王燚，喬志杰

（延安大學經(jīng)濟與管理學院，陜西延安　716000）

基于公民需求的公共服務(wù)標準化動力機制探析

王燚，喬志杰

（延安大學經(jīng)濟與管理學院，陜西延安716000）

2012年5月16日，中華人民共和國國務(wù)院常務(wù)會議討論通過的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出了建立每一項基本公共服務(wù)的國家基本標準，旨在體現(xiàn)公民權(quán)利、政府責任和基本公共服務(wù)工作目標，以明確基本公共服務(wù)在國家層面的管理和技術(shù)規(guī)范。公共服務(wù)標準化作為新的管理手段被各級政府部門采用，但是需要強有力的運行機制保障服務(wù)標準化得以順利持久地進行。文章從公民需求的角度出發(fā)，研究公共服務(wù)標準化實施動力，并提出公共服務(wù)標準化動力機制改進的建議。

公民需求；公共服務(wù)；標準化

隨著服務(wù)型政府的提出，我國各級政府部門都對服務(wù)型政府建設(shè)進行了探索。其中標準化作為一種有效的管理工具，逐漸地被政府部門和其他公共組織所采用，而公共服務(wù)的標準化也逐漸應(yīng)用在公共服務(wù)過程中。

政府公共服務(wù)標準化的概念是“政府公共服務(wù)”與“標準化”兩個要素的結(jié)合［1］。標準化最初被廣泛應(yīng)用于工業(yè)企業(yè)，后被應(yīng)用于服務(wù)業(yè)，目前還沒有統(tǒng)一和明確的“公共服務(wù)標準化”的定義。根據(jù)GB/T2000.1-2002對標準化的定義是：為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。我們對公共服務(wù)標準化簡單定義為：以政府為核心的公共部門以公共服務(wù)活動作為標準化對象，通過對標準的制定和實施，運用標準化原則和方法，使服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量，最終提高公眾滿意度的過程。

在我國，公共服務(wù)標準化已經(jīng)被部分政府部門所嘗試和探索，并取得了一定的成果，有效地提高了公共服務(wù)的效率和能力。在公共服務(wù)標準化取得一定成果的同時，我們看到了公共服務(wù)標準化實施過程中的問題。這些問題主要表現(xiàn)在：公共服務(wù)標準化實施力度不足；標準化在公共服務(wù)過程中形同虛設(shè)，幾乎成“空殼子”；公共服務(wù)缺乏有效的競爭機制；公共服務(wù)標準化在實施初期效果好，但是這種效果持續(xù)時間短等。以上問題，究其原因是公共服務(wù)標準化實施的動力不足。為使公共服務(wù)標準化得以長久有力地進行下去，我們從滿足公民需求的角度去研究它得以實施的動力機制。

一、公共服務(wù)標準化的外在驅(qū)動力分析

（一）公民及其需求是外在的根本動力

公共服務(wù)標準化最根本的外在驅(qū)動力來源于公民及其需求。第一，公民的需求是公共部門提供公共服務(wù)的出發(fā)點。以政府為主的公共部門，其存在是為了滿足社會的需求。滿足公民基本需求符合公民與政府的“委托—代理”關(guān)系。在這個過程中，公民讓渡自己的一部分權(quán)利給政府，讓其為自己服務(wù)，滿足自身需求。因而，滿足公民需求是以政府為中心的公共部門的基本職能。第二，公民的需求是公共部門提供公共服務(wù)的落腳點。公共服務(wù)標準化的實施，其最終目的是滿足公民需求，提高滿意度。公民基本需求的滿足是公共服務(wù)標準化實施的動力。公共服務(wù)標準化實施有效提高了政府公共部門的辦事效率，極大地滿足了公民需求。第三，公民需求貫穿于公共服務(wù)標準化工作的始終，并體現(xiàn)在公共服務(wù)標準化工作的各個環(huán)節(jié)。

（二）公共服務(wù)標準化的外在感召力和吸引力

公共服務(wù)標準化建設(shè)的外在感召力。公共服務(wù)標準化與傳統(tǒng)的非標準化的公共服務(wù)相比較，具有突出的優(yōu)越性。公共服務(wù)標準化理念的提出具有時代性，公共服務(wù)標準化的建設(shè)具有先進性。公共部門建設(shè)公共服務(wù)的標準化是大勢所趨。對重復性大的公共服務(wù)活動形成標準的流程，促使公共服務(wù)部門工作的程序化、規(guī)范化，其高效率和高質(zhì)量的特點能滿足公共部門內(nèi)部工作的需求，并形成公共服務(wù)部門對公共服務(wù)標準化建設(shè)的外在的感召力。

公共服務(wù)標準化制度的吸引力。公共服務(wù)標準化使得社會公眾處在參與者和監(jiān)督者的主動地位。經(jīng)過公民參與的標準的制定，必然是經(jīng)過社會公眾肯定和認同的標準。這就減少了標準化制定實施過程中的來自社會公民的抵制和阻力。同樣這也就形成了標準化服務(wù)對于公職人員和社會大眾的吸引力。

二、公共服務(wù)標準化的制度保障分析

（一）公共服務(wù)標準化的強力執(zhí)行機制

公共服務(wù)標準對于公共服務(wù)部門而言，具有法律效力和強制性。在公共服務(wù)標準化實施過程中應(yīng)注意的是，公共服務(wù)標準必須是公開的和透明的，絕對不能搞“兩套服務(wù)”（領(lǐng)導一套，群眾一套）。公共服務(wù)標準作為公共服務(wù)部門服務(wù)的依據(jù)和服務(wù)實現(xiàn)的底線，同時是公共服務(wù)的最高規(guī)則。公共服務(wù)標準制定以后必須有強力機制保障實施，這是公共服務(wù)標準的權(quán)威性之所在，主要是因為：第一，公共服務(wù)的非競爭性使得公共服務(wù)在實施過程中具有較大的隨意性，以標準化的形式將公共服務(wù)的隨意性控制在公眾可以接受的范圍內(nèi)；第二，公眾作為公共服務(wù)的接受者，可將服務(wù)標準作為自身權(quán)益是否得以實現(xiàn)的判斷標準。因此，公共服務(wù)標準化的實施，必須將標準以一種不可冒犯的法律的形式確立，以保障它的順利進行。

（二）多渠道的公民參與機制

公共服務(wù)標準化的實施要求吸納公民參與。這里所講的吸納公民參與是指吸納社會公眾參與公共部門服務(wù)標準的制定過程，也就是公共服務(wù)如何實施、按什么標準實施由社會公民說了算。擺脫“官本位”思想，真正讓人民當家作主，逐漸形成以人為本的“公民本位”理念。這也是“服務(wù)型政府”的應(yīng)有之義。吸納公民參與就是回應(yīng)公民需求。公共服務(wù)標準化要求建立多種渠道的公民參與模式，鼓勵社會公眾為公共服務(wù)標準化的實施建言獻策。公民通過政府網(wǎng)絡(luò)郵箱、公民熱線電話以及公共服務(wù)留言簿等形式反饋意見和要求，多渠道則體現(xiàn)在公民直接參與公共服務(wù)標準的制定、監(jiān)督服務(wù)標準的執(zhí)行、反饋標準執(zhí)行結(jié)果等方面。

開放的參與機制是政府公共服務(wù)標準化堅持公民導向理念的運行機制保障［2］。公民參與制定服務(wù)標準，是公民意志的表達，是標準的科學性的重要來源。經(jīng)過公民參與的標準的制定，減少了工作的阻力。這也是公共服務(wù)標準化實施過程中的外在動力，它能夠保障公共服務(wù)標準化能夠順利實施。

（三）公共服務(wù)標準化的監(jiān)督制約機制

公共服務(wù)標準化的監(jiān)督約束機制體現(xiàn)在內(nèi)部和外部兩個方面。內(nèi)部監(jiān)督包括公共服務(wù)部門的同級監(jiān)督和上下級監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督可以起到監(jiān)督的作用，但其有不可避免的局限性，如公共部門內(nèi)部的互相包庇和責任的互相推諉現(xiàn)象。因此，公共服務(wù)標準化的監(jiān)督著重建立強有力的外部監(jiān)督。

公共服務(wù)標準化的外部監(jiān)督體現(xiàn)在社會公眾的監(jiān)督。這又表現(xiàn)在公民監(jiān)督和公眾滿意度分析兩個方面。第一，公民持續(xù)監(jiān)督有利于公民需求的順利實現(xiàn)。公共服務(wù)標準化只有接受監(jiān)督，才能在工作中提高行政水平和工作效率，防止和減少非標準造成的工作失誤；防止權(quán)力濫用，才能更好地做出決策，保證工作按照標準和程序規(guī)范化進行。以政府為主的公共部門建立相應(yīng)的便民的監(jiān)督反饋渠道，使公民的監(jiān)督和反饋能得到順利的表達。針對監(jiān)督和反饋的結(jié)果，公共部門應(yīng)及時做出回應(yīng)。公民如何監(jiān)督、政府怎樣回應(yīng)，均應(yīng)作為公共服務(wù)標準中的應(yīng)有內(nèi)容。第二，公眾滿意度分析是對公共服務(wù)是否滿足公眾需求的有效反映。在提供公共服務(wù)的過程中，社會公眾作為被服務(wù)的對象，對于公共服務(wù)標準化實施效果和服務(wù)質(zhì)量有最直接的發(fā)言權(quán)。而基于自身的合理需求是否得到滿足，公民對公共服務(wù)的評價和滿意度就是對公共服務(wù)標準化是否有效和能不能繼續(xù)進行的有效衡量，也是對公共服務(wù)部門工作的最有效的評價。公眾的滿意度應(yīng)該作為公共服務(wù)部門工作人員評獎、評優(yōu)、晉級、升職的重要依據(jù)。

（四）公共服務(wù)標準化的教育引導機制

在提供公共服務(wù)的過程中，公職人員行為的隨意性大。公共服務(wù)標準化就是對公職人員行為的最好約束。公職人員作為公共服務(wù)的直接提供者，在公共服務(wù)輸出的過程中起著舉足輕重的作用，在一定程度上，公職人員的素質(zhì)直接影響著公共服務(wù)的效果和服務(wù)的質(zhì)量。因而，在公共服務(wù)標準化實施背景下，對公職人員的教育培訓和引導至關(guān)重要。對公職人員的教育引導有助于服務(wù)人員對于公共服務(wù)標準的理解，使其自覺形成人本觀念和服務(wù)意識，進而有助于公共服務(wù)標準化的順利實施。

（五）與績效掛鉤的公職人員公共服務(wù)行為的獎懲機制

公共服務(wù)不同于公共物品，其質(zhì)量的判定不是通過測量得出好或者壞的結(jié)論。公共服務(wù)的質(zhì)量難以量化，這使得公共服務(wù)質(zhì)量無法得到有效的控制。這就造成公職人員的行為無法得到有效評估，難以形成有效的服務(wù)競爭機制。這也是公共服務(wù)標準化的實施缺乏動力的原因之一。公共服務(wù)標準化將標準作為判定公職人員的服務(wù)行為是否符合標準和規(guī)范的依據(jù)，使得公職人員的工作有了可以評判的標桿。將公職人員的服務(wù)與公共服務(wù)的標準進行比較所得的結(jié)果，作為公職人員工作績效的評定內(nèi)容，與其工資掛鉤，形成公共服務(wù)的獎懲機制，進而形成服務(wù)的競爭機制，促進公共服務(wù)標準化的實施。對于服務(wù)不標準，態(tài)度不端正，服務(wù)過程不規(guī)范的公共部門和公職人員應(yīng)采取相應(yīng)的處罰措施。同時，將公眾的滿意度作為衡量公共服務(wù)部門工作績效的依據(jù)和對公職人員獎懲的依據(jù)，能有效提高公職人員的服務(wù)質(zhì)量，形成強有力的監(jiān)督制約機制。

三、公共服務(wù)標準化的內(nèi)在驅(qū)動力分析

（一）政府價值及其使命要求

以政府為核心的公共部門是基于社會公眾對社會管理的需要產(chǎn)生的。公眾需求要靠集體力量來滿足，而集體力量最為突出和典型的代表就是政府，政府產(chǎn)生與存在的一個非常重要的理由就是對公眾需求的滿足［3］。從這個角度講，政府公共部門從公民需求中產(chǎn)生，并回應(yīng)公民的需求。公民是政府存在的基礎(chǔ)，沒有公民就無需政府；沒有公民的需求，就無需政府的作為。新公共服務(wù)的提出和公民意識的覺醒，使政府公共部門感到壓力，管制型政府單方面的社會管理在當代已經(jīng)無法滿足社會公眾的根本需要。服務(wù)型政府建設(shè)符合現(xiàn)實社會公眾需求，是政府發(fā)展的方向。

行政服務(wù)標準化是服務(wù)型政府建設(shè)的一條重要途徑［4］。服務(wù)型政府的建設(shè)要求政府和公共部門規(guī)范行政行為，以公民為本，向社會公眾提供高效、全面和公平的公共服務(wù)。公共服務(wù)標準的制定離不開公民需求。在公共服務(wù)標準化實施中，公民需求轉(zhuǎn)化為標準主要通過公共服務(wù)機構(gòu)實現(xiàn)，公民要求更高的服務(wù)效率和更高的服務(wù)質(zhì)量，得到最公平的服務(wù)。

所以，識別和理解公眾需要，滿足公眾要求，超越公眾期望，是政府為主的公共服務(wù)機構(gòu)存在的價值及其使命要求。

（二）公職人員的責任和使命

首先，公共服務(wù)標準化是政府與公民關(guān)系的外在要求。政府部門是“委托—代理”關(guān)系的代理方，其所作所為應(yīng)當對作為委托方的社會公眾負責。服務(wù)型政府要求政府及其公職人員自覺服務(wù)、全心全意為人民服務(wù)。公民意識的覺醒促進了公民自覺參與政府部門決策的行為，民意表達機制不斷健全，公民監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等曝光平臺的建立使政府公職人員逐步明確了自己的職責和使命，并開始放棄官老爺架式，自覺樹立自己的服務(wù)者形象。

其次，公共服務(wù)標準化也是政府部門自身追求效率，提高質(zhì)量的內(nèi)在需求。標準化的目的是提高效率，其本質(zhì)是提升質(zhì)量。社會進步的同時，政府自身也在發(fā)展。公職人員自覺完成標準化的服務(wù)工作，既是政府公共部門的要求，也是公職人員必須履行的工作職責。

（三）依法行政的內(nèi)在要求

依法行政是社會主義市場經(jīng)濟條件下建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。依法行政要求行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定成立，按照法規(guī)行使行政權(quán)力，并承擔相應(yīng)法律責任。依法行政是法律對政府及其工作人員的行政行為進行約束的有效準則。目前我國已經(jīng)形成了憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例和行政規(guī)章的行政法系統(tǒng)，對行政機關(guān)的行政行為進行了有效約束。公共服務(wù)標準化是依法行政的內(nèi)在要求，也是依法行政的具體表現(xiàn)。公共服務(wù)的過程必須將公共服務(wù)的標準作為必須執(zhí)行的“法律法規(guī)”，對非標準的公共服務(wù)行為進行約束和控制，從而保證公共服務(wù)的有效性和高效率。

作為管理工具，標準化在我國公共部門的建設(shè)和實施還處在理論研究和試點試行階段。以上分析可以說明，只要始終堅持以公眾需求為導向，公共服務(wù)標準化的實施，在內(nèi)在驅(qū)動力、外部驅(qū)動力和制度的監(jiān)督保證力所形成的動力機制作用下，必然會使公共服務(wù)出現(xiàn)一個全新的局面。當然，公共服務(wù)的標準化如何進行，以及如何持續(xù)進行，仍舊是值得我們思考的問題。我們期待更多的學者對于公共服務(wù)標準化在公共部門的實施進程、實施是否有效以及實施的持續(xù)性問題進行研究，以期為公共服務(wù)標準化實踐提供更多的理論支持。

［1］鄯愛紅．公共需求管理與公共服務(wù)標準化［J］．北京行政學院學報, 2012，（2）:42-45.

［2］盧文超．公民導向：中國政府公共服務(wù)標準化的新理念［J］．陜西行政學院學報，2015，（1）：27-32.

［3］柏必成．公眾需求:服務(wù)型政府的動力來源——兼論服務(wù)型政府的本質(zhì)特征［J］．學習論壇，2014，（9）：46-50.

［4］胡炎平．服務(wù)型政府視角下的行政服務(wù)標準化研究［J］．陜西行政學院學報，2014，（4）：32-35.

The Analysis of the Standardization of Public Services’Motivation Mechanism Based on the Perspective of Citizen Demand

WANG Yi，QIAO Zhi-jie
（Yan’an University，Yan’an 716000，China）

On May 16，2012，the state council executive meeting of the People’s Republic of China discussed and passed“the national basic public service system in the 12th five-year plan”.The plan proposed to establish the basic public services of each country basic standards,designed to reflect the rights of citizens, responsibility of the government and the target of basic public services,in order to make clear the management of basic public services and the technical specification at the national level.Standardization of public service,as one of the new management methods,have been adopted by the government departments,but its running need powerful motivation mechanism to keep the method of the services standardization works persistently and smoothly.The article study the motivation mechanism of the public services standardization from the perspective of citizen demand,and gives some advices about the improvement of the public services standardization dynamic mechanism.

citizen demand；public service；standardization

D63-3

A

1009-6566（2015）06-0044-04

2015-10-20

王燚（1993—），女，山西新絳人，延安大學經(jīng)濟與管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為政府質(zhì)量管理。

喬志杰（1957—），男，陜西延安人，延安大學經(jīng)濟與管理學院教授，碩士研究生導師。