馮澤華

學(xué)術(shù)爭鳴

論早期教育行業(yè)的行政法規(guī)制

馮澤華*

早期教育對于促進(jìn)0-3歲嬰幼兒的全面發(fā)展有著重大意義，可為其以后接受更高層次的教育奠定基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國早期教育行業(yè)已得到迅猛發(fā)展，但因缺乏專門的法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)制，早期教育機(jī)構(gòu)跑路現(xiàn)象頻繁發(fā)生、師資力量薄弱、準(zhǔn)入門檻過低等弊端一直制約著早期教育行業(yè)健康發(fā)展。由于早期教育具有公益性，關(guān)系著一個民族的未來，而行政法是一門專門維護(hù)公共利益的公法。通過行政法的規(guī)制，有利于引導(dǎo)早期教育行業(yè)向健康方向發(fā)展。

早期教育行業(yè) 行政法規(guī)制 公益性

一、問題的提出

早期教育(以下簡稱“早教”)，從廣義上是指對0-6歲兒童進(jìn)行與其生理和心理發(fā)展相適應(yīng)的教育活動，從狹義上是指對0-3歲的兒童進(jìn)行與其生理和心理發(fā)展相適應(yīng)的教育活動。*目前，盡管學(xué)界對“早教”尚未形成較為權(quán)威的定義，但實(shí)務(wù)界和理論界已經(jīng)逐漸達(dá)成本文所論述的共識，參見《無錫市0-3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)機(jī)構(gòu)登記注冊辦法(試行)》和廣東省早期協(xié)會官網(wǎng)的協(xié)會簡介，http://www.gdcea.com/Category/index/id/38.html，最后訪問時間：2015年2月20日。論文資料有文冬等：“中美早期教育比較研究”，載《教學(xué)研究》2011年第6期，第15～19頁。0-3歲作為0-6歲的重要組成部分，它既是0-6歲的奠基階段，亦是個體一生發(fā)展的奠基階段。有許多研究表明，0-3歲是嬰幼兒身體、情感、社會、動作和認(rèn)知能力發(fā)展最快的階段。*參見張民生：《0-3歲嬰幼兒早期關(guān)心與發(fā)展的研究》，上?？萍冀逃霭嫔?007年版，第1頁。聯(lián)合國兒童基金會執(zhí)行主任卡洛爾·貝拉米指出：在兒童出生后的前36個月，支配孩子一生的行為方式和思維的運(yùn)動正處于形成階段，大腦的信息傳遞通道迅速發(fā)育。*參見張莉、夏艷萍：“對早期教育教師專業(yè)化成長的思考——以蘭州部分‘早教’機(jī)構(gòu)師資調(diào)查報(bào)告為例”，載《甘肅高師學(xué)報(bào)》2014年第1期，第64頁。0-3歲“早教”是基礎(chǔ)教育的起始階段，對于國民素質(zhì)的提高、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、消除貧困、縮小不利人群和主流社會的差距，乃至提升綜合國力均具有重要意義。由于0-6歲的廣義界定標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確呈現(xiàn)0-3歲的奠基性意義和獨(dú)特作用，為此，本文研究的是狹義上的“早教”。在歐美國家，0-3歲的“早教”體系已經(jīng)比較完善，而我國的0-3歲“早教”體系尚處于萌芽時期，“早教”行業(yè)的運(yùn)作更是無任何法律法規(guī)規(guī)范，運(yùn)作全憑經(jīng)營者的良心。2014年11月1日，北京海淀區(qū)一“早教”加盟店創(chuàng)藝寶貝“早教”中心“無征兆關(guān)門”，仍有大部分課程未上的學(xué)員近400名，涉案金額近千萬元。*參見張漫子：“北京一‘早教’機(jī)構(gòu)卷走近千萬‘跑路’”，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-12/07/c_133837479.htm，最后訪問時間：2015年2月21日。然而，這絕非個案，2013年11月，有15年歷史的上海易思教育老板卷款出走；2014年10月，廣州旭日教育培訓(xùn)負(fù)責(zé)人攜款跑路；2014年11月，常青藤教育培訓(xùn)部分門店關(guān)?！@些不斷發(fā)生的“早教”案件警示我們：混亂的“早教”行業(yè)亟需法律法規(guī)的規(guī)制。

當(dāng)前，“重視0至3歲嬰幼兒教育”已被寫入《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》。然而，該規(guī)劃綱要并沒有詳細(xì)闡釋如何重視“早教”。顯然，國家對“早教”的規(guī)制尚處于宏觀規(guī)劃階段，口號式的內(nèi)容不利于“早教”行業(yè)的健康發(fā)展。2014年11月，廣東省早期教育行業(yè)發(fā)布《廣東省早期教育服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告》，該報(bào)告顯示，師資隊(duì)伍在10人以下的占55.4%，11～20人占39.5%，21～30人的占3.4%，31人以上僅占1.7%。*參見羅樺琳：“過半‘早教’機(jī)構(gòu)師資不足十人”，載《廣州日報(bào)》2014年11月22日。在廣東省內(nèi)工商注冊并有招生活動的“早教”機(jī)構(gòu)從業(yè)人員中，只有10%有教師資格證，77%的“早教”教師均屬無證上崗。*參見“‘早教’機(jī)構(gòu)跑路頻發(fā) ‘早教’行業(yè)門檻低規(guī)范空白”，http://cd.qq.com/a/20150114/040606.htm，最后訪問時間：2015年2月1日。我國的“早教”行業(yè)還處于比較混亂、無人管理的狀態(tài)，教育理念雜亂、教育質(zhì)量參差不齊、教育對個體發(fā)展和社會發(fā)展的功能也無從考證。通過對國內(nèi)外有關(guān)學(xué)術(shù)刊物、教育網(wǎng)站的學(xué)術(shù)論文進(jìn)行分析，早期教育研究主要集中在針對幼兒的娛樂、教具、學(xué)習(xí)課程、教學(xué)環(huán)境的設(shè)計(jì)、教學(xué)管理等方面，“早教”行業(yè)理論與方法的研究缺乏系統(tǒng)性。目前，盡管教育學(xué)界的眾多學(xué)者從不同角度揭示當(dāng)前我國“早教”行業(yè)的缺陷，并提出相應(yīng)改進(jìn)意見，但卻對如何用法治視野去規(guī)制“早教”行業(yè)鮮有研究。黨的十八屆四中全會確立全面推進(jìn)依法治國的方略，運(yùn)用法治視野規(guī)制具有強(qiáng)烈公益性的“早教”行業(yè)意義深遠(yuǎn)。由于早期教育具有公益性，關(guān)系著一個民族的未來，而行政法是一門專門維護(hù)公共利益的公法。為此，通過行政法的規(guī)制，有利于引導(dǎo)早期教育行業(yè)向著健康方向發(fā)展。

二、“早教”行業(yè)行政法規(guī)制緣由

目前，我國存在三大主要部門法支撐著市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。以私法為主的民商法部門，強(qiáng)調(diào)意思自治、平等交易；以公法為主的行政法部門，強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共利益，合理協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與法人、其他組織和公民的關(guān)系；以公法為主的刑法部門，強(qiáng)調(diào)懲治犯罪，保障人權(quán)。然而，“早教”行業(yè)乃是社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的一個新興行業(yè)，整個行業(yè)的健康發(fā)展，必然要依靠三大部門法的規(guī)制。我國基本成熟的民法和刑法體系已對“早教”行業(yè)的規(guī)制完成了自己的“職責(zé)”。令人遺憾的是，作為行業(yè)規(guī)制的核心角色——行政法，卻無相關(guān)法律法規(guī)對“早教”行業(yè)進(jìn)行規(guī)制。因此，應(yīng)將“早教”行業(yè)的行政法規(guī)制作為法治構(gòu)建的新目標(biāo)。

(一)民法*在我國，經(jīng)濟(jì)法部門所規(guī)制的法律關(guān)系在訴訟中按民事訴訟程序進(jìn)行，為此，本文站在實(shí)務(wù)的角度，將法律糾紛的司法解決途徑劃分為民事、行政和刑事途徑。和刑法的規(guī)制

“早教”機(jī)構(gòu)與家長們訂立的“早教”服務(wù)合同，實(shí)質(zhì)是一種無名的委托合同，家長們付出金錢，委托“早教”機(jī)構(gòu)傳授相關(guān)“早教”知識給0-3歲的兒童。概言之，“早教”機(jī)構(gòu)與家長們之間的關(guān)系就是一種合同關(guān)系，首先應(yīng)由民事方式來解決糾紛。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，存在大量“早教”機(jī)構(gòu)沒有在工商部門登記屬于無照經(jīng)營，家長們交錢后，“早教”機(jī)構(gòu)往往是無征兆地關(guān)門，這給家長們維權(quán)帶來了嚴(yán)重的不便。在一些“早教”機(jī)構(gòu)關(guān)門的背后還存在觸犯刑法的嫌疑，譬如這樣的情況：許多家長交了錢后，在兒童們還沒上過一次課的情況下，一些“早教”機(jī)構(gòu)便不動聲色地關(guān)門。這顯然是“早教”機(jī)構(gòu)通過詐騙方式來獲取家長們的金錢，在此情況下，家長們完全可通過刑事途徑來維權(quán)。可見，如果“早教”機(jī)構(gòu)僅是無征兆地關(guān)門，家長們首先可以通過民事途徑進(jìn)行救濟(jì)，如若相關(guān)跡象可證明“早教”機(jī)構(gòu)的關(guān)門涉嫌詐騙罪，家長們亦可請求公安機(jī)關(guān)依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。*這里涉及的罪名可能包括詐騙罪、合同詐騙罪等?？梢姡袷潞托淌碌木葷?jì)途徑，已為“早教”行業(yè)的規(guī)制盡了綿薄之力。

然而，民法和刑法的規(guī)制力度并不能完全滿足“早教”行業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要。在許多“早教”機(jī)構(gòu)關(guān)門事件中，如2014年7月南昌貝臣早教中心兩門店相繼關(guān)門事件*詳細(xì)情況的介紹，可參見楊碧玉、申國奧：“早教機(jī)構(gòu)頻頻‘跑路’ 市場監(jiān)管亟待‘起跑’”，載《江西日報(bào)》2014年8月15日。、2014年10月北京創(chuàng)意寶貝翠微店關(guān)門事件*詳細(xì)情況的介紹，可參見“北京創(chuàng)藝寶貝關(guān)門，老板卷走千萬學(xué)費(fèi)跑路”，http://guide.qinbei.com/20141209/1774737.shtml，最后訪問時間：2015年5月14日。等，民法和刑法的規(guī)制存在相當(dāng)大的局限性。此種局限性并不在于民法和刑法是否在條文中充分維護(hù)了公民合法權(quán)益，而在于這兩種救濟(jì)途徑的維權(quán)難度高。在這些事件中，家長們本打算先通過公安機(jī)關(guān)的介入來得到救濟(jì)，但令他們大跌眼鏡的是，公安機(jī)關(guān)均以案件系民事糾紛為由不予立案。當(dāng)家長們在收集證據(jù)，準(zhǔn)備提起民事訴訟時，他們又發(fā)現(xiàn)“早教”機(jī)構(gòu)既不受教育部門的監(jiān)管，又不受工商部門的監(jiān)管。在北京創(chuàng)意寶貝翠微店關(guān)門事件中，工商部門的回復(fù)是“找不到該公司，無法解決此事，建議去法院”。如果連公司的名字都無法確定，那么，家長們的民事訴訟途徑難以進(jìn)行。即使有家長能夠順利進(jìn)行民事訴訟程序，但亦難以真正切實(shí)能保障自身的合法權(quán)益。有報(bào)道稱，杭州市江干區(qū)法院已處理19個狀告“早教”機(jī)構(gòu)優(yōu)思城堡的案子——15個調(diào)解結(jié)案，4個判決，至今優(yōu)思城堡方面分文未履行。*參見肖菁：“曾號稱杭州規(guī)模最大早教機(jī)構(gòu) 優(yōu)思城堡上演卷款關(guān)門鬧劇”，載《錢江晚報(bào)》2015年5月8日?？梢?，受害方的家長歷盡艱難終于尋找到證據(jù)足以進(jìn)行起訴后，即使其已進(jìn)入司法程序，但又時常遇到執(zhí)行難的問題，這也充分顯示了涉及“早教”問題的民事救濟(jì)途徑維權(quán)難度大的困境。

相對于“早教”機(jī)構(gòu)優(yōu)臻能夠在一個家長的融資下“復(fù)活”起來，*2009年9月25日，“早教”機(jī)構(gòu)優(yōu)臻因拖欠教師20多萬元工資被查封，在讀的200多名嬰幼兒80多萬元學(xué)費(fèi)不知去向。到10月6日，峰回路轉(zhuǎn)，有孩子家長愿意注資優(yōu)臻，優(yōu)臻得以重新運(yùn)作。參見“‘優(yōu)臻事件’再次引發(fā)早教信譽(yù)危機(jī)”，http://www.jnnews.tv/baby/2009-11/23/cms52649article.shtml，最后訪問時間：2015年5月14日。許多“早教”機(jī)構(gòu)并沒有那么幸運(yùn)，迄今為止，許多已經(jīng)關(guān)門的“早教”機(jī)構(gòu)仍未重新振作起來。目前，許多“早教”機(jī)構(gòu)多因經(jīng)濟(jì)糾紛而關(guān)門，其行為并不觸及刑法，作為受害者的家長可通過民事訴訟的途徑予以救濟(jì)。然而，民事訴訟所具有的訴訟時間長、訴訟成本高等問題一直備受詬病。教育本應(yīng)是一個連續(xù)不斷的知識接受過程，而“早教”對0-3歲嬰幼兒的發(fā)展產(chǎn)生極為重要影響。毫無征兆的關(guān)門現(xiàn)象，迫使家長們再次為嬰幼兒尋找合適的“早教”機(jī)構(gòu)，加之最后被迫要通過民事訴訟途徑來獲得救濟(jì)，不但心理上受到傷害，身體上也勞累不堪。退一步說，即使“早教”機(jī)構(gòu)涉嫌詐騙罪等刑法罪名，但刑事訴訟自立案起，歷經(jīng)偵查、批捕、審查是否起訴、起訴、審判等過程，時間耗費(fèi)未必比民事訴訟少，亦足以讓家長們身心疲倦。或許，家長們通過民事、刑事的途徑，最終依法維護(hù)了自身權(quán)益，但民事、刑事救濟(jì)途徑固有的時間成本長、耗費(fèi)精力多等局限在無意中造成了“早教”行業(yè)混亂的局面，甚至當(dāng)受害的家長人數(shù)眾多時，更是增加了維穩(wěn)的壓力。因此，高效、靈活、能夠提前介入糾紛解決的法律規(guī)制模式亟待出臺。

除了“早教”民事和刑事維權(quán)難度高，另外一個民事和刑事救濟(jì)途徑均難以解決的困境是：目前，我國尚無“早教”教師資格認(rèn)證，“早教”教師想拿到專門從事0-3歲兒童“早教”的教師資格證，亦只能考取一些類似育嬰師資格證的同類證書或是各種國際幼兒教育派別的資格認(rèn)證。無論這些資格證書，抑或是未來的“早教”教師資格證書，均需有關(guān)部門的行政許可。同時，由于國家沒有“早教”行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，難以保障“早教”教學(xué)水平。這些“早教”教師的資格認(rèn)證和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，均是民法和刑法部門難以進(jìn)行調(diào)整的。

(二)行政法規(guī)制的必要性與意義

行政法作為法律體系的一個部門法，有別于其他法律部門，其特點(diǎn)在于能規(guī)制國家行政管理行為，約束和保障國家行政權(quán)力的行使?！霸缃獭标P(guān)乎一個國家、一個民族的整體利益，“早教”行業(yè)的法律規(guī)制不僅是私權(quán)的要求，更是公權(quán)的要求。面對公權(quán)行為的調(diào)整，尤其是國家行政權(quán)力的調(diào)整，行政法的規(guī)制作用突出。有鑒于此，“早教”行業(yè)的行政法規(guī)制顯得尤為重要。

1.“早教”行業(yè)的文化屬性決定了行政法規(guī)制

就“早教”行業(yè)所要發(fā)展的內(nèi)容而言，“早教”的成果和知識，集中代表和深刻反映了豐富的教育文化內(nèi)涵，具有相應(yīng)的文化利益，體現(xiàn)其文化屬性?！霸缃獭毙袠I(yè)的文化屬性彰顯其公益性，因?yàn)槲幕皇莻€人專利產(chǎn)品，而是整個國家、民族所共有的。這就決定了“早教”行業(yè)的公益性要求。“早教”公益性保護(hù)需要專注于維護(hù)公益的行政機(jī)關(guān)，為保證行政機(jī)關(guān)在“早教”行業(yè)規(guī)制中依法行使行政權(quán)力，有效、正確地實(shí)施行政管理，并調(diào)整由此而形成的各種行政管理關(guān)系，行政法對此應(yīng)有所作為。正因“早教”行業(yè)的文化屬性，決定了“早教”行業(yè)法律規(guī)制中，行政法規(guī)制是符合“早教”行業(yè)文化屬性的保護(hù)要求的，亦符合由文化屬性延伸出來的公益性要求，由行政法對“早教”行業(yè)進(jìn)行規(guī)制尤為必要。

2.行政法能明確對“早教”行業(yè)責(zé)任主體的要求

“早教”行業(yè)的規(guī)制，不能僅說是政府的責(zé)任，而應(yīng)是整個社會的責(zé)任，責(zé)任主體包括政府、行業(yè)協(xié)會、“早教”機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦人等。就目前我國“早教”行業(yè)規(guī)制的緊迫性而言，應(yīng)以政府主導(dǎo)推動為主，強(qiáng)調(diào)政府在“早教”行業(yè)規(guī)制中的作用。無論是提供學(xué)前教育的幼兒園，提供義務(wù)教育的小學(xué)、初中，或是義務(wù)教育延伸階段的高中，乃至給予高等教育的大學(xué)；也無論是公辦性質(zhì)的教育，抑或是民間社會力量興辦的教育，政府歷來給予高度關(guān)注和支持，相應(yīng)的法律法規(guī)基本成形。為此，政府在規(guī)制教育行業(yè)中始終扮演著重要角色，應(yīng)肩負(fù)起“早教”行業(yè)規(guī)制的責(zé)任主體。政府作為“早教”行業(yè)規(guī)制的責(zé)任主體，該責(zé)任的具體承擔(dān)者是各級國家行政機(jī)關(guān)，而各級行政機(jī)關(guān)在“早教”行業(yè)規(guī)制中所產(chǎn)生的各種行政管理關(guān)系是行政法的調(diào)整對象。由此，“早教”行業(yè)通過行政法確立行政機(jī)關(guān)的責(zé)任主體地位，并制約并保障行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力。

3.行政法能滿足“早教”行業(yè)全面而及時規(guī)制的需要

行政法特有的公共管理關(guān)系的調(diào)整以及公益的保護(hù)功能，能更立體地、更全面地規(guī)制“早教”行業(yè)。行政法站在宏觀層面，基于“早教”行業(yè)的公共利益維護(hù)和公共秩序保障的現(xiàn)實(shí)客觀需要，對各種教育行政管理關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，這種調(diào)整兼容整體與細(xì)節(jié)，調(diào)整的視野最為廣闊。

行政法能直接調(diào)整行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和管理“早教”行業(yè)，使行政權(quán)的行使真正符合公益本質(zhì)之要求。再者，我國目前的“早教”行業(yè)規(guī)制形勢異常嚴(yán)峻，存在三大致命不足：(1)行業(yè)發(fā)展迅速，但品牌集中度低。(2)市場不規(guī)范，缺乏有效的行業(yè)監(jiān)督。(3)從業(yè)人員素質(zhì)低，專業(yè)人才匱乏。*參見丁輝：“中國早期教育行業(yè)的價(jià)值思考”，載《甘肅教育》2009年第4期，第14頁。有鑒于此，我國“早教”行業(yè)的法律規(guī)制工作已迫在眉睫，有必要及時規(guī)制。政府應(yīng)采取一切有效的、積極的、及時的手段進(jìn)行規(guī)制，譬如有效地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理作用，發(fā)揮工商行政部門的審批管理作用等。另外，所有這些都必須依法進(jìn)行，并由法律作為保護(hù)的基石。行政法調(diào)整具備效率性、及時性、主動性，其在“早教”行業(yè)規(guī)制中就應(yīng)一馬當(dāng)先，擔(dān)當(dāng)起對“早教”行業(yè)及時規(guī)制的責(zé)任。

4.行政法規(guī)制能彌補(bǔ)民法、刑法規(guī)制的局限

如前所述，由于民法、刑法部門在規(guī)制“早教”行業(yè)的過程中已盡綿薄之力，然而“早教”行業(yè)具有復(fù)雜性、公益性等特點(diǎn)，這兩大部門法在規(guī)制的過程中難免存在局限，并在一定程度上阻礙“早教”行業(yè)的健康發(fā)展。一方面，“早教”行業(yè)由于涉及公私兩面法益，單獨(dú)依賴私法并不足以合理規(guī)制“早教”行業(yè)的健康發(fā)展，公法介入勢在必行。行政法具有的主動性、及時性和公益維護(hù)性，適應(yīng)了“早教”行業(yè)的規(guī)制需要?！霸缃獭毙袠I(yè)強(qiáng)烈的公益色彩，促使政府必須高度關(guān)注其發(fā)展。政府是行使國家行政權(quán)力的專門機(jī)關(guān)，在法治新形勢下，行政權(quán)力的行使必須要有行政法的規(guī)制。行政權(quán)力提早介入“早教”行業(yè)的監(jiān)管，有利于“早教”行業(yè)準(zhǔn)入門檻、運(yùn)作方式、教師資格等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化，從而促進(jìn)“早教”行業(yè)的健康發(fā)展。

三、“早教”行業(yè)行政法規(guī)制制度構(gòu)建

(一)有法可依

縱觀國外現(xiàn)狀，美國先后頒布《兒童保育法》、《提前開始法》、《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》、《不讓一個孩子掉隊(duì)法》等多部法律保障學(xué)前教育的發(fā)展。澳大利亞早在1972年就頒發(fā)《兒童保育法案》。德國于1990年實(shí)施《兒童及青少年救助法》，2007年開始實(shí)施《聯(lián)邦父母津貼法案》。日本于2004年提出“幼小一貫教育學(xué)校”動議，2006年正式實(shí)行“幼小銜接推動班”制度，為未來推行“幼小一貫教育學(xué)校”計(jì)劃做準(zhǔn)備。英國也出臺了許多項(xiàng)早期教育政策，如“確保開端”項(xiàng)目、《每個孩子都重要》、《兒童十年保育策略》、《2006 年兒童保育法》、《早期奠基階段規(guī)劃》、《兒童計(jì)劃》等?？芍?，許多“早教”行業(yè)發(fā)達(dá)之國為了“早教”行業(yè)的健康發(fā)展，紛紛著力于建立和完善“早教”行業(yè)法律規(guī)范體系，而規(guī)范的缺失正是我國目前“早教”行業(yè)面臨的最大問題。有鑒于此，國家應(yīng)盡快制定相應(yīng)的“早教”法律法規(guī)，依法保障每個嬰幼兒接受“早教”的權(quán)利，為嬰幼兒“早教”行業(yè)制定規(guī)則劃定界限、分清責(zé)任、明確主體，從而實(shí)現(xiàn)“早教”行業(yè)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

我國學(xué)界也并未從立法模式的角度系統(tǒng)研究“早教”行業(yè)規(guī)制的立法問題，大都僅是基于“早教”行業(yè)規(guī)制的具體問題來探討相應(yīng)的制度建設(shè)，多次強(qiáng)調(diào)政府在“早教”行業(yè)的責(zé)任，卻沒有提供較為具體的立法模式思路。我國先后頒布了《義務(wù)教育法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《教學(xué)成果獎勵條例》、《殘疾人教育條例》、《幼兒園管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，但仍沒有專門規(guī)制“早教”的法律法規(guī)。雖有《幼兒園管理?xiàng)l例》提及學(xué)前教育問題，但其僅規(guī)制三周歲以上學(xué)齡前幼兒?；凇霸缃獭毙袠I(yè)具有公私兼容性質(zhì)，普通公民可以公司形式開辦具有營利目的的“早教”服務(wù)機(jī)構(gòu)，這與現(xiàn)行普通的民辦學(xué)校的設(shè)立原則——非營利性不相兼容，而現(xiàn)行任何一部教育法律法規(guī)難以滿足這種性質(zhì)的需要。*盡管《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》提出“極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”，但相關(guān)的法律法規(guī)仍未明確營利性民辦學(xué)校的設(shè)立。為了減少立法成本，完善整個學(xué)前教育的法律體系，有必要制定一部包含保護(hù)“早教”事業(yè)及其行業(yè)規(guī)制的《學(xué)前教育法》。一方面，我國當(dāng)前的幼兒園等學(xué)前教育模式并沒有一部有較高法律效力的專門法律予以規(guī)制，而“早教”和幼兒園教育從理論上而言均屬學(xué)前教育，這兩種教育模式存在高度相似的規(guī)律性和特征，制定統(tǒng)一的學(xué)前教育法律，有利于與當(dāng)前立法模式相適應(yīng)，減少法律之間的矛盾和沖突，維護(hù)法律的一致性；另一方面，將“早教”和幼兒園教育規(guī)定在同一部法律中，有利于減少立法成本，提高立法的可持續(xù)性。值得注意的是，《學(xué)前教育法》的立法定位應(yīng)為行政法性質(zhì)，因?yàn)榻逃婢咻^為強(qiáng)烈的公益性，當(dāng)前“早教”行業(yè)規(guī)制的缺失，亦需要具有權(quán)威性的政府能夠提供及時、主動的干預(yù)，行政法性質(zhì)的法律能滿足前述要求。

(二)行政許可

在信息嚴(yán)重不對稱的情況下，面對各大“早教”機(jī)構(gòu)的轟炸式宣傳，家長們難以判斷“早教”機(jī)構(gòu)及其課程服務(wù)的優(yōu)劣。為此，需要政府盡早監(jiān)管“早教”行業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素，同時，亦需政府或者政府協(xié)助“早教”行業(yè)協(xié)會制定“早教”行業(yè)的相關(guān)準(zhǔn)入規(guī)則。行政許可能為“早教”行業(yè)的準(zhǔn)入設(shè)置門檻，保障“早教”行業(yè)的健康發(fā)展。目前，根據(jù)《義務(wù)教育法》、《幼兒園管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國學(xué)前教育是指3-6 歲的兒童教育，“早教”既不屬于學(xué)前教育，又不屬于義務(wù)教育，但其卻為后來的義務(wù)教育的全面實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，而教育行政部門對其監(jiān)管卻面臨無法可依?！霸缃獭笔聵I(yè)關(guān)乎孩子的未來、關(guān)乎國家的前途，所以，無論民辦還是公辦“早教”機(jī)構(gòu)，都不能忽略教育行業(yè)的公益性。*史燕來：“發(fā)展我國‘早教’事業(yè)對策探討”，載《中國人口報(bào)》2012年10月26日?！霸缃獭睓C(jī)構(gòu)在獲得利益的同時須兼顧教育性。我國“早教”尚未納入教育體系中，市場上的“早教”機(jī)構(gòu)均是完全按照商業(yè)化模式運(yùn)作。完全商業(yè)化的運(yùn)作模式對于“早教”這一特殊行業(yè)而言具有諸多弊端，出現(xiàn)盲目追求盈利而忽視教育功能的現(xiàn)象。而工商行政部門的職責(zé)往往是負(fù)責(zé)注冊、登記、核定注冊資金及場地真實(shí)性等，難以對其服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行具體量化監(jiān)管。為此，應(yīng)將早期教育納入國民教育體系中，擺脫完全市場化的運(yùn)作模式。由此，在未來立法中，“早教”機(jī)構(gòu)應(yīng)先向工商行政部門登記，并在教育行政部門進(jìn)行備案且要取得教育行政部門的行政許可后，才可進(jìn)行營業(yè)行為。對“早教”機(jī)構(gòu)的設(shè)立實(shí)行市場準(zhǔn)入制度，規(guī)定只有具備了合法資質(zhì)、證件手續(xù)齊全的“早教”機(jī)構(gòu)方能營業(yè)，只有具備“早教”教師資格的相關(guān)人員才能從事“早教”教學(xué)，從而合理控制行業(yè)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)行業(yè)健康發(fā)展。同時，通過對“早教”服務(wù)行業(yè)進(jìn)行品牌信用評級，有利于各“早教”機(jī)構(gòu)遵守法律法規(guī)和相關(guān)的行業(yè)規(guī)范。

“早教”行業(yè)雖具有強(qiáng)烈的公益色彩，但基于當(dāng)前我國教育經(jīng)費(fèi)緊缺和須與其他民生事項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入相協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)，暫不適宜全面推行“早教”的義務(wù)教育。我國“早教”體現(xiàn)的更多是具有經(jīng)濟(jì)條件的家庭對其小孩更為充分的教育培養(yǎng)服務(wù)，仍屬奢侈消費(fèi)的一種特殊形態(tài)。為此，政府可舉辦適量的“早教”機(jī)構(gòu)，民間力量亦可通過投資公辦“早教”機(jī)構(gòu)獲得股份或者獨(dú)立出資興辦各種“早教”機(jī)構(gòu)。作為市場競爭的主體之一的“早教”機(jī)構(gòu)，理應(yīng)先獲得工商行政部門的行政許可，又由于其服務(wù)內(nèi)容兼具公益性，亦需再獲得教育行政部門的行政許可。行業(yè)領(lǐng)域的法律的發(fā)展還需要通過健全和完善行業(yè)自治性規(guī)范。*孫笑俠：“論行業(yè)法”，載《中國法學(xué)》2013年第1期，第50頁。我們必須協(xié)調(diào)行業(yè)自治規(guī)范與國家立法的關(guān)系，恰當(dāng)劃分行業(yè)自治規(guī)范與國家法律制度各自所調(diào)整的領(lǐng)域和范圍，并在此基礎(chǔ)上建立兩者間的互動和合作機(jī)制，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)國家與社會的共同治理。*黎軍：“基于法治的自治——行業(yè)自治規(guī)范的實(shí)證研究”，載《法商研究》2006年第4期，第50頁。為此，政府在制定“早教”機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻的標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)積極征求廣大民眾、“早教”行業(yè)協(xié)會、“早教”專家學(xué)者的意見。由于“早教”的服務(wù)對象是0-3歲的嬰幼兒，對“早教”機(jī)構(gòu)運(yùn)營安全性的要求相對于其他行業(yè)要更高，審批的程序更為謹(jǐn)慎。當(dāng)前，政府應(yīng)集合嬰幼兒“早教”領(lǐng)域的專家學(xué)者為“早教”行業(yè)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其中包含“早教”機(jī)構(gòu)教師資格、教材、教具、教學(xué)質(zhì)量、教學(xué)環(huán)境等方面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為行業(yè)發(fā)展提供統(tǒng)一的規(guī)范。

當(dāng)前，我國“早教”機(jī)構(gòu)的經(jīng)營模式可劃分為三種基本類型：一是連鎖加盟模式。二是幼兒園與親子園(班)兼營模式。三是嬰幼兒社區(qū)保健“早教”中心模式。*參見丁輝：“中國早期教育行業(yè)發(fā)展模式比較分析”，載《甘肅教育》2010年第11期，第12頁。三種模式均以0-3歲的嬰幼兒為主要服務(wù)對象，連鎖加盟模式屬于典型的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，收費(fèi)貴，雖然初期的師資專業(yè)性相對比幼兒園和保健“早教”中心的低，但隨著總部加大研究開發(fā)力度，教師、課程等專業(yè)性方面會越來越好。幼兒園模式，借助現(xiàn)有的幼兒園場地、師資等，甚至單獨(dú)設(shè)立親子園作為“早教”服務(wù)的場地，該模式專業(yè)性強(qiáng)，收費(fèi)較連鎖加盟模式低。保健“早教”中心模式由社區(qū)保健中心承辦，服務(wù)重點(diǎn)放在專業(yè)保健上，但“早教”課程、師資力量相對較弱。在國外，充足的“早教”經(jīng)費(fèi)最大限度地保障了早期教育的穩(wěn)步發(fā)展。美國從1965年開始實(shí)施的《提前開始項(xiàng)目》到2005年的《入學(xué)準(zhǔn)備法案》，撥款金額由9600萬美元上升到 68.99億美元，40年間上升了70多倍，英國《確保開端計(jì)劃》財(cái)政預(yù)算金額從2001-2002年度的 1.8 億英鎊逐年增長，截至2007-2008年度已高達(dá) 17.6 億英鎊，增長了近10倍，印度面向社會處境不利兒童的《兒童綜合發(fā)展服務(wù)計(jì)劃》的投入在1992-1997年間就達(dá)到 260億盧布，2002-2007年間更迅猛增至1168億盧布。*參見秦竹青：“政府在兒童早期教育中應(yīng)有何作為”，載《學(xué)園》2013年第34期，第160頁。在我國，0-3歲早期教育起步較早的是上海和北京。上海市早在2003年就印發(fā)了《上海市0-3歲嬰幼兒教養(yǎng)方案》，并以政府出資的形式推進(jìn)以社區(qū)為基礎(chǔ)的0-3歲兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了早期教育進(jìn)入社區(qū)服務(wù)家庭的模式。與上海市政府以政府財(cái)政支持的方式來推進(jìn)0-3歲早期教育相比，全國很多城市的財(cái)政根本無力顧及0-3歲“早教”。為此，激發(fā)社會力量舉辦各種模式的“早教”機(jī)構(gòu)，并以非公有制成分的企業(yè)、其他組織形式為主的“早教”機(jī)構(gòu)仍在相當(dāng)長一段時間內(nèi)占據(jù)我國“早教”的主要市場，這是當(dāng)前我國國情所必須經(jīng)歷的階段。

(三)行政監(jiān)督

提高“早教”行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，要求“早教”機(jī)構(gòu)到工商行政部門進(jìn)行登記，并接受教育行政部門的監(jiān)管，是目前我國“早教”行業(yè)往健康方向發(fā)展的必由之路。通過監(jiān)督責(zé)任主體的明確，將“早教”行業(yè)納入到政府管理的權(quán)限之中，使其擺脫無序化發(fā)展的局面。另外，通過企業(yè)責(zé)任的明確和規(guī)定，為企業(yè)劃定經(jīng)營的范圍和必須履行的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的規(guī)范化發(fā)展?！霸缃獭北O(jiān)督主體應(yīng)時刻加強(qiáng)“早教”機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)厲打擊不法行為，懲治不法單位和個人，對于參與不正當(dāng)競爭的機(jī)構(gòu)，依法及時處理，整頓市場秩序，實(shí)現(xiàn)“早教”行業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)“早教”機(jī)構(gòu)違反相關(guān)法律法規(guī)時，可對其進(jìn)行警告、罰款等行政處罰，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照。對于“早教”機(jī)構(gòu)不履行政府部門的行政處罰決定的，可依法申請法院后，對其進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行，在強(qiáng)制執(zhí)行中，將執(zhí)行后的物品變賣后應(yīng)先繳清家長們的預(yù)付費(fèi)用。

目前，“早教”行業(yè)存在的預(yù)付費(fèi)制度是導(dǎo)致該行業(yè)發(fā)展混亂的重要根源?！睹褶k教育收費(fèi)管理暫行辦法》第7條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)對接受學(xué)歷教育的受教育者按學(xué)期或?qū)W年收取學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)?！钡撘?guī)定僅限于學(xué)歷教育，對“早教”機(jī)構(gòu)采取的跨學(xué)年收費(fèi)制度并無約束力。換言之，“早教”機(jī)構(gòu)的預(yù)付費(fèi)制度，是一種市場自發(fā)行為，難以接受政府的監(jiān)控，這就導(dǎo)致了當(dāng)前許多“早教”機(jī)構(gòu)無征兆關(guān)門等混亂局面?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第35條規(guī)定，對接受非學(xué)歷教育的受教育者收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行備案制，即學(xué)校根據(jù)自身的運(yùn)行成本和市場競爭情況，確定收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)物價(jià)主管部門存檔備案。目前，我國還沒出臺規(guī)范“早教”機(jī)構(gòu)收費(fèi)的規(guī)范性文件，物價(jià)行政部門也尚未將“早教”機(jī)構(gòu)納入管理范圍，其收費(fèi)存在較大隨意性。一些“早教”機(jī)構(gòu)用自制價(jià)格表，而不展示收費(fèi)備案表向家長宣傳。為此，在未來立法中，首先應(yīng)規(guī)定教育行政部門將時刻對各大“早教”機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)檢查，責(zé)令“早教”機(jī)構(gòu)將經(jīng)過物價(jià)部門備案的收費(fèi)項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案表公示在該單位顯眼位置，并準(zhǔn)備原件隨時備查；其次，教育行政部門與物價(jià)行政部門共同對“早教”機(jī)構(gòu)的營業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行核定，合理調(diào)控“早教”機(jī)構(gòu)的收費(fèi)價(jià)格，打擊服務(wù)內(nèi)容與價(jià)格不相符合的收費(fèi)，讓更多家庭的嬰幼兒能夠接受“早教”服務(wù)；再次，“早教”行業(yè)存在的預(yù)付費(fèi)制度也應(yīng)改為較為短期的收費(fèi)，即以往都需要家長們的嬰幼兒在未接受“早教”服務(wù)時，先預(yù)交半年，乃至1年以上的費(fèi)用規(guī)定為不能超過3個月，并鼓勵各大“早教”機(jī)構(gòu)采用月付制度，從法律層面上減少眾多家庭預(yù)交“早教”費(fèi)用所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；最后，國家亦應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，逐年提高對“早教”事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入，經(jīng)費(fèi)投入方面可傾向較為貧困的山區(qū)和農(nóng)村，讓更多的山區(qū)和農(nóng)村的家庭能夠平等地享受公共服務(wù)。對于其他地方，國家可通過減稅、免費(fèi)人才培訓(xùn)等措施，鼓勵各大民間““早教”機(jī)構(gòu)降低“早教”服務(wù)費(fèi)用，在有限的國家教育經(jīng)費(fèi)中，充分發(fā)揮社會力量投入到“早教”行業(yè)之中，減少眾多家庭在“早教”服務(wù)中的支出。

教師是教育發(fā)展的核心與關(guān)鍵，高素質(zhì)的“早教”師資隊(duì)伍是高質(zhì)量早期教育的核心保障。*參見王穎蕙：“0-3歲嬰幼兒‘早教’機(jī)構(gòu)教師專業(yè)發(fā)展的初步思考”，載《教育與教學(xué)研究》2013年第8期，第111頁。當(dāng)前，0-3歲“早教”師資專業(yè)發(fā)展存在的問題有：幼兒園教師搖身變成“早教”機(jī)構(gòu)教師，育嬰師直接成為“早教”機(jī)構(gòu)教師，“早教”機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在職教師缺乏專業(yè)成長的環(huán)境。為此，國家應(yīng)重視“早教”師資隊(duì)伍的培養(yǎng)工作，這包括在現(xiàn)有的幼師課程中，增設(shè)0-3歲“早教”的教學(xué)內(nèi)容，甚至在一些幼師辦學(xué)實(shí)力強(qiáng)的師范院校單獨(dú)設(shè)立一個“早教”專業(yè)，以逐步建立一支高層次的“早教”專業(yè)化教師隊(duì)伍?！霸缃獭眳f(xié)會應(yīng)定期組織現(xiàn)有的“早教”教師進(jìn)行學(xué)習(xí)，通過辦學(xué)指導(dǎo)、行業(yè)自律與資源共享等平臺，提高我國“早教”教師的水平。一方面，對“早教”師資的認(rèn)定，引導(dǎo)社會機(jī)構(gòu)做到“早教”教師持證上崗，倡導(dǎo)“早教”教師朝更高專業(yè)水平方向發(fā)展；另一方面，利用“早教”協(xié)會的非行政力量與市場的無形之手評估“早教”機(jī)構(gòu)辦學(xué)實(shí)力與水平，優(yōu)勝劣汰，把那些只想賺錢不做教育的害群之馬驅(qū)逐出“早教”行業(yè)。

(四)行政救濟(jì)

“早教”行業(yè)的行政法規(guī)制，不僅規(guī)制當(dāng)前“早教”機(jī)構(gòu)的營業(yè)亂象，促使“早教”機(jī)構(gòu)依法依規(guī)，也兼顧規(guī)制政府在監(jiān)督和管理“早教”機(jī)構(gòu)的過程中的公權(quán)力行為?！盁o救濟(jì)便無權(quán)利”，“早教”機(jī)構(gòu)依法行使的相關(guān)權(quán)利保護(hù)的行政救濟(jì)就是指，國家為受到“早教”行業(yè)監(jiān)管部門侵害的相關(guān)權(quán)利人提供行政法上補(bǔ)救的一種行政法制度。政府在監(jiān)管“早教”機(jī)構(gòu)的過程中，由于“早教”機(jī)構(gòu)服務(wù)對象的人數(shù)多等因素，難免出現(xiàn)濫用職權(quán)、不遵守法定程序的現(xiàn)象。為此，當(dāng)“早教”機(jī)構(gòu)對于教育主管部門、工商部門不予批準(zhǔn)營業(yè)或者其他行政行為不服的，“早教”機(jī)構(gòu)可作為復(fù)議人向教育主管部門、工商部門的上一級部門或者所屬的政府提起行政復(fù)議，或向行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)、各級人大常委會提出控告、申訴。經(jīng)過行政復(fù)議、控告或申訴后仍然不服的，“早教”機(jī)構(gòu)可以作為原告依法向人民法院提起行政訴訟；“早教”也可選擇不經(jīng)過行政復(fù)議、控告或申訴，直接向人民法院起訴。

“早教”行業(yè)協(xié)會不僅應(yīng)對“早教”機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，更重要的職責(zé)是對“早教”機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)法律救濟(jì)指導(dǎo)，及時介入“早教”機(jī)構(gòu)與“早教”監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的糾紛中，在“早教”機(jī)構(gòu)與“早教”監(jiān)管機(jī)關(guān)之間起到緩解矛盾，乃至解決糾紛的調(diào)節(jié)作用，防止行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為，損害“早教”機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。當(dāng)“早教”行業(yè)協(xié)會侵犯到“早教”機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益時，“早教”機(jī)構(gòu)亦可向“早教”行業(yè)協(xié)會的主管行政部門進(jìn)行申訴、控告，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。

結(jié) 語

一個行業(yè)從產(chǎn)生、發(fā)展直至成熟，往往經(jīng)歷從無序到有序的歷程。旺盛的市場需求給“早教”行業(yè)帶來了廣闊的發(fā)展空間，但相應(yīng)監(jiān)管和指導(dǎo)是這個行業(yè)健康發(fā)展必備的土壤。政府要更加重視“早教”行業(yè)的發(fā)展，盡快明確主管部門或聯(lián)合工作機(jī)制，發(fā)揮“早教”行業(yè)協(xié)會的積極作用，授權(quán)協(xié)會開展從業(yè)人員資質(zhì)培訓(xùn)與認(rèn)定、行評行檢等工作；采取有效措施促進(jìn)市場健康可持續(xù)發(fā)展；加大科研投入，師范院校成立“早教”專業(yè)或研究方向，培養(yǎng)高質(zhì)量的“早教”師資；只有這樣，一個健康、有序的“早教”行業(yè)環(huán)境才會到來。

(實(shí)習(xí)編輯：張愛華)

* 馮澤華，暨南大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2014級碩士研究生(510632)。