沈子蘭（天水師范學(xué)院商學(xué)院，甘肅 天水 741000）

關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)政府間合作機制探析

沈子蘭（天水師范學(xué)院商學(xué)院，甘肅 天水 741000）

關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)作為我國重要的內(nèi)陸型經(jīng)濟區(qū)，在推進區(qū)域一體化的進程中，制度機制的缺乏是制約關(guān)中天水經(jīng)濟政府間合作的瓶頸。因此，需要從建立權(quán)威、高效的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)、利益共享機制、有效的監(jiān)督制約機制和配套的保障機制入手，推動區(qū)域政治間合作的創(chuàng)新發(fā)展。

政府間合作；機制；關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)

一、建立權(quán)威、高效的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)

實踐證明，區(qū)域經(jīng)濟一體化進程發(fā)展緩慢與投入制度保障密切相關(guān)，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府間開展合作，缺乏有效的協(xié)調(diào)機構(gòu)和相應(yīng)的運行機制，必然會成為制約其發(fā)展的瓶頸。有學(xué)者對比分析了西咸地區(qū)與烏昌地區(qū)經(jīng)濟一體化進程后，提出西咸地區(qū)一體化遲緩?fù)享车脑蛑皇菦]有一個高效率、權(quán)威性、順勢應(yīng)時的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并把組織化作為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的有效途徑。因此，建立統(tǒng)一的跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，將會是區(qū)域發(fā)展的前提和保證。關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)地方政府間合作的良好運行，需要借鑒國內(nèi)外區(qū)域內(nèi)政府合作的慣例和規(guī)則，建立能反映各地方政府意愿，能夠獲得區(qū)域內(nèi)各地方政府的普遍認同，具有民主治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)劃的協(xié)商管理機構(gòu)，同時賦予該機構(gòu)協(xié)商成員關(guān)系、制定區(qū)域合作章程和有關(guān)合作規(guī)則、制定區(qū)域發(fā)展遠景規(guī)劃、協(xié)調(diào)處理合作成員間發(fā)生的多種矛盾等職責。可考慮建立如圖1所示的區(qū)域協(xié)調(diào)組織。具體來說，一是成立關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)地方政府合作與發(fā)展委員會，并以此作為最高決策機構(gòu)，由所有成員方行政首長參加。二是設(shè)立合作與發(fā)展執(zhí)委會，將其作為一個常設(shè)決策機關(guān)，在合作與發(fā)展委員會閉會期間，履行其職能。三是區(qū)域仲裁委員會，負責對有關(guān)爭議事項的仲裁。四是設(shè)立三大合作與發(fā)展專門委員會，專委會組成人員在成員方代表中產(chǎn)生。即：行業(yè)和城市化共建委員會、政策評審委員會和糾紛協(xié)調(diào)與利益補償委員會。五是設(shè)立秘書處，其職能是為合作機構(gòu)提供秘書工作、協(xié)調(diào)每輪多邊協(xié)商、成員加入與退出的服務(wù)工作和聯(lián)盟預(yù)算與財務(wù)工作。

二、構(gòu)建公平的利益共享機制

利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實質(zhì)的關(guān)系。從關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)政府間合作的實踐看，由于經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間經(jīng)濟差異性很大，特別是西安作為區(qū)域內(nèi)唯一的大城市，其GDP數(shù)量一直占經(jīng)濟區(qū)總值的半數(shù)左右，在推進區(qū)域一體化的進程中，西安作為中心城市，其發(fā)展具有明顯的增長極的帶動引領(lǐng)作用，但往往又會相對弱化周邊地區(qū)的經(jīng)濟實力，產(chǎn)生極化效應(yīng)，

影響區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于區(qū)域合作結(jié)構(gòu)中總有一方占優(yōu)勢，另一方處于劣勢，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)中退出，去重新定位自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而另一些地區(qū)則可以乘機擴大市場和規(guī)模，進一步壯大自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，這需要合作優(yōu)勢一方給劣勢一方予以必要的補償，讓參與合作的各方都能共享合作的收益。因此，關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)地方政府間合作中利益的分享，應(yīng)根據(jù)收益原則和能力原則，就合作的資源投入比例和成果分配比例進行磋商，公平合理地劃分各地方政府在合作中的義務(wù)與權(quán)利、設(shè)計經(jīng)費分擔和合作收益的相關(guān)規(guī)則。因此，需要從利益談判機制、利益分配方式和風(fēng)險共擔機制等方面入手，建立和完善區(qū)域利益分享機制的基礎(chǔ)上，具體從兩個方面入手：一方面，建立關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)公共基金，改善合作成員中發(fā)展不平衡的問題。通過設(shè)立帶有專項功能的區(qū)域公共基金，縮小合作伙伴之間的發(fā)展差距，強化合作的根基、層次與力度是不可或缺的步驟。區(qū)域公共基金的資金可通過建立區(qū)域共同財政來解決，共同財政的資金來源于那些會引起利益分配矛盾的收入，如區(qū)域共建的交通網(wǎng)絡(luò)的收入可部分劃歸區(qū)域財政所有，也可以對增值稅收入進行適當提成或由各地方按本地的一定比例上繳。共同財政的支出則主要用于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對區(qū)域內(nèi)各合作地區(qū)科研、教育、研究開發(fā)的扶持、區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)日常的行政費開支等。由區(qū)域內(nèi)各地方政府共同建立的公共基金可以避免在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重復(fù)建設(shè)、資源浪費等現(xiàn)象，當然公共基金比例如何分攤是區(qū)域中各地方政府必須面對的。另一方面，需要建立關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付制度。借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗在明晰各地資源、環(huán)境等產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，運用統(tǒng)一的計算公式，設(shè)計出一套標準的計算依據(jù)，以確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額標準。同時，由中央財政根據(jù)地方間利益轉(zhuǎn)移的程度和地方財力的強弱，對兩個省級財政、省級財政對相應(yīng)的市級財政，從獲益地區(qū)提取部分財力補償受損地區(qū)，從而構(gòu)筑一個省際間、市際間的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，通過區(qū)域內(nèi)各地區(qū)間財政資金的轉(zhuǎn)移支付，使區(qū)域經(jīng)濟一體化中承擔合作成本的一方獲得相應(yīng)的利益補償，緩解地區(qū)間利益矛盾，促進關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)的和諧發(fā)展。

1.行為約束機制。規(guī)范和完善區(qū)域合作法律法規(guī)，明確各方在合作中應(yīng)遵守的規(guī)則、違規(guī)行為的認定、違規(guī)后應(yīng)承擔的責任，從而實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)各地的合作行為進行有效約束與制衡。建立區(qū)域合作監(jiān)督機構(gòu)，負責對區(qū)域合作中任何地區(qū)行業(yè)的部門和機構(gòu)的行為進行監(jiān)督，尤其是對合作項目全過程進行監(jiān)督，并有權(quán)對其中任何有地方利益傾向的行為提出質(zhì)疑和詢問。

2.仲裁機制。成立專門負責區(qū)域合作協(xié)調(diào)仲裁的機構(gòu)，并制定《區(qū)域合作爭議仲裁條例》。仲裁機構(gòu)主要負責對區(qū)域經(jīng)濟合作中各地區(qū)、各行業(yè)中不履行或者破壞協(xié)議的行為進行仲裁?？紤]到我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，可以成立一個中央層面的對關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)地方政府間合作進行裁決的機構(gòu)，可掛靠在國家西部大開發(fā)辦公室從而解決區(qū)域協(xié)調(diào)組織權(quán)威性不夠、所形成方案往往形同虛設(shè)而得不到各地有效遵守的問題。而通過不告不理的原則，解決中央政府對地方政府

三、建立有效的監(jiān)督制約機制

的行為進行干涉容易挫傷地方政府創(chuàng)新積極性的問題。

四、建立配套的保障機制

1.建立公共信息共享制度。信息溝通交流的過程，是一個表達、討論、宣傳和說服的過程。有效和完全的信息溝通為合作組織研究和制定區(qū)域政策、協(xié)調(diào)區(qū)域問題和促進地方政府間的良性和高效合作提供了重要保障。因此，一方面要建立關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)地方政府間的信息交流制度，每月定期通報各地方合作工作的信息，交流區(qū)域合作動態(tài)，由各地方政府承擔信息收集和交流；另一方面要建立關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)地方政府合作信息共享平臺，充分利用簡報、網(wǎng)絡(luò)等平臺對區(qū)域內(nèi)市場、能源、交通等公共信息的公開和共享，推動實現(xiàn)信息資源共享，為區(qū)域決策提供信息參考。

2.建立科學(xué)的干部考核制度。我國現(xiàn)有的對地方政府及官員的政績考核制度，過于偏重對地方政府GDP任務(wù)的衡量，而且特別關(guān)注任期內(nèi)業(yè)績這一指標。在這一制度安排下，作為理性的經(jīng)濟人，區(qū)域地方政府及官員為追求業(yè)績以及本地區(qū)經(jīng)濟快速增長，往往熱衷于市場分割與保護、過度競爭、重復(fù)建設(shè)等，結(jié)果造成了諸多負面影響。因此，要建立關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)的政府績效評估共性指標，不僅要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展指標，更要關(guān)注經(jīng)濟、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等綜合指標，以建立注重效果和公眾滿意度的新的政府績效評估制度?？蓪^(qū)域經(jīng)濟合作成效作為政府政績評價指標之一，具體可采用經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域相關(guān)率指標、對內(nèi)開放度指標、區(qū)域合作項目指標等作為評價政績的必要標準，從根本上形成區(qū)域合作激勵制度。

3.構(gòu)建有效的社會支持機制。關(guān)中天水經(jīng)濟區(qū)政府間合作的規(guī)范和協(xié)調(diào)，不僅需要中央政府的推動與省、市兩級政府的主動，而且也需要建立一種以跨省、市非政府組織為主的社會支持機制以社會民間的力量自下而上地推進關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)政府間合作，進而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的一體化可建立以陜甘兩地專家學(xué)者為主體的社會組織如“關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展咨詢委員會”，“關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)合會”等。這些組織機構(gòu)不同于一般的研究機構(gòu)，它應(yīng)成為經(jīng)濟區(qū)內(nèi)省市兩級政府決策的咨詢參謀機構(gòu)。充分發(fā)揮市場的力量，通過行業(yè)協(xié)會積極組織或引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)不同地區(qū)間有關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的聯(lián)合、分工與合作，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，推進專業(yè)化分工協(xié)作，形成產(chǎn)業(yè)集群及其在區(qū)域上的合理布局?！?/p>

［1］任宗哲,宮欣旺.組織化:區(qū)域地方政府協(xié)調(diào)發(fā)展的一種路徑［J］.西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，（3）.

［2］任宗哲.關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中合作機制構(gòu)建芻論［J］.西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（1）.

［3］彭彥強．區(qū)域經(jīng)濟一體化:地方政府合作與行政權(quán)協(xié)調(diào)［J］.經(jīng)濟體制改革,2009，（6）.

［4］楊龍,彭彥強.理解中國地方政府合作［J］.政治學(xué)研究,2009，（4）.

［5］陳剩勇,馬斌.區(qū)域政府合作：區(qū)域經(jīng)濟一體化的路徑選擇［J］.政治學(xué)研究，2004，（01）.

Inter-regional Governance Based Cooperation Mechanism Among Local Governments in Guanzhong-Tianshui Economic Zone

SHEN Zi-lan （School of Business，Tianshui Normal University，Tianshui 741000,China)

As our country important continental economic zone,the lack of institutional mechanisms is the bottleneck to the Guanzhong-Tianshui economic cooperation between the government in the process of promoting regional integration.To promote sustainable development in of economy and society in Guanzhong-Tianshui economic zone,following measures are put forward,such as establishing efficient organization and coordination agency authority,benefit sharing mechanism effective supervision and restriction mechanism and the safeguard mechanism of form a complete set to build a cooperation system among local governments.

inter-regional cooperation;mechanism;Guanzhong-Tianshui economic zone

D63-3

A

1099-6566（2015）04-0112-03

本文為天水師范學(xué)院中青年教師創(chuàng)新項目（TSY201225）的階段性成果。

2015-05-31

沈子蘭（1977—），女，甘肅武山人，天水師范學(xué)院商學(xué)院講師，碩士。