身利益的重大經(jīng)濟(jì)制度。如果黨和國家不認(rèn)可和支持，這樣的制度是不可能建立起來，更不可能走向完善?！吨腥A人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》以及若干個中央“一號文件”的相繼出臺，這都是農(nóng)民創(chuàng)造走向法制化的體現(xiàn)。

二、制度變遷中農(nóng)民土地權(quán)益狀況的具體考察

制度變遷的過程實質(zhì)上是制度活動主體為響應(yīng)獲利機(jī)會采取行動使外部利潤內(nèi)在化的過程。具有誘致性變遷特征的農(nóng)村土地制度變遷是在農(nóng)民自發(fā)要求下形成的，強(qiáng)制性變遷在一定程度上也代表著農(nóng)民的意愿和利益。為此，有必要對我國農(nóng)村土地制度變遷過程中的農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行詳細(xì)考察。

（一）土地改革時期的農(nóng)民權(quán)益

土地改革廢除了封建及半封建的土地制度，實現(xiàn)了“耕者有其田”，建立了農(nóng)民土地所有制，滿足了廣大農(nóng)民對土地的渴望。這場政府領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，產(chǎn)生的總體收益表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和政治兩方面：第一，全國3億多農(nóng)民獲得了土地，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)民與土地的直接結(jié)合，制度產(chǎn)生了極大的績效。這一階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了明顯的發(fā)展（詳見表1和表2）。第二，農(nóng)民“主人翁”的政治地位逐漸確立。

（二）土地集體化時期的農(nóng)民權(quán)益

土地集體化經(jīng)歷了互助組、合作社（初級社、高級社）、人民公社三個階段?；ブM階段，農(nóng)民在各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)上實行互助，屬于各戶的土地并沒有合到一起，土地私有屬性未變，各戶土地上收獲的農(nóng)產(chǎn)品，還是歸各戶所有，只是需要根據(jù)地畝來分?jǐn)偵a(chǎn)的共同費(fèi)用。這一時期農(nóng)民通過生產(chǎn)過程中的協(xié)作提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，土地權(quán)益基本不受影響反而有所增進(jìn)。加入初級合作社后，農(nóng)民的土地和私有農(nóng)具等生產(chǎn)資料以入股的形式交由社里統(tǒng)一經(jīng)營，勞動成果也由社里按投入的勞動和土地等股份統(tǒng)一分配。每一塊土地的產(chǎn)出狀況與這塊土地的農(nóng)戶沒有直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，所有農(nóng)戶的收益取決于合作社全部土地的經(jīng)營狀況。這讓農(nóng)民失去了對土地的直接控制權(quán)，收益分配上有了一定程度的平均主義和“大鍋飯”，多少抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。高級合作社土地等生產(chǎn)資料的股份也取消了，更加劇了這一后果。

人民公社化階段“一大二公”，土地完全公有化、生產(chǎn)高度集中統(tǒng)一化、收入分配極大平均化。農(nóng)民的土地權(quán)益無法保障，名義上的集體所有，內(nèi)部又有大集體、小集體之分，產(chǎn)權(quán)主體含糊不清，單個農(nóng)民完全失去了土地經(jīng)營權(quán)，在高度計劃經(jīng)濟(jì)的影響下，集體也沒有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，自然沒有生產(chǎn)積極性。收益實行“先國家，后集體”的分配政策，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益減至最低，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的基本生活。

總之，土地集體化時期的一系列生產(chǎn)方式的改變，都在不同程度上弱化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，個體農(nóng)民與土地不再存在法律上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，土地所有權(quán)關(guān)系虛置。對于廣大農(nóng)民來說，不管是土地所有權(quán)關(guān)系的變化還是農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的變化，在當(dāng)時都是過于急促、難以適應(yīng)的。這一時期的土地政策，在某種程度上不能很好地保障農(nóng)民的權(quán)益。廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性嚴(yán)重下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處于停滯狀態(tài)。1957～1978的21年間，主要農(nóng)作物糧食、棉花和油料產(chǎn)量和人均占有量增長不快甚至下降，人均收入增長更是微乎其微（具體見表3、表4、表5）。農(nóng)民連自己的溫飽都沒有解決好，更不要說其他權(quán)益的保障了。

（三）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期的農(nóng)民權(quán)益

1983年1月中共中央發(fā)布《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最終得以確立，土地集體使用權(quán)向個人使用權(quán)轉(zhuǎn)變。農(nóng)民獲得了依附于使用權(quán)之上的絕大多數(shù)的土地權(quán)益，產(chǎn)權(quán)的激勵作用得以徹底釋放并達(dá)到空前最大化，土地收益分配由過去的“工分＋人口”改為“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，實現(xiàn)了多勞多得，在很大程度上保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。1978-1984年間，土地產(chǎn)出增長了約46. 89%，我國主要農(nóng)產(chǎn)品糧食的產(chǎn)量增長了33. 65%，棉花和油料也有了較大幅度的增長。［5］（P3）土地政策改革使農(nóng)民土地權(quán)益得到較好的保障，從另一側(cè)面揭示，只有增進(jìn)農(nóng)民權(quán)益的制度變遷，才能有效促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，才符合社會歷史發(fā)展方向。

（四）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制完善時期的農(nóng)民權(quán)益

由于存在對原有制度的路徑依賴，漸進(jìn)性制度變遷并不徹底。況且，一次土地制度變遷也不可以一勞永逸地解決問題。隨著制度環(huán)境的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的缺陷開始凸現(xiàn)，一家一戶分散的小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營，不可能滿足農(nóng)民日益增長的致富需求。于是在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的前提下，土地流轉(zhuǎn)的限制逐漸放開。黨和政府支持土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，完善農(nóng)村宅基地制度，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。［6］后來又進(jìn)一步要求改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。［7］這些土地政策的出臺和完善，在不同程度上增強(qiáng)了農(nóng)民的土地權(quán)益。第一，“長久不變”的土地承包關(guān)系使得農(nóng)民成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，有利于農(nóng)民獲得更多的合法的土地財產(chǎn)性收益。土地流轉(zhuǎn)把土地承包權(quán)法定化、穩(wěn)定化、市場化和物權(quán)化，原來單一的經(jīng)營權(quán)分成了占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使得土地可以作為資本要素與其他生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，農(nóng)民以此獲得更多的土地收益。第二，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生土地規(guī)模效益，既推動了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、高效化，又利于農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，縮小城鄉(xiāng)差別。第三，與工業(yè)化、城市化相關(guān)的土地征收和征地補(bǔ)償政策，使農(nóng)民能夠不同程度地分享到工業(yè)化、城市化的發(fā)展成果。

三、政策啟示：尊重農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)

縱觀新中國成立以來的農(nóng)村土地制度，它們都是圍繞著土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生的制度變遷。土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否明晰完整、土地產(chǎn)權(quán)能否流動，在很大程度上關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。需要說明的是，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的明晰完整，是靜態(tài)意義的考察，產(chǎn)權(quán)流動則是動態(tài)意義的考察。靜態(tài)意義的土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，都是土地上的原有權(quán)益。而產(chǎn)權(quán)流動發(fā)生的權(quán)益，則有可能是原有權(quán)益基礎(chǔ)上派生發(fā)展的權(quán)益。如從分散的小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營變?yōu)榧械拇笠?guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)未變，效益卻可以大大提高。如果土地使用從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，效益更是不可同日而語。這種情況下的土地流轉(zhuǎn)，就可能從原有權(quán)益基礎(chǔ)上派生發(fā)展出新的權(quán)益，我們姑且稱之為土地的發(fā)展權(quán)。作為一項新的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，在我國還沒有得到正式的法律認(rèn)可。因為我國現(xiàn)行的政策法律框架，農(nóng)民不具有變更土地用途或性質(zhì)的權(quán)利，但事實上土地流轉(zhuǎn)的實踐極為普遍。基于此，本文將農(nóng)民基于土地的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬性所獲得的收益定義為土地發(fā)展權(quán)?，F(xiàn)階段主要表現(xiàn)為國家或其他土地使用者因工業(yè)化與城市化發(fā)展對農(nóng)村土地進(jìn)行征用或流轉(zhuǎn)予以農(nóng)民的收益。從這個角度而言，土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果的集中體現(xiàn)。

從歷史的角度看，只有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了一定程度，土地使用價值和價值日益顯現(xiàn)，土地發(fā)展權(quán)才會有實際意義。土地改革使農(nóng)民獲得了完整的土地所有權(quán)，但由于當(dāng)時的生產(chǎn)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的原因，缺乏土地要素流轉(zhuǎn)的必要，等有了土地流轉(zhuǎn)的可能性時，就被集體化運(yùn)動中止了，所以土地發(fā)展權(quán)未能存在。土地集體化時期，農(nóng)民對土地的所有權(quán)是通過集體來實現(xiàn)的，農(nóng)民個人作為集體中的一員，與土地不再存在法律上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)變得不可能，所以也談不上有土地發(fā)展權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，農(nóng)民僅僅擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。由于城鄉(xiāng)之間土地要素流動處于靜止?fàn)顟B(tài)，農(nóng)民無法通過其土地要素分享到城市的工業(yè)化發(fā)展成果，農(nóng)民土地權(quán)益一定程度上只是生存權(quán)，不能從根本上解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制完善時期，農(nóng)民獲得了相對完整的土地產(chǎn)權(quán)，且城鄉(xiāng)之間土地要素流動逐步增加。工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模不斷地擴(kuò)大，城市邊緣區(qū)的土地價值日益增進(jìn)，農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)慢慢凸顯?，F(xiàn)階段保障農(nóng)民土地權(quán)益已不能固守于過去“一畝三分地”的概念，尊重并設(shè)立農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)在一定程度上能夠保障農(nóng)民分享到工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果。目前我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展已進(jìn)入較為成熟階段，每年仍有大量土地被征用和開發(fā)，于是便有相應(yīng)權(quán)利主體利益分配的調(diào)整，這就會涉及到國家、地方政府、開發(fā)商、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人等利益主體。在利益分配中，要改變目前普遍存在的政府和開發(fā)商得大頭、村集體得中頭、失地農(nóng)民得小頭的不公平狀態(tài)，就必須確定各主體的行為邊界并明確開發(fā)利益的相應(yīng)歸屬，土地發(fā)展權(quán)的安排能夠做到這一點(diǎn)。土地發(fā)展權(quán)制度是合理解釋征地中增值收益由國家、農(nóng)村集體、農(nóng)民個人分配的法律依據(jù)；是土地規(guī)劃和用途管制造成的不同區(qū)位間土地所有者和土地使用者的權(quán)益的調(diào)節(jié)器；總之，土地發(fā)展權(quán)的制度安排可以通過發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)冗m當(dāng)機(jī)制消除土地開發(fā)中的利益分配缺乏公平和效率的狀況，充分保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

［1］林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論——誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷［M］.上海：三聯(lián)書店，1994.

［2］國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒（1983年）［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，1959.

［3］國家統(tǒng)計局.光輝的三十五年［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，1983.

［4］中國統(tǒng)計年鑒（1957-1978）［M］.

［5］錢忠好.中國農(nóng)村土地制度變遷和創(chuàng)新研究［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，1998.

［6］十七屆三中全會報告.關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定［R］.2OO8.

［7］中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗［R］.2O12.

（責(zé)任編輯 高云）

C912.2

A

1671-0681（2015）01-0141-03

韋彩玲（1983-），女，廣西來賓人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士。

2O14-O5-15

國家社科基金青年項目（13CMZO5O）資助；廣西大學(xué)科研基金項目（XGS14O4）資助。