(中共南通市委黨校法政教研部,江蘇南通 226007)

一把手體制是中國政治的一個(gè)重要縮影,也是在長期實(shí)踐中逐漸形成的領(lǐng)導(dǎo)方式。一把手在領(lǐng)導(dǎo)班子和地方工作中處于核心地位并擔(dān)負(fù)主要責(zé)任,是貫徹落實(shí)上級(jí)決策部署的第一責(zé)任人和拍板決定重大事項(xiàng)的最終決策人,因而極易集決策權(quán)、實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身。然而,權(quán)力是一把“雙刃劍”,不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。

基于一把手的崗位特殊性和反腐倡廉建設(shè)重點(diǎn)工作的現(xiàn)實(shí)需要,中央不斷強(qiáng)調(diào),要強(qiáng)化對(duì)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是一把手的監(jiān)督,不能讓有問題的人心存僥幸,不能讓腐敗分子有立足之地。但是,與實(shí)踐不盡對(duì)應(yīng)的是,學(xué)界尚未對(duì)一把手監(jiān)督的議題給予充足關(guān)注。檢索“中國知網(wǎng)”發(fā)現(xiàn),從2000年至2015年5月初,以“一把手監(jiān)督”為題名的專題探討文章僅有144篇。顯然,這與現(xiàn)實(shí)需求是極不對(duì)稱的,而且僅有的少數(shù)研究也多是寬泛地提出要重視一把手監(jiān)督,至于為什么要加強(qiáng)對(duì)一把手監(jiān)督、一把手監(jiān)督難在何處、如何發(fā)揮對(duì)一把手監(jiān)督的效力等問題,并沒有形成系統(tǒng)性的思考?；诖?筆者嘗試對(duì)這些問題作出積極回應(yīng)。

1　權(quán)力監(jiān)督與制約:政治生活的基本邏輯

一把手監(jiān)督本質(zhì)上反映的是對(duì)權(quán)力的制約與規(guī)制。因此,在討論加強(qiáng)對(duì)一把手監(jiān)督的過程中,首先要明晰內(nèi)涵的權(quán)力邏輯。

馬克斯·韋伯在分析國家政治運(yùn)作過程時(shí)對(duì)權(quán)力作了直觀論述。他認(rèn)為:“權(quán)力是把一個(gè)人的意志強(qiáng)加在其他人的行為之上的能力?！盵1]323克特·W·巴克認(rèn)為,權(quán)力是“在個(gè)人或團(tuán)體的雙方或多方之間發(fā)生權(quán)益沖突或價(jià)值沖突的形勢(shì)下執(zhí)行強(qiáng)制性的控制”[2]4。盡管他們對(duì)權(quán)力的闡釋不盡相同,但是有一點(diǎn)是共同的,那就是認(rèn)為,權(quán)力的核心要義在于控制、影響和支配。不過,這種控制和支配不是無邊界的,而是必須將其限定在一定范圍之內(nèi),要讓其接受監(jiān)督和制約。權(quán)力為什么要接受監(jiān)督與制約?總體上看,這與兩大因素直接相關(guān)。

其一,權(quán)力的淵源。按照自然法的推演,“在終極意義上,權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)”[3]62。也就是說,權(quán)利先于權(quán)力而存在,公權(quán)源于私權(quán)的讓渡和轉(zhuǎn)化?；舨妓褂懻摍?quán)力起源時(shí)認(rèn)為,人們?yōu)榱烁鎰e“一切人對(duì)一切人戰(zhàn)爭”的狀態(tài),急切需要締結(jié)某種權(quán)力以維持秩序,這種權(quán)力從何而來?他認(rèn)為,這就是“同意”,即讓渡部分權(quán)利而組建一個(gè)“利維坦”來維持秩序。洛克和盧梭也予以佐證。盧梭認(rèn)為,為避免自然狀態(tài)下的各種權(quán)利沖突以及隨之而來的大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩,需要個(gè)人貢獻(xiàn)自己的部分權(quán)利,然后把這些權(quán)利轉(zhuǎn)化為具體的權(quán)力,由其代替人們來調(diào)停矛盾和沖突。也就是說,權(quán)力之所以產(chǎn)生乃是源于權(quán)利的讓渡和授予。既然源于權(quán)利的讓渡和委托,那么權(quán)力就自然要受到監(jiān)督和制約,要按照授權(quán)人的意愿來行為,否則就會(huì)被收回。這一邏輯在人類社會(huì)早期就得到了直接體現(xiàn),權(quán)力的公益性非常明顯,但是進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后期,權(quán)力的公益性逐漸發(fā)生了偏離,私利取代公益、權(quán)力膨脹遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出權(quán)利成長的情形日益顯見。這些因素綜合在一起說明,必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。

其二,權(quán)力本身的擴(kuò)張性。人們之所以需要權(quán)力,乃是希望以之規(guī)范和確定利益關(guān)系,但是“全人類共同的愛好,便是對(duì)權(quán)力永恒的和無止境的追求,這種追求至死方休”[4]72。由此直接導(dǎo)致權(quán)力具有擴(kuò)張性。所以,法國啟蒙思想家孟德斯鳩早就告訴人們:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[5]154阿克頓勛爵更是斷言:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！盵6]154既然權(quán)力具有如此大的擴(kuò)張性,就必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約,以防對(duì)權(quán)力妄為、滋生腐敗。

2　難以監(jiān)督的一把手:權(quán)力妄為的場(chǎng)景及其癥結(jié)

上述討論表明,一方面源于權(quán)力的起源及其演進(jìn)過程,對(duì)可能肆意妄為的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是事所必至、理所當(dāng)然,但是另一方面,源于權(quán)力的擴(kuò)張性,對(duì)權(quán)力的監(jiān)督又絕非易事。一把手是分析這一難題的“取景框”,從中可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的重重障礙。一系列案例表明,一把手腐敗的崗位要害化、貪腐巨額化、過程持續(xù)化、動(dòng)機(jī)復(fù)雜化的特征日漸明顯。這從側(cè)面反映出一把手監(jiān)督難是一個(gè)不爭的事實(shí)。一把手監(jiān)督難,難在何處?總體上看,四大因素影響對(duì)一把手的監(jiān)督。

2.1　權(quán)力高度集中且權(quán)責(zé)不對(duì)稱,是一把手監(jiān)督的最大障礙

權(quán)力自產(chǎn)生伊始,其內(nèi)涵“邊界”的設(shè)定就不是一個(gè)簡單的數(shù)學(xué)問題,導(dǎo)致大多數(shù)情況下,權(quán)力的邊界難以完全理清,權(quán)力集中的情況難以杜絕。早在改革開放初期,鄧小平就尖銳地指出,不適當(dāng)、不加分析地把一切權(quán)力集中于黨委,黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記,特別是集中于第一書記。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),往往因此變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。這一問題在一些地方至今依然存在。

對(duì)于部分一把手而言,可謂大權(quán)獨(dú)攬:既有提名權(quán)、表決權(quán),也有否決權(quán)、執(zhí)行權(quán),集教練、發(fā)令、裁判等角色于一身。長此以往,“絕對(duì)的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”自然成為現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)代政治學(xué)理論表明,權(quán)力與責(zé)任是相對(duì)應(yīng)的。作為一把手,應(yīng)該對(duì)其權(quán)力負(fù)有責(zé)任,但是,當(dāng)前對(duì)一把手賦權(quán)較多,而強(qiáng)調(diào)其擔(dān)責(zé)的較少。一些重大事項(xiàng)決策失誤、失職瀆職,很難對(duì)一把手追究責(zé)任。即使追責(zé),一把手也很少受處分或者處分很輕,沒有形成強(qiáng)有力的震懾。正是有權(quán)無責(zé)的不對(duì)等情況,使部分一把手在用權(quán)過程中有恃無恐。在重大問題的決策上,所謂的集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作大多流于形式。近年來查處的一把手賣官鬻爵、侵吞國家資產(chǎn)、利用重大工程項(xiàng)目審批權(quán)謀取私利的例子就是明證。可以說,權(quán)責(zé)脫節(jié)為一把手腐敗提供了土壤。從深層次看,這種情況源于一把手職位與職責(zé)的游離?！坝捎跈?quán)力所有權(quán)與使用權(quán)的分離,使權(quán)力的來源由人民委托逐步演變?yōu)樯霞?jí)授權(quán),而官員們多懂得權(quán)力的勢(shì)利法則:權(quán)力只限于向事實(shí)上的權(quán)力來源負(fù)責(zé),而不懈于向‘抽象的人民主權(quán)的神壇獻(xiàn)祭’,當(dāng)職位一旦被某些官員當(dāng)成商品或投資的目標(biāo)時(shí),權(quán)力的來源就是資本,權(quán)力運(yùn)作根本服從的就是職位投資帶來的剩余價(jià)值?！盵7]

2.2　監(jiān)督制度欠缺、鏈條斷裂、執(zhí)行脆弱,讓部分一把手常常游離于監(jiān)督之外

新時(shí)期以來,監(jiān)督制度體系建設(shè)一直深受重視,但是,監(jiān)督制度的“量”與“質(zhì)”不協(xié)調(diào)、不匹配的情況也是一個(gè)不爭的事實(shí)。這種情況使很多一把手長期游離于有效監(jiān)督之外。

其一,監(jiān)督內(nèi)容不明確?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》雖然規(guī)定了監(jiān)督的內(nèi)容,但過于籠統(tǒng),特別是對(duì)一把手的監(jiān)督內(nèi)容模糊。比如,該監(jiān)督什么,缺乏明確具體的規(guī)定。不同崗位的一把手擁有哪些權(quán)力,權(quán)力運(yùn)行必須經(jīng)過哪些程序、環(huán)節(jié)、步驟,哪些該監(jiān)督等都界定不清,繼而導(dǎo)致監(jiān)督工作無從展開、抓不住重點(diǎn)。其二,監(jiān)督鏈條斷裂。目前,對(duì)一把手的監(jiān)督主要集中在懲治性的事后監(jiān)督,而預(yù)防性的事前事中監(jiān)督比較薄弱。監(jiān)督鏈條斷裂使大部分監(jiān)督工作是忙于“救火”,而不是治病救人。與此同時(shí),對(duì)一把手監(jiān)督還存在“真空地帶”:大多注重廉潔監(jiān)督,而交往、生活、學(xué)習(xí)、修養(yǎng)、黨性等方面的監(jiān)督較為缺乏。其三,監(jiān)督體系運(yùn)行不暢。雖然當(dāng)前著力構(gòu)建了上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督、下級(jí)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的監(jiān)督體系,但運(yùn)行并不順暢。首先是“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”:上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)由于自身工作繁忙和時(shí)空距離等因素的制約,基本上很少對(duì)下級(jí)一把手進(jìn)行監(jiān)督。其次是“同級(jí)監(jiān)督太軟”:“失去監(jiān)督的權(quán)力,必然走向腐敗。”再次是“下級(jí)監(jiān)督太難”:一些作風(fēng)比較霸道的一把手容不下別人的監(jiān)督。在這種情況下,要下級(jí)對(duì)其展開監(jiān)督太難。最后是“群眾監(jiān)督太弱”:由于對(duì)一把手監(jiān)督的政策法規(guī)了解不夠,再加上一把手的活動(dòng)公開性和決策透明度不夠,使群眾不知情而無從監(jiān)督。其四,監(jiān)督力量分散。目前的權(quán)力監(jiān)督體系包含有人大權(quán)力機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞媒體等監(jiān)督力量,但是并未形成合力。

2.3　干部選拔任用不規(guī)范并與教育管理脫節(jié),常使部分一把手帶病上崗

從實(shí)踐來看,現(xiàn)行的干部任免制度,實(shí)際上是讓上級(jí)一把手對(duì)下級(jí)一把手的選拔任免享有直接和決定性的話語權(quán),有一定合理性,但這在無形之中使一些權(quán)力觀發(fā)生扭曲的一把手錯(cuò)誤地認(rèn)為,其掌握的權(quán)力不是黨和人民賦予的,而是上級(jí)甚至可以說是一把手個(gè)人給的。因此,工作中只對(duì)上級(jí)一把手負(fù)責(zé)而不對(duì)人民負(fù)責(zé),只想獲得上級(jí)的認(rèn)可。很多案件表明,大多數(shù)一把手的買官賣官行為就是在這種背景下產(chǎn)生的。從表面上看,部分一把手的選拔任免與既定程序并無出入,但實(shí)際上都處于部分上級(jí)一把手的控制和運(yùn)作之中,只不過它掩蓋在暗箱之中。

滯后的一把手教育管理機(jī)制也是難以實(shí)施有效監(jiān)督的重要影響因素。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,當(dāng)前的干部教育管理機(jī)制主要是以“人性善”為出發(fā)點(diǎn),過多地寄希望于個(gè)人素質(zhì),但實(shí)際上人性也存在弱點(diǎn),單純依靠自律的干部教育思路并不能有效實(shí)施監(jiān)督。另一方面,當(dāng)前的干部選拔任用機(jī)制普遍存在重選拔輕管理、重使用輕教育的問題。這種情況在客觀上使很多一把手長期處于帶病上崗的不正常狀態(tài)。當(dāng)前,頗受詬病的帶病提拔與此不無關(guān)系。正是因?yàn)橐恍┥霞?jí)一把手只看重業(yè)績,不注重思想,使很多干部在“能力強(qiáng)”的光環(huán)下走上領(lǐng)導(dǎo)崗位,而一旦步入領(lǐng)導(dǎo)崗位,最終又會(huì)因?yàn)樗枷肫返聠栴}被問責(zé)。

2.4　黨內(nèi)民主生活缺乏活力,難以發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督效力

健康有序、充滿活力的黨內(nèi)民主生活,是強(qiáng)化一把手監(jiān)督、遏制腐敗的有效途徑,但是,調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)前有些地方的黨內(nèi)民主生活處于畸形狀態(tài),難以發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督效用。這集中表現(xiàn)在三個(gè)方面:其一,意識(shí)淡化。很多一把手對(duì)黨內(nèi)民主生活會(huì)的認(rèn)識(shí)弱化,以致出現(xiàn)民主生活的“雙無”現(xiàn)象,即時(shí)間無保證,會(huì)議無主題。其二,形式老化。不少一把手在主持民主生活會(huì)的過程中仍采取老三段式的會(huì)議形式。先說明會(huì)議的主要目的,然后由一個(gè)人照本宣科地讀文件,再由參會(huì)人員圍繞文件談?wù)剛€(gè)人體會(huì)或意見。很顯然,這種方式不可能真正進(jìn)行思想交鋒。原本試圖通過民主生活會(huì)以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題進(jìn)而自我完善、自我提高的目的根本達(dá)不到。其三,功能退化。高質(zhì)量的黨內(nèi)民主生活會(huì),會(huì)分析黨員尤其是一把手的思想動(dòng)態(tài),查找一些問題,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)一把手的有效監(jiān)督。但是,當(dāng)前的一些黨內(nèi)民主生活會(huì)大多是說問題避重就輕、大同小異,甚至有人反其道而行之。

3　一把手監(jiān)督的四維策略:構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督的立體網(wǎng)絡(luò)

一把手監(jiān)督是一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明,單純依靠某一個(gè)因素,很難以發(fā)揮監(jiān)督效力,而必須探尋構(gòu)建“權(quán)力、權(quán)利、法治和道德”四維要素合力而成的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

3.1　以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力,打造科學(xué)規(guī)范的權(quán)力架構(gòu)

“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”,孟德斯鳩的論斷讓人們對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約形成了清晰認(rèn)知。但實(shí)際上,他給人們的最大啟發(fā)是,防止權(quán)力濫用最有效的辦法就是用權(quán)力監(jiān)督和約束權(quán)力。以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的核心在于在:讓不同的權(quán)力之間形成相互監(jiān)督和制約的關(guān)系。相互監(jiān)督的權(quán)力之所以能防止權(quán)力異化、遏制腐敗,是因?yàn)?一方面受到監(jiān)督的權(quán)力能時(shí)刻檢討自己的行為是否越界,另一方面能彼此牽制、相互制約,從而大大提高違規(guī)妄為的成本。

一段時(shí)間,人們以為權(quán)力監(jiān)督權(quán)力僅存在西方國家,尤其是洛克、孟德斯鳩、麥迪遜等思想家創(chuàng)設(shè)的分權(quán)制衡原則,讓人們更加堅(jiān)信唯有將西方國家的權(quán)力分割思想全盤照抄,才能使不同部分的權(quán)力相互監(jiān)督、相互制約。實(shí)際上,情況并非如此。中國自古以來就在權(quán)力設(shè)置時(shí)意識(shí)到權(quán)力監(jiān)督的重要性。如秦朝設(shè)三公九卿:丞相掌行政,太尉掌軍事,御史掌監(jiān)察,御史負(fù)責(zé)對(duì)自中央至地方的所有官員的行為進(jìn)行監(jiān)察、彈劾。但是,御史不是獨(dú)處監(jiān)察之外的,他們也要受到監(jiān)督。朝廷百官之間的相互監(jiān)督,可以有效防止發(fā)生蒙蔽圣聽、擅權(quán)專斷的行為。這說明,在中國的政治生活中,一直都存在以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的實(shí)踐,討論權(quán)力相互監(jiān)督未必言必稱西方。

對(duì)于當(dāng)前的權(quán)力監(jiān)督而言,重點(diǎn)舉措首先必須放在科學(xué)設(shè)置權(quán)力結(jié)構(gòu)上?；诖?科學(xué)定權(quán)、合理分權(quán)、規(guī)范用權(quán)是關(guān)鍵。所謂科學(xué)定權(quán)就是要制定一把手的權(quán)力清單,明確權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力邊界、權(quán)力行使方式和相對(duì)應(yīng)的責(zé)任,特別是要明確一把手在人財(cái)物及重大事項(xiàng)決策中的權(quán)力和責(zé)任。分權(quán)是權(quán)力監(jiān)督和制約的最有效辦法?？梢酝ㄟ^建立一把手不直接分管人財(cái)物、工程建設(shè)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易等重大工作的制度,嘗試構(gòu)建“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主用權(quán)”的權(quán)力制衡機(jī)制。定權(quán)、分權(quán)不是根本,最終目的在于引導(dǎo)一把手能規(guī)范用權(quán)。因而,在權(quán)力架構(gòu)的過程中還應(yīng)規(guī)范用權(quán)。比如創(chuàng)新民主決策機(jī)制,制定重大事項(xiàng)決策程序細(xì)則,推行專家咨詢,群眾民主評(píng)議、陽光曬權(quán)、會(huì)議票決等機(jī)制,防治化解一把手獨(dú)斷專權(quán)的困境,從而真正做到權(quán)力行使規(guī)范化、職權(quán)自由裁量標(biāo)準(zhǔn)化、權(quán)責(zé)運(yùn)行明晰化。

3.2　以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力,鍛造良好的社會(huì)支持系統(tǒng)

如前所述,權(quán)力的產(chǎn)生源于權(quán)利的讓渡。因比,二者之間存在一種“委托一代理”的關(guān)系。按照其本來的邏輯理路,委托人要對(duì)代理人的權(quán)力行使過程進(jìn)行監(jiān)督和督促,以符合委托人的根本意愿。但是在實(shí)踐中,委托人與代理人的目標(biāo)利益未必一致,因而,很多情況下委托人會(huì)違背代理人的意愿,進(jìn)而在公共利益與私人利益發(fā)生矛盾和沖突時(shí)傾向于謀取私人利益?；诖?有必要保障委托人的權(quán)利來加強(qiáng)對(duì)代理人的監(jiān)督。

以權(quán)利監(jiān)督一把手的權(quán)力,首先,需要承認(rèn)公民有監(jiān)督的權(quán)利。比如,選舉權(quán)、言論自由權(quán)、參與權(quán),對(duì)權(quán)力行使者濫用權(quán)力等不當(dāng)行為的舉報(bào)、檢舉和控告權(quán)以及在遭受公權(quán)侵害時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利。誠如恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)所言,防止公仆蛻變“主人”的有效方法就是,讓人民掌握罷免權(quán),可以“隨時(shí)撤換那些不稱職的公社委員”[8]335。其次,需要營造合適的社會(huì)環(huán)境。在討論一把手監(jiān)督議題時(shí),切不可忽略營造良好的社會(huì)環(huán)境。香港的經(jīng)驗(yàn)表明,有效支持權(quán)力廉潔運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境,其核心在于公眾的意識(shí)和行動(dòng)。因此,要加強(qiáng)對(duì)公眾的廉潔教育,讓公眾樹立廉潔的社會(huì)價(jià)值觀,主動(dòng)遠(yuǎn)離“找熟人、走關(guān)系”的行動(dòng)法則?；诖?可以嘗試從幼兒園或小學(xué)開始,通過形式多樣的宣傳、教育、海報(bào)、講座等形式向人們傳遞、灌輸“監(jiān)督權(quán)力既是權(quán)利也是責(zé)任”的價(jià)值理念,有效降低公眾對(duì)腐敗的容忍度,建立社會(huì)廉潔價(jià)值觀,打造健康的社會(huì)支持系統(tǒng)。同時(shí),還要激發(fā)和保護(hù)公眾的監(jiān)督熱情,創(chuàng)造一種勇于監(jiān)督、監(jiān)督光榮的良好氛圍,推動(dòng)監(jiān)督工作向健康方向發(fā)展。

3.3　以制度監(jiān)督權(quán)力,讓制度的籠子發(fā)揮積極效能

新制度主義將行動(dòng)者比喻成理性的經(jīng)濟(jì)人——在參與行動(dòng)時(shí)都會(huì)追求個(gè)人利益最大化。對(duì)于政治生活中的權(quán)力執(zhí)掌者而言,也是如此。為減少行動(dòng)成本、擴(kuò)大個(gè)人收益,他可能會(huì)逃脫權(quán)力的監(jiān)督進(jìn)而肆意妄為。對(duì)于這種情況如何解決?制度建設(shè)是良途。諾斯告訴人們,制度是人們發(fā)明的用以減少行為不確定性的規(guī)范。實(shí)踐表明,制度帶有根本性、長期性、穩(wěn)定性和決定性。從這個(gè)意義上講,加強(qiáng)制度建設(shè)更為重要。

基于此,理應(yīng)繼續(xù)深化紀(jì)檢體制改革,割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的人財(cái)物聯(lián)系和利害關(guān)系,弱化被異化的一把手對(duì)紀(jì)檢部門的“監(jiān)控權(quán)”,強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性,以真正發(fā)揮“異體監(jiān)督”的效能。還可以按照“有控制的分權(quán)”原則,由上而下地授權(quán)紀(jì)委對(duì)下級(jí)一把手進(jìn)行監(jiān)督和制約,以解決上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟的問題,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督過程“看得見、管得著”。在有條件的地方,還可嘗試推動(dòng)部門內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)改革,將部門內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)改為上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu),保證能夠獨(dú)立高效地行使監(jiān)督職權(quán)。同時(shí),還應(yīng)推動(dòng)巡視向基層延伸,確保省級(jí)巡視對(duì)地市甚至縣一級(jí)一把手“直管式”覆蓋,將省級(jí)權(quán)威延伸到基層一線,并且進(jìn)一步突出一把手這個(gè)巡視監(jiān)督的重中之重。群眾路線是黨的生命線,也是開展權(quán)力監(jiān)督的有力武器。因而,還應(yīng)建立健全黨組織、權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)與群眾溝通機(jī)制,強(qiáng)化群眾路線這一黨與群眾之間互通信息的有效渠道,以此形成社情民意直接反饋鏈條,切實(shí)由群眾行使對(duì)黨員尤其是一把手的監(jiān)督權(quán),使監(jiān)督能“一竿子插到底”。形成監(jiān)督合力也是重點(diǎn)。為此,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各種監(jiān)督力量的組織協(xié)調(diào),建立完善監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議和日常聯(lián)動(dòng)機(jī)制,打通組織、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督通道,增強(qiáng)監(jiān)督整體效能。

3.4　以道德監(jiān)督權(quán)力,引導(dǎo)一把手主動(dòng)約束權(quán)力

亞里士多德告誡:“在主奴關(guān)系的統(tǒng)治之外,另有一類自由人對(duì)自由人之間的統(tǒng)治。這類治理的方式就是我們所謂城邦政治家的治理體系(憲政):在這類體系中,統(tǒng)治者就須先行研習(xí)受命和服從的品德?！盵9]124實(shí)際上就是要主政者具備明哲、節(jié)制、正義、勇毅等多重品德。與其他策略相比,以道德監(jiān)督權(quán)力的最大優(yōu)勢(shì)在于強(qiáng)調(diào)發(fā)揮主政者的內(nèi)因作用和事先預(yù)防,以柔性的力量馴化剛性的權(quán)力。當(dāng)前一些一把手濫權(quán)妄為,從深層次上講,是其理想信念和黨性修養(yǎng)支配的人生觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀發(fā)生了扭曲,繼而喪失了理想信仰、丟失了黨性修養(yǎng)。曾經(jīng)牢牢守住的理想信仰、黨性修養(yǎng)在物欲橫流和金錢美色的引誘下逐漸消退,很難從思想深處思考“我是誰、為了誰、依靠誰”的問題,意識(shí)不到手中掌握的權(quán)力是人民賦予的。

從這個(gè)角度講,德化的重要性不可忽視,思想教育永遠(yuǎn)不能荒廢。要根據(jù)新情況新問題新變化,改進(jìn)教育方式方法,有針對(duì)性地開展“靶向教育”,筑牢一把手拒腐防變的思想道德防線,增強(qiáng)思想自覺。要以一把手為重點(diǎn),設(shè)置主題鮮明、形式多樣的學(xué)習(xí)教育活動(dòng),幫助其繼續(xù)鞏固正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。同時(shí),還要?jiǎng)?chuàng)新教育培訓(xùn)的平臺(tái),根據(jù)一把手發(fā)生腐敗的思想根源和心理特點(diǎn),正面榜樣引導(dǎo),反面典型警示,著力構(gòu)筑全新的教育載體以提高教育的震撼力和說服力,特別要努力拓展思想教育的途徑,在強(qiáng)化理想信念的同時(shí),積極倡導(dǎo)干事創(chuàng)業(yè)的榮譽(yù),樹立正確的事業(yè)觀、工作觀、政績觀,提高依法履職的幸福感,實(shí)現(xiàn)組織要求和個(gè)人追求的統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn):

[1]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].林榮遠(yuǎn),譯.北京:商務(wù)印書館,2004.

[2]吳振鈞.權(quán)力監(jiān)督與制衡[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2008.

[3]卓澤淵.法治國家論[M].北京:中國方正出版社,2001.[4]霍布斯.利維坦[M].黎思復(fù),黎廷弼,譯.北京:商務(wù)印書館,1986.

[5]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書館,1961.

[6]阿克頓.自由與權(quán)力[M].落亞峰,譯.北京:商務(wù)印書館,2001.

[7]王愛冬,劉森,李桂萍.論公共權(quán)力監(jiān)督的有效性[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2007(5).

[8]馬克思恩格斯選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1972.

[9]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭,譯.北京:商務(wù)印書館,1965.