龍德毅

職業(yè)教育“春天”的呼喚
——《職業(yè)教育法》(修訂草案)討論在津“預(yù)熱”

龍德毅

日前，中國職業(yè)教育學(xué)會校企合作委員會在津召開“《中華人民共和國職業(yè)教育法》(修訂草案征求意見稿)(以下簡稱“修訂草案”)征求意見座談會”，30多位職教專家、行業(yè)與企業(yè)代表、職校畢業(yè)生代表聚集位于天津海河教育園的天津電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，共同商討職業(yè)教育法修訂事宜。會議整整進(jìn)行了一天，與會者研討的積極性十分高漲。

大家一致認(rèn)為，修訂草案是在對原《職業(yè)教育法》和職業(yè)教育多年的發(fā)展實踐進(jìn)行法理反思的基礎(chǔ)上進(jìn)行的調(diào)整、改進(jìn)和修訂，具有重要意義。根據(jù)新時期我國職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實和未來需要，修訂草案不僅在體例上作了較大調(diào)整，而且在內(nèi)容上也有了完全不同以往的創(chuàng)新，比如將職業(yè)教育的地位與作用作了提升，制度與體系、管理體制、機(jī)構(gòu)規(guī)范等都進(jìn)行了重要調(diào)整，特別是將受教育者、師資隊伍、行業(yè)指導(dǎo)和企業(yè)參與、政府職責(zé)等都單列為專章，并明確了職業(yè)教育的公益性，尤其是突出了政府的責(zé)任，等等，這種對時代要求的積極回應(yīng)和對職教事業(yè)發(fā)展與時俱進(jìn)的表述，讓業(yè)界對搞好職業(yè)教育更有了底氣。

大家還發(fā)現(xiàn)，過去不少制約職業(yè)教育發(fā)展的瓶頸問題，在修訂草案中都有了很好的修訂。過去的十年，是我國職業(yè)教育投入最大、發(fā)展最快的十年，但也是法律體系嚴(yán)重滯后的十年。可以說，修訂職業(yè)教育法，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展對技能型人才的需求解決好上層建筑問題，著手做好頂層設(shè)計，盡力協(xié)調(diào)好社會關(guān)系，不僅關(guān)系到職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，也是實現(xiàn)中國夢的一項重大舉措。

但是，修訂草案仍然存在一些需要商榷之處，主要表現(xiàn)在如下幾個方面。

新職教法應(yīng)體現(xiàn)前瞻性

1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》的實施，標(biāo)志著從法律上確定了職業(yè)教育在我國教育體系中的重要地位。然而，經(jīng)過多年的發(fā)展變化，我國當(dāng)前的職業(yè)教育發(fā)展形勢和任務(wù)已經(jīng)與20世紀(jì)90年代有了顯著差異，取得了長足的進(jìn)步。因此，進(jìn)入新世紀(jì)以來，加強(qiáng)對職教法的修訂更新，早已成為職教界的迫切訴求。特別是2014年6月，全國職教工作會議在京召開，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》、六部委關(guān)于《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)》相繼出臺，更堅定了廣大職教工作者的信心。

《職教法》是我國職業(yè)教育領(lǐng)域的基本法，應(yīng)具有前瞻性、指導(dǎo)性和原則性。因此，在修法的過程中必須從歷史的、宏觀的、全局的、發(fā)展的觀點看待新《職教法》。立法既要體現(xiàn)問題導(dǎo)向，以解決問題為核心，又要注重目標(biāo)導(dǎo)向，至少要跨越2020年，即要有適當(dāng)?shù)那罢靶浴＠绺愫寐殬I(yè)教育，政府要購買服務(wù)，這一點修訂草案應(yīng)有所表述。另外，地方政府不是“同步規(guī)劃”，而是要超前規(guī)劃，且地方政府考核必須考核職業(yè)教育。

職業(yè)教育有先發(fā)優(yōu)勢，新常態(tài)要求職教法應(yīng)對預(yù)判和預(yù)測有所體現(xiàn)。職教法的修訂不能只停留在今天是否可行上，既要立足現(xiàn)在，更要面向未來，著眼于職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，為今后20年30年乃至更長時間的發(fā)展提供法律保障和政策支持，為今后若干年的改革留出更大的空間。例如，那些始終制約著職業(yè)教育發(fā)展的體制問題不能回避，只有原則的表述還不行，原則不等于模糊，希望有更恰當(dāng)?shù)谋硎觥?/p>

職業(yè)教育的發(fā)展，既需要統(tǒng)籌，也需要統(tǒng)一。正是因為職業(yè)教育是開放的、多元的，才需要理順體制，但理順并不是權(quán)力的再分配。

新職教法要體現(xiàn)創(chuàng)新性

現(xiàn)行《職教法》在配套法律、基本框架和立法技術(shù)等方面尚存在缺陷。《職教法》頒布實施后，盡管各地分別出臺了相應(yīng)的實施辦法，但國家法律層面的實施細(xì)則與配套法一直尚未出臺。從《職教法》的基本框架看，我國《職教法》的體例過于宏觀、籠統(tǒng)，也比較單薄。從立法技術(shù)上看，我國《職教法》剛性規(guī)范和約束太少，倡導(dǎo)性要求過多；法律條文只有假定和處理而無法律后果。因此新職教法迫切需要“創(chuàng)新”。

我國職業(yè)教育本身就是一項創(chuàng)新的事業(yè)：資源豐富的優(yōu)勢、依托行業(yè)的特色、自強(qiáng)不息的追求，職教法應(yīng)著重體現(xiàn)這三個方面。把老常規(guī)變成新常態(tài)，并以法律的形式固化下來就是創(chuàng)新，是對未來的變革做出方向性的引領(lǐng)和政策性的激勵。

例如，“發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用”，能不能單就這一方面寫一章，有關(guān)行業(yè)企業(yè)的內(nèi)容是業(yè)界關(guān)注的重點，應(yīng)寫明行業(yè)企業(yè)的權(quán)利、利益在哪里？明確學(xué)校企業(yè)雙方的權(quán)利、義務(wù)，建立合理有效的校企合作模式、機(jī)制，才能把職教辦成行業(yè)企業(yè)心中、手中的教育。

再如，全國共有53個行業(yè)指導(dǎo)委員會，有若干種類型：有行政職能的，有大型企業(yè)的，有政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型的，發(fā)揮好行指委的作用非常重要，否則行業(yè)制定了標(biāo)準(zhǔn)也不被認(rèn)可，執(zhí)行范圍也很有限。只有分類指導(dǎo)和統(tǒng)一要求相結(jié)合，才能使兩者不脫節(jié)。這部分內(nèi)容，新法不應(yīng)該忽視。

行業(yè)范圍職教集團(tuán)的作用也應(yīng)有所體現(xiàn)，它在職業(yè)教育發(fā)展中的作用非常大。職教集團(tuán)是指一個行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部的集團(tuán)，京津冀滬就有職教集團(tuán)聯(lián)盟，其作用不可小覷。

一些職校生的家長迫切希望子女在讀完職業(yè)院校后還有繼續(xù)升學(xué)的機(jī)會，希望學(xué)校提供高質(zhì)量的教育，使學(xué)生在品德、知識和能力各個方面得到全面發(fā)展，成為對社會有用的人。這意味著開辦高職本科層次職業(yè)教育是早晚的事，應(yīng)該提上日事議程，其在修訂草案中是不是應(yīng)有所體現(xiàn)。

另外，加強(qiáng)職教教學(xué)研究工作必須放在更高的戰(zhàn)略高度，將中國職業(yè)技術(shù)教育研究所升格為中國職業(yè)教育研究院，將有助于我國職業(yè)教育研究水平的提升，有利于職業(yè)教育事業(yè)趕上世界職教發(fā)展的步伐。

新職教法要體現(xiàn)導(dǎo)向性

任何法律和制度都具有兩個作用：約束和導(dǎo)向。

職業(yè)教育有別于其他教育的地方，就在于其特色獨有、個性鮮明。在辦學(xué)體制上，建議新職教法明確股份制、合作制、集團(tuán)化等辦學(xué)形式，明確“政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量參與、公辦民辦共同發(fā)展”的辦學(xué)體制。導(dǎo)向明確，職業(yè)教育發(fā)展的樣式才能更豐富，道路才能更寬廣。

與會者討論最多的是完善校企合作運行機(jī)制。大家一致認(rèn)為，新職教法應(yīng)明確表達(dá)：必須建立行業(yè)企業(yè)和學(xué)校合作的長效機(jī)制，將校企合作和工學(xué)結(jié)合同時寫進(jìn)《勞動法》或與企業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)中；確保學(xué)校教師、教授具有的技能是企業(yè)真正需要的；出臺并落實企業(yè)接納學(xué)生實習(xí)和教師實踐的一系列優(yōu)惠政策。新職教法還必須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)行業(yè)、企業(yè)、社會在職業(yè)教育中的擔(dān)當(dāng)，突出企業(yè)在職業(yè)教育中的作用和地位。

強(qiáng)化教師隊伍，就要建立與職業(yè)教育發(fā)展相適應(yīng)的教師遴選辦法、管理制度和培養(yǎng)培訓(xùn)體系。除設(shè)置職教師資的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求外，還應(yīng)放寬專業(yè)課和實習(xí)指導(dǎo)教師的引入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵學(xué)校外聘企業(yè)能工巧匠到學(xué)校任教。特別是根據(jù)職業(yè)學(xué)校特點制訂文化課、專業(yè)課和實習(xí)指導(dǎo)教師編制比例和標(biāo)準(zhǔn)，給學(xué)校一定的從企業(yè)聘用教師的自主權(quán)和經(jīng)費；有必要建立單獨的職業(yè)學(xué)校教師專業(yè)技術(shù)資格評價體系。

社會的浮躁、文化的浮躁，這與工業(yè)化過程的文化建設(shè)尚未完全形成、還有待充實有關(guān)，光提“馬克思主義教育”太空洞，職業(yè)道德和社會主義核心價值觀教育不能少，因為新的制造技術(shù)需要高素質(zhì)人才，沒有高水平的職業(yè)素質(zhì)，企業(yè)可持續(xù)發(fā)展就不可能實現(xiàn)。

新職教法要體現(xiàn)目標(biāo)性

新職教法的立法目的應(yīng)該更明確，配套法規(guī)的制定要跟上。大家發(fā)現(xiàn)，修訂草案寫到的制定本法的目的，與《教育法》中“發(fā)展教育事業(yè)，促進(jìn)社會主義建設(shè)”的目的極其相似，沒有體現(xiàn)出職業(yè)教育自身的獨立性。不如很直接地作職業(yè)教育的個性化表達(dá)，使之更具針對性。

隨著職業(yè)教育的服務(wù)領(lǐng)域和發(fā)展空間逐步拓展，還要完善新《職教法》的配套法規(guī)，制定一系列相關(guān)的國家級專題法、單行法等，與之配套和進(jìn)行輔助，加之地方上制定的《職教法》實施辦法或?qū)ｎ}法，這樣才能形成一個完整的《職教法》配套法律體系。光依靠教育法和勞動法規(guī)范職業(yè)教育，顯然不夠用。

開展農(nóng)村職業(yè)教育，農(nóng)業(yè)法不銜接肯定不行，故建議上位這個法，是憲法還是教育法？中國國情決定了農(nóng)村職業(yè)教育的難度。如食品安全、環(huán)境，農(nóng)村勞動力相對水平低，工業(yè)化初期和西方比，差距還很大等等，建議把這些把背景情況作為輔助材料加進(jìn)去。

另外新職教法應(yīng)對職業(yè)院校有個分類原則，分類，發(fā)展的目標(biāo)性才能更強(qiáng)。

職教要發(fā)展，教師很重要。職業(yè)教育是一級學(xué)科，至少應(yīng)平行于基礎(chǔ)教育，特別是職教教師必須具有“跨界”的能力，職教才不會被人看扁。新法，教師的準(zhǔn)入條件必須是剛性的、具體的，以便讓教師有明確的目標(biāo)。

新職教法要體現(xiàn)約束性

職業(yè)教育應(yīng)該實現(xiàn)企業(yè)培訓(xùn)和學(xué)校教育的跨界，真正達(dá)到校企合作、工學(xué)結(jié)合的辦學(xué)模式，但目前很多職業(yè)院校并沒有做到，這跟《職教法》對企業(yè)要求太軟有關(guān)?！靶奶洝?，就肯定不具備執(zhí)行力。雖然新的《職教法》草案增加了很多這方面的內(nèi)容，但使用“應(yīng)該”太多，還有不少“鼓勵”的字眼。制約無力，缺乏應(yīng)有的確定性和權(quán)威性，依法就很難做到。

“校企合作的具體框架模式，職業(yè)教育法需作規(guī)定，如科研成果轉(zhuǎn)化模式，技術(shù)、技能人才培養(yǎng)模式，實驗室、工作場地、教師、工程師資源共享模式等，如此，才能加快科技成果的商品轉(zhuǎn)化速度，調(diào)動學(xué)校和企業(yè)的積極性，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮更大的作用。同時明確：鼓勵有條件、有能力的企業(yè)自主辦學(xué)或聯(lián)合辦學(xué)，對自主辦學(xué)或聯(lián)合辦學(xué)的企業(yè)給予資金上的支持或稅收上的減免。對高技能人才在城市落戶、子女就學(xué)、住房保障方面給予政策優(yōu)惠?！碧旖蛑协h(huán)電子集團(tuán)董事長由華東如是說。

討論中，有專家認(rèn)為，執(zhí)法者也應(yīng)納入調(diào)整的范圍。過去，法有了，但執(zhí)法人不按法辦事，拍拍腦門就定政策，導(dǎo)致混亂的情況出現(xiàn)過不少，應(yīng)有所限制和規(guī)范。

說到約束性，大家發(fā)表了很多意見和建議。建議一，行業(yè)企業(yè)出標(biāo)準(zhǔn)，教育搞培訓(xùn)，政府來監(jiān)督。關(guān)于督導(dǎo)，人大、第三方督導(dǎo)均可，但不能教育部門自己督導(dǎo)。這一點，新職教法應(yīng)明確規(guī)定。建議二，關(guān)于“學(xué)習(xí)者”的表述，目前頂崗實習(xí)亂象頻現(xiàn)，新法應(yīng)明確頂崗實習(xí)的教育屬性，促使企業(yè)科學(xué)安排頂崗實習(xí)。建議三，“不低于生均標(biāo)準(zhǔn)”前應(yīng)加一個“要”字，這樣就有約束性了。不能給人執(zhí)行不執(zhí)行兩可的印象。建議四，職教之所以不如其他教育發(fā)展快，是因為沒有上升空間，只能上職校，新法應(yīng)在解除社會歧視職業(yè)教育的心理上做點兒文章。

冶金集團(tuán)董事長羅凱生說，新職教法對職教自身、行業(yè)作用、方向、特點、水平應(yīng)講得更明確，踏踏實實辦學(xué)校不跟風(fēng)，才能出精品。

交通集團(tuán)黨委書記靳和連說，借鑒國外的做法，新法可以給教育性企業(yè)一個定性，企業(yè)就會有積極性。社會的積極性也不可忽視。

新職教法要體現(xiàn)強(qiáng)制性

現(xiàn)行《職業(yè)教育法》強(qiáng)制性明顯不足。在立法技術(shù)上，“可以、應(yīng)當(dāng)、鼓勵、適當(dāng)、酌情、逐步增長、一定比例“等倡導(dǎo)性、非剛性、無法律后果的詞頻較高，導(dǎo)致某些法律關(guān)系主體不履行義務(wù)也不必承擔(dān)法律責(zé)任，降低了確定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。此外，不少法律條文對適用主體或者違法懲處主體的規(guī)定也不夠明確，導(dǎo)致執(zhí)法主體互相推諉、互不負(fù)責(zé)，最終導(dǎo)致《職業(yè)教育法》客觀上存在“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的現(xiàn)象。

盡管修訂草案在這些方面均有所突破，但依然留有相關(guān)問題。這是主要是因為職業(yè)教育理論的成熟度還不夠高，社會上人們對職業(yè)教育還缺乏足夠的共識和認(rèn)同。在這種情況下，要制定一部科學(xué)、完善的法律確有一定的困難。但是，作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可缺少的教育類型，職業(yè)教育在新時期的教育實踐，尤其是許多創(chuàng)新性的實踐急需得到法律的保護(hù)，這就要求新《職教法》修訂要樹立“有所為有所不為”的思想，在一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)切實解決那些突出的迫切要解決的問題。

中德職業(yè)技術(shù)學(xué)院院長張興全說，新法“高度重視、非常重要”并沒有體現(xiàn)出來。如今職業(yè)教育已往內(nèi)涵建設(shè)發(fā)展，對此新法應(yīng)有體現(xiàn)。新法的時代特性也體現(xiàn)不夠，如“新四化”沒有體現(xiàn)。對企業(yè)和學(xué)校的關(guān)系講是講了，但對行業(yè)企業(yè)就應(yīng)該有要求，否則無所適從?！爱a(chǎn)教融合、知行合一”這些已經(jīng)固化下來東西應(yīng)加進(jìn)去。另外僅提“高技能技術(shù)人才”不解渴，建議加上“有創(chuàng)新精神的”。行業(yè)組織參與和指導(dǎo)，應(yīng)有“專業(yè)設(shè)置”。

天津大學(xué)職教學(xué)院黨委書記王世斌還特別提出，法有法的屬性，總則第三條，僅“傳承技術(shù)技能”不行，還必須傳承民族文化。第二十四條中，“可以”應(yīng)去掉，這一條是不能商量的。

天津第一商業(yè)學(xué)校校長郭葳指出，新職教法的強(qiáng)制性是不夠的。應(yīng)充分回應(yīng)各方面的期待，應(yīng)有鼓勵引導(dǎo)性的條款，問責(zé)也不能少。

新職教法要體現(xiàn)可操作性

《職教法》在結(jié)構(gòu)、體例、語言表述等方面需要改進(jìn)。《職教法》體例過于宏觀，體系較為簡單，原則性條文多，規(guī)范性和可操作性條文少。如立法語言中使用“應(yīng)當(dāng)、可以、鼓勵、酌情”等籠統(tǒng)含糊的詞語，造成法律本身可操作性、約束力、規(guī)范性不夠。在通篇法中，“應(yīng)當(dāng)”隨處可見，法應(yīng)慎重使用這個詞，有的一定是“必須”。語言表述的嚴(yán)謹(jǐn)性和確定性還須加強(qiáng)，以增強(qiáng)法的可操作性。在邏輯結(jié)構(gòu)上，法律法規(guī)中往往包括假定、處理、法律后果和獎懲，《職教法》的法律條文中，不少地方只有假定和處理而無法律后果，需要加強(qiáng)法律后果的表述，增加法律責(zé)任條款。

實現(xiàn)可行性、可操作性和實用性，還要考慮我國當(dāng)前的現(xiàn)實環(huán)境，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)影響、普通教育發(fā)展、地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差別等。還要處理好修法與執(zhí)法之間的關(guān)系，在法律執(zhí)行時要做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，加大對執(zhí)法效果的監(jiān)督力度。此外，還要注意《職教法》與其他教育法律和教育政策法規(guī)相銜接，如與《行政許可法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法》銜接好，避免執(zhí)法中出現(xiàn)沖突。

此次座談還請來了不少畢業(yè)生參加討論。畢業(yè)生盧建生說，新職教法提到依法履行義務(wù)，但對企業(yè)義務(wù)界定不清楚?！皩W(xué)生實習(xí)”部分通篇都是給企業(yè)優(yōu)厚條件，但企業(yè)的責(zé)任是什么？應(yīng)規(guī)范明確。既然定法是為規(guī)范，就應(yīng)對招生進(jìn)行規(guī)范，堅決消除潛規(guī)則。經(jīng)費怎么使用也應(yīng)有一個法的規(guī)范。吳江說，產(chǎn)學(xué)結(jié)合，職業(yè)學(xué)校不是“可以”，而是“必須”。教師取證，工人培訓(xùn)取證是雙向的。培訓(xùn)費用，企業(yè)也應(yīng)承擔(dān)一部分，1.5%—2.5%應(yīng)有監(jiān)督部門監(jiān)督，使之真正用到培訓(xùn)上。畢業(yè)生王玉堂表示，法對“學(xué)習(xí)者”的定義應(yīng)加上“重視關(guān)鍵能力培養(yǎng)”，以利于轉(zhuǎn)崗。吳江說，我們希望企業(yè)不光用人，還要培養(yǎng)人，這一點新法應(yīng)有所體現(xiàn)。

綜上，修訂《職教法》，增加什么、去掉什么、改動什么，其意義和難度遠(yuǎn)不在于文本本身，而是背后的指導(dǎo)思想和方向原則。 在期盼新職教法早日出臺的同時，職業(yè)院校還須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制訂教育計劃、教學(xué)大綱和課程，注重學(xué)生職業(yè)道德的培養(yǎng)。自覺將職業(yè)教育的改革發(fā)展創(chuàng)新與法律的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、規(guī)律性、前瞻性、公正性、權(quán)威性結(jié)合起來。