范如意

（南京工業(yè)大學，江蘇南京　211800）

江蘇社會組織參與應急管理的路徑

范如意

（南京工業(yè)大學，江蘇南京211800）

隨著社會多元治理格局的形成，社會組織作為一種新興的力量在應急管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。本文從江蘇社會組織參與應急管理的視角，結(jié)合當前江蘇經(jīng)濟發(fā)展所帶來的氣象災害、環(huán)境污染、養(yǎng)老、就業(yè)等問題以及江蘇社會組織參與應急管理面臨的現(xiàn)實困境，提出了從加快政府自身革命、完善相關(guān)法律、出臺相關(guān)鼓勵政策及加大專業(yè)化培育等方面優(yōu)化江蘇社會組織參與應急管理的路徑。

應急管理；江蘇?。簧鐣M織；路徑

一、社會轉(zhuǎn)型中引發(fā)的沖突迫切需要加強應急管理

應急管理是指政府及社會組織或企事業(yè)單位在應對突發(fā)事件的過程中，為了保障公眾的人身安全、生命財產(chǎn)安全及促進和諧社會的構(gòu)建而采取一系列必要的措施進行危機處理的活動。

根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒調(diào)查數(shù)據(jù)，2013年，我國自然災害受災人口達38818.7萬人，受災死亡人數(shù)為2284萬人，造成直接經(jīng)濟損失5808.4億元，較2012年分別增長了31.93%、49.28%、38.77%。危害公共安全案件數(shù)高達194456件，國家財政公共安全支出7786.78億元。我國社會正面臨著公共突發(fā)事件的威脅，如不采取有力措施對其進行控制，必然會阻礙我國經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此，對突發(fā)事件進行有效應急管理迫在眉睫。

二、江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展所引發(fā)的危機與風險必須加強社會組織的參與

（一）江蘇經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)的各類危機與風險

1.氣象災害問題頻發(fā)。有數(shù)據(jù)顯示，江蘇平均氣象災害造成的損失占當年國民生產(chǎn)總值的3%～6%，占GDP增加值的10%～20%。近年因氣象災害造成的經(jīng)濟損失達500億元以上［1］。因此，針對此類災害造成的嚴重損失，政府和社會各界都應該引起足夠重視，并采取相應措施減少此類災害的發(fā)生。

2.環(huán)境污染問題日趨嚴重。江蘇工業(yè)化的發(fā)展為其進行全面小康社會的建設(shè)提供了強大的動力，但是相對地，重化工業(yè)的發(fā)展，大量污水廢氣的排放，難免帶來嚴重的環(huán)境污染問題。據(jù)統(tǒng)計，2012年江蘇省的工業(yè)廢水排放量218621.94萬噸，占全國廢水排放總量的9.9%［2］。此外，環(huán)境污染還會造成嚴重的群體性事件，比如江蘇啟東7.28反對污水排海工程群體性事件，主要是因為政府沒有做好企業(yè)排放評估工作，對環(huán)境造成了嚴重的傷害，導致公民不滿。所以環(huán)境污染問題不容忽視。

3.養(yǎng)老問題亟待解決。近年來，江蘇人口老齡化形勢非常嚴重。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，江蘇60歲以上老人接近1500萬人，占總?cè)丝诘慕?0%。80歲老人達224萬，占老年人口的15%，百歲老人4469人［3］。預示著青年人的經(jīng)濟壓力加大，不僅要照顧下一代，還得照顧上兩代老人，因此，社會養(yǎng)老問題成為備受關(guān)注的話題，特別是空巢老人及患重病老人，其醫(yī)療保障方面應該引起足夠的重視。目前，江蘇發(fā)展的重點是居家養(yǎng)老，但是僅僅依靠政府這一單一力量來提供養(yǎng)老服務(wù)是不夠的，居家養(yǎng)老，意味著老人在家里就能夠得到相應的照顧，這就需要社會成立相應的志愿者組織，定期為老人提供相應的服務(wù)。

4.就業(yè)形勢日益嚴峻。隨著江蘇適齡勞動力的增加，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移以及江蘇高校畢業(yè)生人數(shù)的逐年增加，就業(yè)形勢非常嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，2014年江蘇普通高校畢業(yè)生達54.1萬人，比2013年增長了1.7%，總量達到了歷史最高點。總的來說，畢業(yè)生就業(yè)率達89.55%，有7成畢業(yè)生留在省內(nèi)，這無疑給江蘇就業(yè)市場增加了巨大的壓力。隨著就業(yè)市場越來越趨于飽和，社會競爭越來越激烈，相對地，失業(yè)風險也越來越高，究其主要原因，首先是畢業(yè)生擇業(yè)理念與社會實際需求差距較大，出現(xiàn)“眼高手低”、“學歷層次與就業(yè)率倒掛”的現(xiàn)象。其次便是城鄉(xiāng)差異不平衡，農(nóng)村出身的畢業(yè)生失業(yè)率要遠高于城鎮(zhèn)出生的畢業(yè)生。因此，一方面應該培育大學生確立正確的擇業(yè)觀，另一方面應該搭建更加公平公正的就業(yè)平臺，才能緩解江蘇面臨的問題。

5.人口流動也帶來一系列問題。據(jù)公安部門統(tǒng)計，截至2011年11月，江蘇全省流動人口達1788萬人，在城鎮(zhèn)中有將近30%的人口是流動人口［4］。伴隨著人口流動，不免帶來就業(yè)問題、住房問題、城鄉(xiāng)社會保障差異問題、留守兒童問題等。雖然目前農(nóng)民工進城務(wù)工有《勞動法》的保障，大部分能夠簽訂勞動合同保障其權(quán)益，但是仍然存在著工時注水工薪卻縮水的現(xiàn)象，其居住環(huán)境、社會保險等都得不到保障，常常誘發(fā)群體性事件。另外就是農(nóng)民工子女問題，2013年5月，全國婦聯(lián)發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》中顯示，我國有6000多萬農(nóng)村留守兒童，其中江蘇有200多萬，是比重較大的省份之一。因此，如何解人口流動過程中帶來的一系列問題是目前重要的課題。

（二）社會組織參與應急管理所具有的優(yōu)勢

專業(yè)性比較高。各個社會組織內(nèi)部有著一大批專業(yè)人才隊伍，能夠?qū)Πl(fā)生的各類社會問題及公共危機事件進行應急管理，滿足民眾多樣化的需求。

內(nèi)部資源豐富。目前，江蘇省社會組織不管是在數(shù)量上、規(guī)模上還是影響力上都占據(jù)了一定的優(yōu)勢。最新統(tǒng)計，目前江蘇省社會組織已經(jīng)達71571個［5］。

非營利性。社會組織具有非營利性，這種優(yōu)勢可以激發(fā)社會上更多志愿者投身公益的熱情，其自身的道德感和超強的社會責任感，能夠在應急管理中做出實在的貢獻。

貼近民眾。社會組織是由民間自由發(fā)起成立的，在應急管理過程中能夠及時地發(fā)現(xiàn)民眾所需并迅速解決其困難。目前江蘇成立了多家助老、助殘、扶貧社會組織，為獨居老人、空巢老人及社會弱勢群體服務(wù)，緩解了目前社會的養(yǎng)老和貧困危機。比如南京的小市青春助老驛站，通過走訪南京市的各個小區(qū)，了解老人們所需，定期為其開展文娛活動和上門服務(wù)，解決其孤寂、買藥難看病難的問題。蘇州的瑞光公益坊，針對社區(qū)五類困難人員，根據(jù)其所需制定幫扶方案。

三、江蘇社會組織參與應急管理面臨的困境

（一）社會組織參與應急管理缺乏制度保障

社會組織參與應急管理應該有科學的制度體系和法律法規(guī)做保障。根據(jù)江蘇目前的現(xiàn)狀，涉及社會組織的現(xiàn)行的法律法規(guī)數(shù)量有限，只有一些登記管理條例和標準，如《社會團體登記管理條例》、《四類直接登記社會組織認定標準》等，涉及范圍較窄，對于完善與規(guī)范社會組織在應急管理中的參與顯然遠遠不夠。而且，這些少量的條例多數(shù)抽象籠統(tǒng)、缺乏針對性和現(xiàn)實性，使其缺乏合法性和公信力。另外，社會組織參與應急管理的機制比較混亂，使社會組織的活動缺乏有序性，比如汶川地震發(fā)生的時候，大量志愿者臨時奔往災區(qū)，但是其缺乏系統(tǒng)的專業(yè)技能培訓以及救援知識，導致了很多志愿者閑置以及救援秩序混亂的局面，限制了社會組織的發(fā)展和他們在應急管理中優(yōu)勢的發(fā)揮。

（二）社會組織自身能力不足

首先，社會組織的自我管理能力較低。社會組織發(fā)展仍處于初級階段，管理上長期依賴政府，自治能力不強。很多社會組織內(nèi)部的管理人員都來自于政府部門退休人員或者兼職政府部門工作人員，難免把政府部門內(nèi)部的一套管理辦法帶入社會組織當中。其次，社會組織的籌資能力不足。社會組織募集資金的能力有限，資金主要來源于會費和政府的資助。比如，昆山市義工聯(lián)合會是掛靠在昆山市團市委下面的，其主要職能是配合市團委和市志愿者開展活動，其資金的70%來源于政府撥款，可以說是典型地依賴政府部門生存。再次，社會組織專業(yè)人才缺乏。與企業(yè)和公共部門相比，社會組織的營利性較低，就業(yè)穩(wěn)定性較低，也無法提供較為豐厚的福利來吸引高素質(zhì)人才。

（三）社會組織公信力不足

近年來，社會組織在應急管理中存在的諸多弊端逐漸暴露出來，如資金不足、“志愿失靈”等現(xiàn)象，使公眾對其信任度降低。究其原因主要是背離了致力于公共事業(yè)的宗旨、價值取向扭曲、缺乏公眾的監(jiān)督。很多社會組織內(nèi)部并沒有配備專職的會計審計人員，對各項資金的使用沒有建立信息披露機制，導致社會對其信任度不高。如郭美美事件之后，聯(lián)合早報開展了一場是否還愿意向紅十字會捐款的投票，當時77.67%的讀者表示不愿意再捐款，會選擇其他渠道進行捐贈，這對于慈善類社會組織來說是一種警示，資金得不到保障也就預示著其應急管理工作無法開展。

（四）社會組織與政府之間協(xié)調(diào)機制還不健全

應急管理工作是一個系統(tǒng)管理的過程，需要各個部門的通力協(xié)調(diào)合作。但是目前江蘇很多社會組織在應急管理過程中通常承擔的是政府助手的角色，政府部門在這過程之中起著主導作用，不信任且不愿意與其進行合作，這樣就導致信息溝通不順暢，加大了社會組織參與應急管理的難度。比如昆山粉塵爆炸案，此案爆發(fā)的原因除了工作人員失職，檢查工作疏漏以及政府相關(guān)部門監(jiān)督不力之外，還缺乏行業(yè)協(xié)會這樣的第三部門的監(jiān)督。因此，政府與社會組織的合作是成功進行應急管理必不可少的條件之一。另外，政府和社會組織分工不明確也是導致應急管理工作無法成功開展的原因之一。比如雅安地震時，各地組織的志愿者都趕往災區(qū)，大量的救援物資也被相繼運往災區(qū)，但是由于缺乏協(xié)調(diào)機制和明確分工，物資沒有順利發(fā)放到災民手中，志愿者不但沒有在救援中起到作用，反而堵塞交通，給專業(yè)救援隊造成困擾。

四、加快江蘇社會組織參與應急管理的路徑優(yōu)化

（一）加快政府自身革命，大力培育社會組織的發(fā)展

一方面，政府應該把權(quán)力下放做到實處，“用權(quán)力的減法換取市場活力乘法”不僅能夠有效利用社會資源［6］，還能達到節(jié)省財政開支和激發(fā)社會組織參與危機管理的積極性的效果。另一方面，應該加大對社會組織的財政支持，還可以通過公益創(chuàng)投、項目委托等方式鼓勵其自身尋找資金。最后，鼓勵社會組織承接政府的職能。比如上海公益服務(wù)園是內(nèi)地首個公益組織集聚的創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)園區(qū)。在其帶領(lǐng)下，眾多新興社會組織也在公益服務(wù)園的孵化下順利出殼，如新途健康促進社、手牽手生命關(guān)愛中心、樂愛社工師事務(wù)所、心教育青少年教育發(fā)展中心等，公益服務(wù)園已成為新區(qū)社會組織的根據(jù)地。2015年1月份，蘇州市也公布了52項向社會轉(zhuǎn)移的職能事項，以此來釋放一個開放的信號，刺激社會組織的成長。

（二）完善社會組織發(fā)展的相關(guān)法律

2015年李克強總理在作政府工作報告的時候提出了“深化社會組織管理制度改革，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤。支持群團組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)”。目前，江蘇雖然實現(xiàn)了四類社會組織直接登記，簡化了登記的手續(xù)，降低了社會組織的準入門檻，但是社會組織運行的法律環(huán)境還有待完善。比如，一些社會組織登記管理條例都是以前制定的，存在著明顯的滯后性，沒有隨著時代的變化及時作出調(diào)整和更新。因此，應該在實際當中及時修訂相關(guān)法律，明確社會組織的合法地位，在法律中規(guī)定政府和社會組織的相關(guān)權(quán)力和責任，并且利用法律來規(guī)范社會組織的行為，對其違法行為要進行嚴厲懲罰，對政府是否有侵害社會組織權(quán)力的行為也要進行嚴格審查，確保社會組織在健康的法制環(huán)境中運行。

（三）出臺相關(guān)鼓勵政策

目前，江蘇社會組織參與應急管理的積極性不高主要是因為政府對其支持不夠，社會組織自身的獨立性不高。因此，政府應該出臺一些鼓勵性政策，比如降低其準入門檻、補貼、減免稅收、轉(zhuǎn)移部分經(jīng)濟職能、政府購買等等。隨著上海園區(qū)式社會組織孵化場地的建立，江蘇近幾年也在不斷探索之中，通過政府出臺相關(guān)政策及搭建平臺，截至2013年5月，江蘇在建的各類社會組織孵化基地有69個，投入的資金超過1000萬元，已經(jīng)培育出社會組織357個。另外，全省下?lián)芰?00萬元公益基金進行創(chuàng)投實驗，而且還設(shè)立購買社會組織服務(wù)的專項資金，如無錫市各級社會組織專項資金達1100萬元，張家港市100萬元，南通市達300萬元［7］，這些在資金及平臺搭建方面的鼓勵性政策大大地推動了社會組織的發(fā)展。

（四）加大專業(yè)化培訓

政府應該加大對社會組織工作人員的專業(yè)技能培訓的投資?？梢栽谡徺I中設(shè)置專門用于培訓社會組織工作人員的專項資金。在人才選撥方面，可以定期舉行公開公平的專場社會組織人才招聘會，并且利用各種網(wǎng)絡(luò)平臺搭建溝通渠道，建立專有的人才庫，并且對其進行專人跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)并充實社會組織人才隊伍，從而能夠在危機發(fā)生的時候?qū)嵭徐`活的專業(yè)的救援。另外，相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的大學生是這個領(lǐng)域所需的人才，但是根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在選擇專業(yè)方面，大學生都比較偏向于工學和理學，管理學方面占的比例較少，畢業(yè)后選擇社會工作領(lǐng)域的大學生更少。2014年發(fā)布的的《大學生藍皮書》指出，當前大學畢業(yè)生擇業(yè)首選是外資、合資企業(yè)，其次是黨政機關(guān)、事業(yè)單位，薪酬成為大學生擇業(yè)時考慮的首要因素。據(jù)了解，南京目前社會工作者月平均工資2000元左右。所以，社會組織工作人員薪酬待遇太低是亟待解決的問題之一。這就需要政府出臺關(guān)于社會組織人員在薪資及福利待遇等方面的基本規(guī)定，如提高薪酬待遇、住房補貼、社會保障房等方面給予社會組織工作人員一定的便利。另外，針對這個領(lǐng)域的專業(yè)人才，可以通過減免學費、頒發(fā)獎學金等形式，將江蘇相關(guān)專業(yè)的高校畢業(yè)生留在本領(lǐng)域工作。

（五）加強社會組織與政府的合作

新時期，只有加強社會組織與政府的合作才能整體提升應急管理的能力。一方面政府應該明確社會組織在應急管理中的責任、分工及參與的途徑，并且能夠以法律的形式確定下來。另一方面，政府應該加大對社會組織服務(wù)的購買力度。江蘇省自從2003年南京市鼓樓區(qū)構(gòu)建政府購買社會組織養(yǎng)老服務(wù)以來，一直都很重視這方面的探索，購買服務(wù)的范圍不斷擴大，數(shù)量逐年增多，投資的金額也在不斷增加。據(jù)江蘇省民政部資料顯示，2015年6月初，江蘇省投入1500萬購買130個社區(qū)公益項目。這不僅轉(zhuǎn)移了政府的部分職能，還大大提高了社會組織參與公共管理的積極性，彌補了政府單一管理模式的不足，也為社會組織參與應急管理提供了充足的資金保障。但是，目前江蘇省政府購買社會組織服務(wù)在法律體系上、運行機制上、監(jiān)督機制上仍然存在著一定的缺陷，所以應該進一步完善政府購買服務(wù)的制度，為社會組織參與應急管理營造良好的制度環(huán)境。

（六）加快信息化建設(shè)

政府收集信息具有滯后性，而社會組織來源于社會基層，貼近人民群眾，能夠第一時間知曉危機爆發(fā)信息，政府與社會組織這時就出現(xiàn)了信息不對稱，不能同步進行應急管理的局面。因此，應該利用互聯(lián)網(wǎng)這個平臺，搭建一個政府與社會組織的信息共享平臺，政府與社會組織在第一時間都將自己收集到的信息傳到這個信息共享平臺上，以便雙方都能夠了解危機信息，從而彌補自身對危機信息的盲區(qū)，根據(jù)對方提供的信息，對危機信息進行整合來指導進行物資的捐贈和志愿者的派遣。另外，還能夠使受災物資的使用情況接受全社會的監(jiān)督，政府與社會組織在彼此信任的基礎(chǔ)上開展有效的合作，才能更好地為應急管理服務(wù)。

［1］朱華桂,曾向東.監(jiān)測預警體系建設(shè)與突發(fā)事件應急管理——以江蘇為例［J］.江蘇社會科學，2003，（03）:231-236.

［2］全國環(huán)境統(tǒng)計公報［EB/OL］http://zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/ 201311/t20131104_262805.htm

［3］江蘇人口老齡化進入加速期.［EB/OL］（2014-09-29）［2015-06-30］http://www.js.xinhuanet.com/2014-09/29/c_1112681006.htm

［4］尹勤，高祖新，宗占紅，朱海燕.江蘇流動人口家庭生活現(xiàn)狀、功能及發(fā)展研究［J］.西北人口，2013，（02）:38-42.

［5］朱力.江蘇社會組織“怎么辦”［J］.唯實，2015，（03）:77-78.

［6］張勤.助推社會組織能力建設(shè)催生經(jīng)濟社會發(fā)展新動力［EB/ OL］.（2015-04-27）［2015-04-29］.http://www.cssn.cn/zk/zk_shbz/ 201504/t20150427_1603498_1.shtml

［7］民政部調(diào)研組，顧朝曦.發(fā)揮社會組織積極作用助推民政轉(zhuǎn)型升級促進經(jīng)濟社會發(fā)展——江蘇省調(diào)研報告［J］.中國社會組織，2013，（04）:8-13.

［中國分類號］D630.8 A

1009-6566（2015）06-0070-04

本文系國家社科基金重點項目：志愿服務(wù)參與應急管理研究（批準號：15AGL020）與江蘇省社會科學基金研究項目“加強江蘇社會組織建設(shè)研究”（批準號：13WTB026）的階段性成果。

2015-04-21

范如意（1991—），女，江蘇揚州人，南京工業(yè)大學行政管理碩士研究生。