邱永文

(中央社會主義學院，北京100081)

民主監(jiān)督是民主黨派的基本政治職能，也是中國政黨制度功能和價值的最重要體現(xiàn)。一直以來，不少人對民主監(jiān)督的認識和理解存在諸多偏差，對于民主監(jiān)督的內(nèi)涵和形式知之不多，對于民主監(jiān)督的效果評價也大相徑庭。此次中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議通過的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(試行)對民主監(jiān)督的內(nèi)涵，形式都做了具體和詳細的規(guī)定，有助于我們深化對民主監(jiān)督的認識和理解，也有助于推動我國多黨合作中民主監(jiān)督的完善。

一、民主監(jiān)督是民主黨派的基本政治職能

民主監(jiān)督是民主黨派的基本政治職能，也是民主黨派存在的價值和意義所在?！吨袊h制度白皮書》把中國的政黨制度功能總結(jié)為五點:政治參與、利益表達、社會整合、民主監(jiān)督和維護穩(wěn)定。但對于民主黨派的職能特別是基本政治職能而言，就是參政議政和民主監(jiān)督。今年中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》 (試行)中把民主黨派的職能表述為:參政議政、民主監(jiān)督和參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治協(xié)商。無論民主黨派的職能是兩項還是三項，最為核心最重要的仍然是民主監(jiān)督。它是民主黨派存在的價值和意義所在。民主監(jiān)督事關(guān)民主黨派的存在的價值和意義。

民主黨派在歷史上曾經(jīng)有過兩次的關(guān)于自身命運的抉擇。

第一次是在建國初期。新政協(xié)會議召開完畢，政協(xié)共同綱領(lǐng)也已經(jīng)誕生，中央人民政府據(jù)此宣告成立。不少民主黨派基本的政治目標業(yè)已達成。因此，有的民主黨派開始醞釀討論解散。中國民主促進會會章里就有“本會至國民代表最高權(quán)力機構(gòu)成立后由大會決議，宣告結(jié)束”這樣的規(guī)定。

毛澤東1949年12月訪蘇剛剛出發(fā)不久，救國會宣布完成歷史使命“光榮解散”。接著，九三學社，民進也醞釀解散。對于民主黨派在新中國成立后的前途和未來，中國共產(chǎn)黨高層也已經(jīng)在認真思考了。其實早在1949年12月6日，周恩來參加民盟第一屆中央委員會第四次會議的時候就發(fā)布講話說，不論民盟還是其他民主黨派都應該繼續(xù)存在下去。而訪蘇回國的毛澤東聽到救國會宣布解散的消息非常惋惜，表示民主黨派不應該取消， “不但要繼續(xù)存在，而且還要繼續(xù)發(fā)展?！?/p>

針對中共黨內(nèi)忽視和輕視民主黨派的傾向，1950年3月4日，毛澤東同統(tǒng)戰(zhàn)部干部談話指出，“對民主黨派和非黨人物不重視，是一種社會現(xiàn)象。不僅黨內(nèi)有，黨外也有。必須向大家說清楚，從長遠看，必須要民主黨派。……從民主黨派背后所聯(lián)系的人們看，民主黨派不是一根頭發(fā)，而是一把頭發(fā)，不可藐視?！?/p>

第二次是社會主義改造即將完成的時候。1953年到1956年的社會主義改造是建國后生產(chǎn)關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的改造和重構(gòu)。這一過程中，資產(chǎn)階級作為一個階級消失了，民主黨派原有的階級基礎已經(jīng)不存在了，這種情況下民主黨派何去何從，成為一個亟待解決的問題。在此情況下，1956年4月25日，毛澤東在《論十大關(guān)系》中，對此做了很好的回答。毛澤東論述的十大關(guān)系中有“黨與非黨”的關(guān)系。毛澤東認為，“究竟是一個黨好，還是幾個黨好?現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好，不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督?！?/p>

1957年，2月27日，毛澤東在最高國務會議上作了《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》的講話，對長期共存，互相監(jiān)督做了闡釋?！斑@個口號，也是我國具體歷史條件的產(chǎn)物。這個口號并不是突然提出來的，它已經(jīng)經(jīng)過了好幾年的醞釀。長期共存的思想已經(jīng)存在很久了，……各黨派互相監(jiān)督的事實也早已存在，就是各黨派互相提意見，做批評?！瓰槭裁匆屆裰鼽h派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢?這是因為一個政黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音?！辛嗣裰鼽h派，對我們更為有益?！?/p>

這樣，經(jīng)過了長達7、8年的思考和研究，中國共產(chǎn)黨回答了民主黨派還要不要存在下去的問題，解釋了為什么要存在下去的問題，為我國的多黨合作制度的創(chuàng)建解決了一個無法回避的理論問題。

當然，20世紀50年代開始，民主黨派的職能經(jīng)歷了“互相監(jiān)督”，“參、代、監(jiān)、改”。1989年的14號文件，表述為“參政和監(jiān)督”，最后2005年的5號文件表述“參政議政和民主監(jiān)督”，直至現(xiàn)在增加了“參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治協(xié)商?！边@樣，民主黨派的政治職能不斷完善和發(fā)展。

回顧這些歷史過程我們可以看出來，中國的政黨制度，毛澤東等第一代領(lǐng)導集體對民主黨派，對中國政黨制度的形成和發(fā)展的認識來看，保留民主黨派，長期共存的目的就是為了互相監(jiān)督。所以，監(jiān)督是民主黨派存在的價值和意義的最主要體現(xiàn)。所以，現(xiàn)在有意無意忽略民主監(jiān)督，其實是背離了第一代領(lǐng)導集體保留民主黨派的初衷。

二、對民主黨派民主監(jiān)督的幾種認識

現(xiàn)在的民主監(jiān)督是眾說紛紜。好多人談論民主監(jiān)督都是按照自己理解的方式去解讀。當然民主監(jiān)督有廣義和狹義之分。但在統(tǒng)戰(zhàn)話語體系中，我們談民主黨派“民主監(jiān)督”還是應該回歸政策文本。在統(tǒng)一戰(zhàn)線的語境和體系中談論民主黨派的民主監(jiān)督，都是有嚴格和準確的文本表述，有必要認真的梳理下。

1989年的14號文件，對民主黨派的監(jiān)督職能的總原則做了規(guī)定，2005年和2006年中央的兩個5號文件，對民主黨派的民主監(jiān)督的內(nèi)涵、形式、內(nèi)容都有明確的規(guī)定，依然是我們理解民主監(jiān)督的重要的基礎。

關(guān)于多黨合作中的民主監(jiān)督，文件規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨與民主黨派實行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。由于中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導和執(zhí)政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》(2005年2月18日)

關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是:“國家憲法和法律法規(guī)的實施情況;中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導干部履行職責、為政清廉等方面的情況?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》(2005年2月18日)

關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督的形式主要是:“在政治協(xié)商中提出意見;在深入調(diào)查研究的基礎上，向黨委及其職能部門提出書面意見;人大及其常委會和各專門委員會在組織有關(guān)問題的調(diào)查研究時，可邀請民主黨派成員和無黨派人士參加;通過在政協(xié)大會發(fā)言和提出提案、在視察調(diào)研中提出意見或其他形式提出批評和建議;參加有關(guān)方面組織的重大問題調(diào)查和專項考察等活動;應邀擔任司法機關(guān)和政府部門的特約人員等?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》(2005年2月18日)

最新出臺的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(試行)中，對民主監(jiān)督的形式進一步提出了規(guī)范和具體的要求，一共列出了10種民主監(jiān)督的形式:第一，在政治協(xié)商中提意見和建議;第二，在黨委主要負責人召開的專門會議上對黨委領(lǐng)導班子及其成員提出意見和建議;第三，對黨委的黨風廉政建設和反腐工作提出意見和建議;第四，向黨委及其職能部門提出書面意見和建議;第五，參加黨委有關(guān)方針政策，重大決策部署執(zhí)行和實施情況的檢查，參加廉政建設情況的檢查，其他專項檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作;第六，受黨委委托就有關(guān)重大問題進行專項檢查;第七，民主黨派成員，無黨派人士的人大代表在人大會議中提出意見和建議，參加人大及其常委會和各專門委員會組織的有關(guān)調(diào)查研究;第八，在政協(xié)召開的各種會議，組織視察調(diào)研中提出意見，或以提案的形式提出批評建議;第九，對人民法院，人民檢察院工作提出意見和建議;第十，擔任司法機關(guān)和政府部門的特約人員參加相關(guān)的監(jiān)督檢查工作。

這10種民主監(jiān)督的形式概括起來就是民主黨派成員在人大、政府、政協(xié)的有關(guān)工作中提出意見和建議，在中共黨委召開的相關(guān)會議上提意見和建議，而且把一些會議更具體化了。

通過以上對民主監(jiān)督的文本分析可以看出，幾個較為有代表性的觀點是存在認識上的錯誤的:

第一，民主監(jiān)督無所不能。民主監(jiān)督不是無所不能，它只是國家監(jiān)督體系中的一個重要組成部分。在我國，除了國家專門的紀檢監(jiān)察部門，如法院、檢察院、監(jiān)察部等，還有人大的權(quán)力監(jiān)督和中共黨內(nèi)專門的紀檢部門。所以，民主監(jiān)督是黨和國家眾多監(jiān)督體系中的一個組成部分而已，不能過分放大它的權(quán)力和作用。同時，民主監(jiān)督又是一種政治監(jiān)督，軟性的監(jiān)督，如果權(quán)力化，就變成了另一種類似人大或者紀檢部門的監(jiān)督了。所以，這種觀點是對民主監(jiān)督本義的誤讀。

第二，民主監(jiān)督無所作為。從民主監(jiān)督的內(nèi)容來看，包括三方面內(nèi)容:憲法、法律、法規(guī)的實施;重大方針政策的制定和執(zhí)行;黨委依法行政，領(lǐng)導干部履職和為政清廉等。所以，黨委依法執(zhí)政及領(lǐng)導干部的為政清廉只是民主監(jiān)督的全部內(nèi)容的一個方面，不是民主監(jiān)督的全部。所以，不能以此作為判斷民主監(jiān)督實效的主要依據(jù)。這也是當前大家感覺民主監(jiān)督成效不彰的一個主要原因。

另外，有人認為以前的民主黨派的民主監(jiān)督感覺很有力度，比如在1955年底，中央統(tǒng)戰(zhàn)部根據(jù)民盟中央調(diào)查報告和民盟中央領(lǐng)導人的反映情況和其他材料向中共中央?yún)R報的關(guān)于《高級知識分子目前存在的困難和問題》，民盟集中反映了“六不”估計不足，信任不夠，使用不當，安排不妥，待遇不公，幫助不夠。還有梁漱溟、黃萬里、馬寅初等著名的案例。主要原因是以前的民主監(jiān)督?jīng)]有制度化?，F(xiàn)在的重大決策，重要的領(lǐng)導人物的協(xié)商，重要的法律法規(guī)，包括中共代表大會的政治報告，包括五年規(guī)劃，政府工作報告，政協(xié)報告等都事先與民主黨派充分溝通交流，這個過程其實就是民主黨派在履行監(jiān)督職責的過程。這都是在充分協(xié)商，廣泛征詢意見，充分達成一致后提交人大和政協(xié)大會。所以，這樣的一個制度化的過程之后，真正大會上提交的報告反對的聲音很少了。這不是民主監(jiān)督的弱化，而是民主監(jiān)督制度化的結(jié)果。

第三，民主監(jiān)督寓于參政議政之中。參政議政不能取代民主監(jiān)督。不排除民主黨派的有些政協(xié)提案是屬于民主監(jiān)督性質(zhì)的提案，但是，此類提案，不能完全取代民主監(jiān)督。前面說過，中國政黨制度的價值和意義就在于監(jiān)督，如果失去或者忽視了監(jiān)督職能，其實民主黨派就失去了存在的價值和意義。中國政黨制度未來的完善和發(fā)展的好壞，也取決于民主黨派的監(jiān)督成效如何。

三、切實增強民主黨派民主監(jiān)督的實效

從民主監(jiān)督的文本含義可以看出，民主監(jiān)督是有特定含義內(nèi)容和形式的政治監(jiān)督，所以民主監(jiān)督既不能權(quán)力化，又不能法制化。民主監(jiān)督如何發(fā)揮成效?民主監(jiān)督可以制度化。制度化可以不是權(quán)力監(jiān)督，可以不是法律監(jiān)督，但是，確實是軟權(quán)力，軟約束的政治監(jiān)督。從民主監(jiān)督涉及的主體、客體、環(huán)境、制度及其相互關(guān)系等諸因素來看，影響民主監(jiān)督的實效因素涉及執(zhí)政黨的因素，民主黨派的因素，制度環(huán)境的因素還有技術(shù)手段的因素等。

對于執(zhí)政黨來說，要增強主動接受監(jiān)督的自覺意識。所以，2005年的5號文件早有規(guī)定:“黨委要切實完善民主監(jiān)督機制，自覺接受監(jiān)督。要在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，及時通報重要情況和重大問題，暢通民主監(jiān)督的渠道;對民主黨派提出的批評意見要認真研究，及時反饋。黨委及其領(lǐng)導干部要真誠接受民主黨派的監(jiān)督，鼓勵和支持民主黨派做到知無不言、言無不盡，并勇于堅持正確的意見，作中國共產(chǎn)黨的諍友;要保護民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督的正當權(quán)利?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》(2005年2月18日)

對于執(zhí)政黨來說，中國政黨制度中的民主監(jiān)督包含了民主黨派和共產(chǎn)黨，民主監(jiān)督就是民主黨派對執(zhí)政的共產(chǎn)黨的監(jiān)督，這種監(jiān)督首先取決于共產(chǎn)黨主導下的民主監(jiān)督的制度安排，包括信息透明、公開，決策程序民主，重大決策要有黨派同志參與，提供黨派參與決策的機會和平臺，司法部門可以任用更多的黨派成員參與等，主動排除民主黨派成員民主監(jiān)督的成本，有利于民主監(jiān)督的常態(tài)化和持久性。比如美國的聯(lián)邦法院大法官，一經(jīng)任命，除非瀆職，任職終生，這樣免除了其他因素的干擾。

對于民主黨派自身來說，要從政治高度提高對民主監(jiān)督重要性的認識。在民主監(jiān)督發(fā)展完善過程中，民主黨派要增強政黨意識，增強監(jiān)督意識，明確民主監(jiān)督對于民主黨派的重要意義，即使不能把主要職能集中到民主監(jiān)督上，至少也要增加帶有民主監(jiān)督性質(zhì)的參政議政提案。民主黨派成員個人監(jiān)督考慮到成本的問題，可以發(fā)揮組織的集體監(jiān)督優(yōu)勢。即使不能成立專門的民主監(jiān)督職能部門，但至少各級黨組織內(nèi)部要安排有專門負責監(jiān)督職責的人員，這樣的監(jiān)督才會有組織優(yōu)勢，監(jiān)督成效也會好于個人。像2007年廈門PX事件中，政協(xié)委員趙玉芬找到105名政協(xié)委員聯(lián)名簽署提案，發(fā)揮了集體的作用。

完善民主監(jiān)督的制度環(huán)節(jié)。習近平總書記也強調(diào)“要從制度上保障和完善參政議政、民主監(jiān)督，探索有效形式。”一些已有的制度安排，要充分評估其有效性，克服妨礙制度發(fā)揮作用的制約因素比如特約監(jiān)督員，特約監(jiān)察員教育督導員等制度安排，加強專項專門監(jiān)督。這方面各級黨委要加大對民主監(jiān)督制度完善的重視程度，可以根據(jù)《條例》的規(guī)定，在實際工作中有所創(chuàng)新，有所作為。

充分利用網(wǎng)絡技術(shù)現(xiàn)代傳媒技術(shù)。通過現(xiàn)代信息技術(shù)和傳媒技術(shù)擴大監(jiān)督的影響，密切與社會大眾的聯(lián)系，形成監(jiān)督氛圍，擴大監(jiān)督的實效。