陳 偉，陶思鳳

(1.云南大學(xué) 公共管理學(xué)院; 2.云南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500)

協(xié)商民主管理的若干問題探究

陳 偉1，陶思鳳2

(1.云南大學(xué) 公共管理學(xué)院; 2.云南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500)

民主需要管理，協(xié)商民主作為民主的一種類型自然需要管理。協(xié)商民主管理是選舉民主管理的拓展以及治理民主失靈是其生成的一個(gè)關(guān)鍵性致因。協(xié)商民主管理具有重要價(jià)值，但需要通過協(xié)商民主的組織化管理、程序化管理和制度化管理方式才能加以實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主管理并非是一種線性式、理想化和簡單性的管理活動(dòng)，而是具備管理的復(fù)雜性特征的一個(gè)非線性、動(dòng)態(tài)性和混沌化的復(fù)雜性系統(tǒng)。

協(xié)商民主；協(xié)商民主管理；組織化；程序化；制度化

一、協(xié)商民主管理的生成

“民主需要管理?！盵1]對(duì)民主進(jìn)行管理是將民主作為管理的對(duì)象，是對(duì)民主本身的管理。對(duì)民主進(jìn)行管理，首先必須弄清什么是民主？然而，“我們生活在一個(gè)以民主觀混亂為特色的年代里”[2]現(xiàn)實(shí)中對(duì)于民主概念和類別的認(rèn)識(shí)和理解存在著顯著的多樣性，甚至展示出某種混亂性。有鑒于此，我們將所討論的民主限定為被認(rèn)為是民主的兩種最重要形式或基本模式的選舉民主和協(xié)商民主。相應(yīng)的，對(duì)民主的管理就是對(duì)選舉民主的管理和對(duì)協(xié)商民主的管理。對(duì)選舉民主的管理，我們較為熟悉。選區(qū)的劃定、選民的登記以及選舉活動(dòng)中的組織、協(xié)調(diào)和控制等都屬于管理的范疇，是選舉民主管理的題中之義。一般而言，選舉民主管理是指在現(xiàn)代民主政治背景下，負(fù)責(zé)選舉的機(jī)構(gòu)或部門按照法律規(guī)定的選舉制度和程序要求，綜合運(yùn)用組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)控等手段和方法，對(duì)民主選舉活動(dòng)的各環(huán)節(jié)、各過程進(jìn)行管理，保證選舉活動(dòng)順利進(jìn)行的管理活動(dòng)和過程的總和。盡管當(dāng)前協(xié)商民主成為人們熱議的話題，但更多的是政治層面的考量，而缺乏管理視角的審視。所以，人們對(duì)于協(xié)商民主管理問題的陌生也就不足為奇了。

探討協(xié)商民主的管理問題，首當(dāng)其沖的就是協(xié)商民主管理的產(chǎn)生問題，即協(xié)商民主管理的生成問題。把握協(xié)商民主管理的生成，需要從歷史性和現(xiàn)實(shí)性兩個(gè)維度來探究這個(gè)問題。歷史地看，現(xiàn)代民主政治大致展現(xiàn)出由選舉民主到協(xié)商民主的單向度演進(jìn)過程。選舉民主在人類政治史中由來已久，而協(xié)商民主的出現(xiàn)則是上世紀(jì)八十年代的事情。以1980年美國克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特在其發(fā)表的《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文首次提出“協(xié)商民主”概念為標(biāo)志，關(guān)于協(xié)商民主的理論和實(shí)踐才進(jìn)入到一個(gè)蓬勃發(fā)展的階段。選舉民主較之協(xié)商民主在時(shí)間上的這種優(yōu)先性，客觀上助成其本身發(fā)展及其管理的成熟與規(guī)范。甚者，從當(dāng)前一些選舉政治比較成熟的國家來看，對(duì)選舉民主的管理已經(jīng)在很大程度上表征為程序化、制度化、法治化以及科學(xué)化了。協(xié)商民主管理應(yīng)當(dāng)借鑒選舉民主管理的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建起關(guān)于自身的程序化、制度化、法治化和科學(xué)化管理體系。從這個(gè)意義上講，協(xié)商民主管理便是選舉民主管理的一種拓展，是學(xué)習(xí)選舉民主管理的優(yōu)秀做法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身有序發(fā)展的結(jié)果；現(xiàn)實(shí)地看，當(dāng)前民主政治正呈現(xiàn)出一種選舉民主和協(xié)商民主融合共生的二維狀態(tài)。在這種狀態(tài)中，選舉民主和協(xié)商民主分別作為民主的一種方式存在，但二者又統(tǒng)一于民主，具有民主的本意及其偏離民主本意的可能性?！懊裰魇莻€(gè)好東西”,[3]這是當(dāng)今世界上，絕大多數(shù)人所認(rèn)同的民主的本意,而民主失靈則是民主偏離其本意的后果。民主失靈在管理層面表現(xiàn)在民主的組織機(jī)構(gòu)渙散、運(yùn)行程序混亂、協(xié)調(diào)機(jī)制不暢等方面。為了治理民主失靈，可行的路徑就是對(duì)民主進(jìn)行管理,既包括對(duì)選舉民主的管理，也包括對(duì)協(xié)商民主的管理。這樣看來，治理民主失靈則成為協(xié)商民主管理生成的一個(gè)關(guān)鍵性原因。

二、協(xié)商民主管理的涵義

要界定協(xié)商民主管理的涵義，需要對(duì)協(xié)商民主管理的基本要素，即協(xié)商民主管理的主體、客體、過程以及目標(biāo)指向等進(jìn)行簡要分析。一是協(xié)商民主管理主體。協(xié)商民主管理主體就是誰能夠?qū)f(xié)商民主進(jìn)行管理。選舉民主管理的主體是負(fù)責(zé)選舉的機(jī)構(gòu)或部門。同理可說，協(xié)商民主管理的主體便是指負(fù)責(zé)協(xié)商的機(jī)構(gòu)或部門。需要指出的是，機(jī)構(gòu)和部門是由人組成的，對(duì)民主進(jìn)行管理只能是具體的人。在協(xié)商民主的操作平臺(tái)，如各類協(xié)商會(huì)議或公共論壇中，一般認(rèn)為，主持人是協(xié)商民主管理的實(shí)際在場(chǎng)者，職責(zé)是保證參與者平等協(xié)商、理性討論，引導(dǎo)并推動(dòng)協(xié)商過程按照制度所規(guī)定的議程有序進(jìn)行；二是協(xié)商民主管理的客體。協(xié)商民主管理具有特定的客體，即協(xié)商民主。但協(xié)商民主并非是一種抽象和靜態(tài)的存在，而是具體和動(dòng)態(tài)的協(xié)商活動(dòng)過程。因此，協(xié)商過程的各個(gè)環(huán)節(jié)包括協(xié)商議題的確定、協(xié)商活動(dòng)的準(zhǔn)備、協(xié)商會(huì)議的組織、協(xié)商成果的報(bào)送、協(xié)商結(jié)果的評(píng)估和反饋等都屬于管理的對(duì)象；三是協(xié)商民主管理的過程。協(xié)商民主管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。那么，協(xié)商民主管理就是對(duì)協(xié)商民主運(yùn)行中的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施組織、協(xié)調(diào)、控制、規(guī)范和創(chuàng)新等功能活動(dòng)，同時(shí)對(duì)協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)狀況進(jìn)行危機(jī)管理；最后是協(xié)商民主管理的目標(biāo)指向。協(xié)商民主管理具有目標(biāo)指向，即保證協(xié)商民主的規(guī)范化、有序化、效率化和科學(xué)化，提高協(xié)商民主質(zhì)量、提升協(xié)商民主實(shí)效、推進(jìn)國家的民主治理。由此，我們認(rèn)為協(xié)商民主管理是指負(fù)責(zé)協(xié)商的組織和機(jī)構(gòu)按照法定的協(xié)商民主制度和程序，對(duì)協(xié)商過程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和控制等活動(dòng)過程，其目的是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的規(guī)范化、有序化、效率化和科學(xué)化，提高協(xié)商民主質(zhì)量、提升協(xié)商民主實(shí)效，進(jìn)而推進(jìn)國家的民主治理。

三、協(xié)商民主管理的價(jià)值

協(xié)商民主管理追求的是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主質(zhì)量和效益的最大化，進(jìn)而推動(dòng)民主政治的建設(shè)發(fā)展，這是協(xié)商民主管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。具體而言主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是是保障協(xié)商民主規(guī)范有序運(yùn)行的必要因素。保障協(xié)商民主規(guī)范有序運(yùn)行的根本因素是關(guān)涉協(xié)商民主的專門化制度，但是對(duì)于協(xié)商民主的管理也是必不可少的。對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行管理，一方面可以將文本意義上的民主制度轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的民主管理過程，用管理的技術(shù)方法對(duì)協(xié)商民主活動(dòng)實(shí)施控制和糾偏，保證實(shí)際的協(xié)商過程不偏離既有的價(jià)值導(dǎo)向和制度規(guī)范；另一方面則可從對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行管理的實(shí)踐中進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，分析論證后將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度要素，助力協(xié)商民主制度臻于至善，從而更好推動(dòng)協(xié)商民主實(shí)踐的開展。二是提升協(xié)商民主質(zhì)量和實(shí)效的關(guān)鍵所在。協(xié)商民主質(zhì)量和實(shí)效的提升是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是多重因素合力的結(jié)果，包括協(xié)商民主制度的健全、協(xié)商民主主體的能力建設(shè)、協(xié)商民主的組織發(fā)展以及協(xié)商民主的科學(xué)管理等方面，其中，對(duì)協(xié)商民主的科學(xué)管理是其它因素發(fā)揮功效的關(guān)鍵要素。協(xié)商民主管理將協(xié)商民主制度由文本轉(zhuǎn)換為實(shí)踐，又通過實(shí)踐反饋來健全協(xié)商民主制度；協(xié)商民主管理通過規(guī)范協(xié)商程序機(jī)制來為協(xié)商民主主體能力建設(shè)提供保障；協(xié)商民主管理的組織化管理手段是協(xié)商民主組織建設(shè)不可或缺的。即是說，協(xié)商民主在運(yùn)行過程中，沒有科學(xué)化的管理，協(xié)商民主的質(zhì)量和實(shí)效將大打折扣。三是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的題中之義。協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化具有高度的契合性,協(xié)商民主在本質(zhì)意義上屬于國家治理的重要范疇。那么，對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行科學(xué)化管理來開發(fā)協(xié)商民主的最大潛能也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一種方式。按此邏輯，當(dāng)一整套反映整合民眾利益需求的民主協(xié)商機(jī)制形成時(shí)，人民的溝通協(xié)商與理性選擇范圍就會(huì)得到廣泛拓展，此時(shí)，執(zhí)政黨和政府的權(quán)力范圍會(huì)縮小，而整個(gè)政治系統(tǒng)的治理能力會(huì)得到普遍性的提高，[4]國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)就會(huì)達(dá)成。

四、協(xié)商民主管理的方式

對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行管理具有重要價(jià)值，但要追問的是協(xié)商民主管理的價(jià)值何以實(shí)現(xiàn)？本質(zhì)上，協(xié)商民主管理的價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題就是協(xié)商民主管理的方式問題。協(xié)商民主管理的方式就是指為實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主管理價(jià)值，解決協(xié)商民主管理問題而采取的方法和形式，主要包括組織化管理、程序化管理和制度化管理三種：

一是協(xié)商民主的組織化管理。協(xié)商民主的組織化管理是關(guān)于協(xié)商民主的組織結(jié)構(gòu)、組織方式和組織規(guī)模三個(gè)維度的管理活動(dòng)。協(xié)商民主的組織結(jié)構(gòu)的核心問題是政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體兩類協(xié)商主體的比例配置問題。在協(xié)商民主的論域中，要對(duì)協(xié)商主體進(jìn)行科學(xué)合理的比例配置，特別是相對(duì)弱勢(shì)的公民權(quán)利主體的比例應(yīng)達(dá)到合理區(qū)間，以提高其話語權(quán)，形成兩類協(xié)商主體良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu)載體，為協(xié)商民主組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和延續(xù)性提供保障；協(xié)商民主的組織方式是關(guān)于協(xié)商主題、協(xié)商關(guān)系、協(xié)商場(chǎng)所等協(xié)商要素確定化的一套規(guī)則體系，是協(xié)商民主制度化的外顯。在此意義上可說，協(xié)商民主的組織化管理過程正是協(xié)商民主逐步實(shí)現(xiàn)制度化的過程；組織規(guī)模即組織大小，一般認(rèn)為是組織所容納的人員數(shù)量。在協(xié)商民主過程中，人員的集中就是協(xié)商民主的組織化過程，但這種集中不是無上限的盲目聚集，而是有規(guī)?？刂频挠行蚬芾?。概言之，協(xié)商民主的組織規(guī)模應(yīng)控制在適度合理的范圍之內(nèi)，這是協(xié)商民主組織化管理的核心要點(diǎn)之一。

二是協(xié)商民主的程序化管理?！皼]有科學(xué)公正的程序作為保障，協(xié)商難以避免流于形式，協(xié)商的結(jié)果更難以達(dá)成和落實(shí)。”[5]所以，為保障協(xié)商的高質(zhì)高效，必須推進(jìn)協(xié)商民主的程序化管理。協(xié)商民主的程序化管理是指按照既定程序的規(guī)范和要求，對(duì)協(xié)商民主過程中各環(huán)節(jié)的活動(dòng)所實(shí)施的管理方式，包括靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理兩個(gè)維度。一般而言，協(xié)商民主運(yùn)行程序包括協(xié)商議題的確定、協(xié)商活動(dòng)的準(zhǔn)備、協(xié)商會(huì)議的組織、協(xié)商成果的報(bào)送、協(xié)商結(jié)果的評(píng)估和反饋等環(huán)節(jié)的邏輯展開過程。從協(xié)商民主程序化管理的靜態(tài)管理維度看，就是要對(duì)協(xié)商民主的各環(huán)節(jié)以制度的形式固定下來，形成確定化，具有約束力和強(qiáng)制力的協(xié)商程序，為協(xié)商民主程序化的動(dòng)態(tài)運(yùn)行提供制度遵循。從這個(gè)角度看，靜態(tài)管理在協(xié)商民主程序化管理方面具有基礎(chǔ)性和前置性的特點(diǎn)；而從動(dòng)態(tài)管理的維度看，協(xié)商民主的程序化管理就是對(duì)協(xié)商主體在協(xié)商過程中是否按照既定的協(xié)商民主程序規(guī)范運(yùn)行的控制、糾偏和監(jiān)督的過程，以減少和規(guī)避走過場(chǎng)和形式化的問題。

三是協(xié)商民主的制度化管理。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”?？梢?，對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行制度化管理對(duì)于推進(jìn)協(xié)商民主的制度化及構(gòu)建起協(xié)商民主制度體系尤為重要和緊迫。協(xié)商民主的制度化管理是指為達(dá)成協(xié)商民主制度化目標(biāo)，通過對(duì)協(xié)商民主的組織、程序等方面進(jìn)行管理后形成具體的制度設(shè)計(jì)和制度安排，進(jìn)而逐步構(gòu)建起完善和穩(wěn)定的協(xié)商民主制度體系的動(dòng)態(tài)化過程。進(jìn)一步分析，協(xié)商民主的組織化管理和程序化管理內(nèi)含并先于制度化管理。不論是協(xié)商民主的組織化管理還是程序化管理其目的都是推進(jìn)協(xié)商民主的規(guī)范有序運(yùn)行，而規(guī)范有序又是制度本身所蘊(yùn)含的要素。因此，只有在協(xié)商民主的組織化和程序化水平達(dá)到一定高度，成熟定型意義上的協(xié)商民主制度化才有可能實(shí)現(xiàn)。正如亨廷頓所言：“制度化是組織和程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定的一種進(jìn)程?！盵6]在這個(gè)進(jìn)程中，協(xié)商民主的組織化管理過程和程序化管理過程本身就是協(xié)商民主的制度化管理過程了。

五、協(xié)商民主管理的復(fù)雜性

對(duì)協(xié)商民主管理的三種主要方式，即組織化管理、程序化管理及制度化管理，進(jìn)行分析，似乎展示出一個(gè)較為簡潔明晰的協(xié)商民主管理“圖景”。但是，協(xié)商民主管理并非是一種線性式、理想化和簡單性的管理活動(dòng)，而是具備管理的復(fù)雜性特征的一個(gè)非線性、動(dòng)態(tài)性和混沌化的復(fù)雜性系統(tǒng)。探討協(xié)商民主管理的復(fù)雜性問題主要應(yīng)從管理對(duì)象的復(fù)雜性和管理過程的復(fù)雜性兩個(gè)維度展開：

第一，管理對(duì)象的復(fù)雜性。協(xié)商民主管理的對(duì)象為協(xié)商民主，協(xié)商民主的復(fù)雜性首先體現(xiàn)在其類型或曰協(xié)商形式的多樣化上。我國的協(xié)商民主包括多種形式，從橫向?qū)用婵?，包括了立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、黨際協(xié)商、族際協(xié)商、書面協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等等；從縱向?qū)用婵?，有中央層面的協(xié)商、地方層面的協(xié)商和基層層面的協(xié)商。毋庸置疑，管理的一般方法對(duì)于同種管理對(duì)象的不同類型具有相通性和適用性，但管理對(duì)象的類型一旦超過合理數(shù)量，那么帶來管理的復(fù)雜性也就不言而喻了。協(xié)商民主的復(fù)雜性還體現(xiàn)在協(xié)商民主間的網(wǎng)狀關(guān)聯(lián)和級(jí)數(shù)關(guān)系。各種協(xié)商民主形式間并非完全割裂，而是存在重疊，彼此關(guān)聯(lián)，形成縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)狀。此外，協(xié)商民主存在級(jí)數(shù)的復(fù)雜關(guān)系。以人民政協(xié)協(xié)商民主為例，人民政協(xié)協(xié)商民主作為管理對(duì)象，同時(shí)存在于基層、地方和中央三個(gè)層級(jí)。而三個(gè)層級(jí)上的協(xié)商民主管理所面臨的管理環(huán)境的差異性，并由此種差異性促成的復(fù)雜度是客觀存在的。

第二，管理過程的復(fù)雜性。協(xié)商議題的確定、協(xié)商活動(dòng)的準(zhǔn)備、協(xié)商會(huì)議的組織、協(xié)商成果的報(bào)送、協(xié)商結(jié)果的評(píng)估和反饋等協(xié)商環(huán)節(jié)的依次動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程既是協(xié)商民主程序化管理的要求，也是協(xié)商民主管理的理想化狀態(tài)。問題是，協(xié)商民主管理不是這樣一種簡單的線性過程，而是復(fù)雜的非線性過程。因此，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主質(zhì)量和效益的最大化不可能一蹴而就，更不可能一勞永逸。影響協(xié)商民主管理過程復(fù)雜性的因素多而雜，其中最大的因素是來自協(xié)商主體間的利益博弈。由于政治權(quán)力主體和公民權(quán)利主體代表不同的利益群體，在實(shí)際的協(xié)商民主實(shí)踐中，雙方的對(duì)話、討論和溝通基本上就是一個(gè)利益博弈的過程。即便是作為特定協(xié)商民主活動(dòng)在場(chǎng)者的主持人可以憑借自身高超控場(chǎng)能力推動(dòng)協(xié)商活動(dòng)的完成，但此時(shí)，減緩甚至阻滯協(xié)商民主過程的事實(shí)已經(jīng)發(fā)生了。協(xié)商民主管理過程的復(fù)雜性還體現(xiàn)在各協(xié)商環(huán)節(jié)銜接和轉(zhuǎn)換中涉及到不同單位和部門，組織和協(xié)調(diào)難度大以及協(xié)商民主進(jìn)程中參雜了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者的意志，造成協(xié)商民主管理的客觀性失效等方面。

[1]云南省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心.民主需要管理[J].紅旗文稿，2013(21)：16.

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[4]彭姝.協(xié)商民主：國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的政治邏輯[J].甘肅理論學(xué)刊，2014(4)：66.

[5]李曉艷.人民政協(xié)協(xié)商民主法制化的構(gòu)思與設(shè)計(jì)[J].云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(3):48.

[6]亨廷頓．變化社會(huì)中的政治秩序[M]．王冠華，等，譯．北京：三聯(lián)書店，1992：12．

責(zé)任編輯：楊松祿

陳偉(1989-)，男(彝族)，云南通海人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共管理研究。陶思鳳(1990-)，女，云南威信人，云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要從事馬克思主義民族理論與政策研究。

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1671-2811(2015)02-0095-04