蔡繼明

摘要：市場(chǎng)必須在土地資源配置中起決定性作用，政府要尊重市場(chǎng)規(guī)律和土地產(chǎn)權(quán)主體的利益，通過(guò)制定科學(xué)合理的規(guī)劃和平等的用途管制政策更好地發(fā)揮輔助作用。在土地制度中，之所以規(guī)定任何單位搞建設(shè)必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，集體土地只有通過(guò)征收為國(guó)有建設(shè)用地才能出讓，根本原因在于憲法中存在著城市土地國(guó)有制和公益性征地原則的二律背反。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地問(wèn)題，應(yīng)適時(shí)調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地動(dòng)態(tài)管理，使土地資源合理有效配置。要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，對(duì)于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強(qiáng)迫無(wú)償放棄原宅基地使用權(quán)。建議改變以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的構(gòu)想，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民（集體）之間流轉(zhuǎn)。另外，現(xiàn)行的土地管理法明顯存在著對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歧視，相關(guān)條款應(yīng)修改。

關(guān)鍵詞：土地制度改革；土地資源配置；政府；市場(chǎng)；市場(chǎng)規(guī)律；土地產(chǎn)權(quán)主體；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；農(nóng)民工；國(guó)有建設(shè)用地；農(nóng)村集體建設(shè)用地；農(nóng)民宅基地；有償退出機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2015）02-0001-05

近些年來(lái)，隨著我國(guó)城市化的快速推進(jìn)，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部農(nóng)民工與市民新的二元結(jié)構(gòu)之間的矛盾在土地這個(gè)領(lǐng)域日益凸顯，土地制度改革引起社會(huì)越來(lái)越普遍和密切的關(guān)注，相關(guān)問(wèn)題的爭(zhēng)論也越來(lái)越激烈。

一、市場(chǎng)是否在土地資源配置中起決定性作用

中共十八屆三中全會(huì)決定指出，全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。然而，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在土地資源配置中市場(chǎng)不能起決定性作用，而是規(guī)劃和用途管制起決定性作用。①這種觀點(diǎn)是值得商榷的。首先，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，最重要的就是要通過(guò)讓要素市場(chǎng)配置經(jīng)濟(jì)資源。中共十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)起決定性作用的領(lǐng)域是全覆蓋的，土地作為最基本生產(chǎn)要素之一，要實(shí)現(xiàn)其有效配置，毫無(wú)例外也應(yīng)該讓市場(chǎng)起決定性作用。其次，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用，并非完全否定政府的作用。因?yàn)榧词故峭耆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，當(dāng)由于信息不完全以及外部性和壟斷導(dǎo)致市場(chǎng)失靈時(shí)，政府這只看得見(jiàn)的手就要進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，更何況土地的利用還要符合規(guī)劃和用途管制。但土地利用規(guī)劃和用途管制也是以尊重市場(chǎng)規(guī)律和保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體利益為前提的。

鑒于我國(guó)以往在土地資源配置中往往是用計(jì)劃指標(biāo)取代市場(chǎng)供求關(guān)系，以長(zhǎng)官意志修改土地利用規(guī)劃，用所有制歧視取代土地用途管制，②用政府單方面確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取代公平的按市價(jià)補(bǔ)償原則，以至于不僅造成城市建設(shè)用地粗放使用、供不應(yīng)求、房?jī)r(jià)居高不下，而且造成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的嚴(yán)重侵害，激化了城鄉(xiāng)矛盾和官民矛盾。所以，要強(qiáng)調(diào)在土地資源配置中也必須讓市場(chǎng)起決定性作用，政府只有尊重市場(chǎng)規(guī)律和土地產(chǎn)權(quán)主體的利益，才能通過(guò)制定科學(xué)合理的規(guī)劃和平等的用途管制政策更好地發(fā)揮輔助作用。③

二、有關(guān)土地法律法規(guī)的修訂是否涉及憲法

國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在解讀中共十八屆三中全會(huì)后土地制度的發(fā)展方向時(shí)指出：建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)一需先修正相關(guān)法律，其中包括《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。同時(shí)，加快推進(jìn)建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的相關(guān)制度建設(shè)。抓緊研究出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例。④姜大明部長(zhǎng)列舉的有關(guān)土地制度一系列需要修改的法律中，唯獨(dú)沒(méi)有提到憲法。然而上述這些法律之所以禁止農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押，之所以規(guī)定任何單位搞建設(shè)必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，集體土地只有通過(guò)征收為國(guó)有建設(shè)用地才能出讓，根本原因在于憲法中存在著城市土地國(guó)有制和公益性征地原則的二律背反。

一方面，《憲法》規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地）來(lái)滿足；而另一方面，《憲法》又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。

正是由于憲法中存在著上述二律背反，因此，《土地管理法》一方面規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要可以依法征收或征用農(nóng)村集體土地并給以補(bǔ)償，另一方面又規(guī)定凡是列入城市規(guī)劃圈的土地都要征收。這顯然是用城市規(guī)劃偷換或取代了公益性征地原則。而《土地管理法》中上述兩個(gè)規(guī)定無(wú)論去掉哪一個(gè)，都會(huì)與現(xiàn)行憲法相矛盾。要消除上述憲法中的二律背反，必須在堅(jiān)持公益性征地原則（這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的一般原則）的前提下，允許城市國(guó)有土地和集體所有土地并存，從而在禁止非公益性征地的同時(shí)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。要貫徹中共十七屆三中全會(huì)和中共十八屆三中全會(huì)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的精神，《憲法》中有關(guān)城市土地所有制的規(guī)定，應(yīng)修改為“城市的土地以國(guó)有制為主體，多種所有制并存?！被蛘邔ⅰ稇椃ā返?0條第1款改為“城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于集體、企業(yè)或個(gè)人所有”。至少要將《憲法》第10條第1款修改為：城市的土地實(shí)行公有制，包括國(guó)家所有和集體所有?？紤]到近期尚不具備修憲的可能，可以由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《憲法》的相關(guān)條款做出新的解釋：所謂城市的土地實(shí)行國(guó)有，僅僅是就1982年《憲法》公布時(shí)城市存量土地而言的；此后城市建設(shè)需要占用農(nóng)村土地，只有公益性用地才能征收為國(guó)有土地，非公益性用地可以通過(guò)市場(chǎng)使用集體土地。

經(jīng)過(guò)上述對(duì)《憲法》的修改或重新解釋，就與中共十七屆三中全會(huì)和中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)并和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)的精神相一致了，《土地管理法》等一系列下位法的修改也就順理成章了。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)行的《憲法》不做必要的修改或解釋，《土地管理法》以及其他一系列有關(guān)土地制度的法律法規(guī)的修改都很難推進(jìn)。我國(guó)土地制度已經(jīng)到了必須進(jìn)行系統(tǒng)思考、頂層設(shè)計(jì)和全面深化改革的時(shí)候了。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否應(yīng)做動(dòng)態(tài)調(diào)整

中共十八屆三中全會(huì)決定指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”中農(nóng)辦主任陳錫文在解讀這段話時(shí)說(shuō)：農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。只有過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經(jīng)營(yíng)性用地，才可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。⑤

問(wèn)題在于，農(nóng)村集體建設(shè)用地中絕大部分是宅基地，真正屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小。隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設(shè)和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會(huì)逐步縮小，公共設(shè)施用地也會(huì)相應(yīng)減少，應(yīng)允許由此節(jié)省出來(lái)的建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從而逐步擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)模，以滿足工業(yè)化和城市化對(duì)土地的有效需求。即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國(guó)有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接變成建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。也就是說(shuō)，隨著公益性用地范圍的確定以及相應(yīng)的征地范圍的縮小，應(yīng)該根據(jù)新四化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要適時(shí)調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地動(dòng)態(tài)管理，才能構(gòu)建起全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使土地資源在全國(guó)范圍內(nèi)得到合理有效配置。

四、農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和擔(dān)保

按照現(xiàn)行的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》以及國(guó)務(wù)院有關(guān)政策，農(nóng)民的住房雖然是私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民擁有占有、使用、收益和處置的完整產(chǎn)權(quán)，但其宅基地所有權(quán)是集體的，不能出租和轉(zhuǎn)讓給集體成員之外的人使用，這實(shí)質(zhì)上是限制了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，從而堵塞了農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入的渠道。中共十八屆三中全會(huì)決定指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！比欢愬a文在解讀這段話時(shí)卻說(shuō)：宅基地不等于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地是我國(guó)的特有概念，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請(qǐng)，用于自住，不能建商業(yè)住房。農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。⑥

不錯(cuò)，農(nóng)村宅基地是屬于集體所有，但既然同樣屬于國(guó)家所有的城市土地可以有償轉(zhuǎn)讓給包括外國(guó)資本家在內(nèi)的私人使用，為什么農(nóng)村集體所有的宅基地不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員之外的人使用？不僅如此，財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束（property rights），農(nóng)民私有的住房是財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民集體宅基地的使用權(quán)同樣是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的組成部分，正如同城市國(guó)有的宅基地使用權(quán)是城市居民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分一樣。中共十八屆三中全會(huì)決定中所說(shuō)的“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”從前后文來(lái)看，明明包括了集體宅基地使用權(quán)。陳錫文的解讀顯然是一種誤讀。

農(nóng)村目前現(xiàn)行一戶一宅政策，且宅基地大都無(wú)償使用。隨著農(nóng)民收入水平的提高和人口向城市的轉(zhuǎn)移，宅基地的分配應(yīng)在保證一戶一宅的基礎(chǔ)上，允許一戶兩宅，從而至少允許非自住性宅基地使用權(quán)擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓。要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤），對(duì)于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強(qiáng)迫無(wú)償放棄原宅基地使用權(quán)。

五、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤能否在農(nóng)村集體之間實(shí)現(xiàn)

近些年來(lái)，為了緩解城市建設(shè)用地的緊張狀況，國(guó)土資源部在一些省市推行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，基本做法是離城市偏遠(yuǎn)的農(nóng)村將粗放使用或閑置的宅基地復(fù)墾為農(nóng)地，然后將其建設(shè)用地指標(biāo)平移到相關(guān)的城市，由政府將城市周邊相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)地征收為國(guó)有城市建設(shè)用地。

這種增減掛鉤一方面緩解了城市建設(shè)用地的供求矛盾，另一方面也使偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民在一定程度上分享了工業(yè)化和城市化的成果。但是，這種做法并不符合《憲法》有關(guān)公益性征地的原則，因?yàn)槠渲薪^大部分被征土地并非用于公共利益的需要。

建議改變以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的構(gòu)想，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民（集體）之間流轉(zhuǎn)，具體說(shuō)，就是允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開(kāi)發(fā)利用，或通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

六、小產(chǎn)權(quán)房該不該合法化

小產(chǎn)權(quán)房是否違法，該不該合法化？官方的態(tài)度很明確：小產(chǎn)權(quán)房是“三違建筑”，即違法占地、違章建設(shè)、違規(guī)銷售。

何為違法占地？《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。所謂小產(chǎn)權(quán)房恰恰是指村民在農(nóng)村集體土地上建設(shè)并向城市居民銷售的商品房。從這點(diǎn)來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房的確違反了我國(guó)的《土地管理法》。但是我們首先要問(wèn)，《土地管理法》上述規(guī)定符合《中華人民共和國(guó)憲法》嗎？我國(guó)《憲法》雖然規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但國(guó)家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)民的土地，這就意味著諸如住宅建設(shè)等非公共利益用地不必通過(guò)政府征收而轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，從這點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)民在自己的土地上興建商品房并不違反我國(guó)《憲法》，倒是現(xiàn)行的《土地管理法》的上述規(guī)定不符合《憲法》的精神而應(yīng)該修改。當(dāng)然，無(wú)論是城市國(guó)有土地還是農(nóng)村集體土地的使用，都應(yīng)符合國(guó)家的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和土地用途管制，那些占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房的確違法了國(guó)家的《耕地保護(hù)法》。但據(jù)有關(guān)部門介紹，占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房只占20%，而80%原本就是在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房似乎不存在非法占用耕地的嫌疑。當(dāng)前國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部以保護(hù)耕地為名對(duì)小產(chǎn)權(quán)房興師問(wèn)罪，似乎有些師出無(wú)名。

問(wèn)題在于，現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于建設(shè)農(nóng)民自住的房子、公共設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)，不得用于商品房等房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這里我們要指出，《土地管理法》的上述規(guī)定有諸多不合理之處。首先，農(nóng)民個(gè)人或集體通過(guò)舊村改造、新村建設(shè)或提高容積率，可以節(jié)省出大量宅基地，如果禁止將其中至少一部分用于商品房開(kāi)發(fā)，不僅不利于農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約和節(jié)約使用，而且也堵塞了新村建設(shè)的資金來(lái)源，因?yàn)楹芏嘈麓褰ㄔO(shè)和農(nóng)民居住環(huán)境的改善都是以這些商品房的出租出售來(lái)彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口的。其次，國(guó)家在法律上之所以設(shè)置農(nóng)村集體建設(shè)用地，除了前述為了滿足農(nóng)民居住和公共設(shè)施的需要外，無(wú)非是想讓農(nóng)民通過(guò)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加收入。既然農(nóng)村集體建設(shè)用地可以用來(lái)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉或兼并重組，或經(jīng)營(yíng)狀況惡化，為什么不能允許通過(guò)房地產(chǎn)（包括小產(chǎn)權(quán)房）開(kāi)發(fā)使農(nóng)民增加更多的收入呢？至于說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，那恰恰是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的，政府有關(guān)部門是不可能批準(zhǔn)的——而一旦由政府把相關(guān)的土地征收為國(guó)有，規(guī)劃自然就會(huì)被批準(zhǔn)，當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房也就變成大產(chǎn)權(quán)房了。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)行的《土地管理法》明顯存在著對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歧視，相關(guān)條款必須修改。那么，何為違章建設(shè)？從調(diào)查中了解，許多小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在容積率、綠地、樓間距、消防等方面不符合國(guó)家建筑標(biāo)準(zhǔn)，存在著很多“握手樓”“擁抱樓”“親吻樓”。這固然屬于違章行為。但之所以長(zhǎng)時(shí)間存在大量違章建筑，恐怕和政府監(jiān)管不力或根本不作為直接相關(guān)。比如，深圳“國(guó)有土地”上之所以近50%的住房都是“違章建筑”，顯然在一定程度上是地方政府“報(bào)建不批、違建不究”造成的。千百年來(lái)，農(nóng)民世世代代在自己的土地上和村落里建造住宅，絕大多數(shù)都是中規(guī)中矩的，之所以出現(xiàn)如此多的“違章建造”，恰恰是在他們的建設(shè)行為不被官方認(rèn)可而私搭濫建又無(wú)人追究的情況下發(fā)生的。如果法律承認(rèn)農(nóng)民擁有在集體建設(shè)用地上從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)（包括小產(chǎn)權(quán)房）的權(quán)利，并將小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，同時(shí)加大政府對(duì)土地用途管制的力度，上述大量的違章建筑自然就會(huì)消失。最后，何為違規(guī)銷售？所謂“違規(guī)銷售”是指農(nóng)民把集體土地上建設(shè)的商品房賣（或租）給了集體所有制以外的成員，從而違反了國(guó)務(wù)院三令五申禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租地建房的規(guī)定。⑦

其實(shí)，筆者理解國(guó)務(wù)院之所以做出上述規(guī)定，主要是擔(dān)心城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)房會(huì)助長(zhǎng)非法占用耕地的行為，但保護(hù)耕地不能因噎廢食，禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)。特別是農(nóng)民住房只允許賣給本集體土地所有制成員，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購(gòu)買宅基地建房，這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也不利于城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

有人認(rèn)為農(nóng)民的宅基地是作為集體所有制成員享受的一種福利，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租地建房，會(huì)損害農(nóng)民的利益。這顯然是一種誤解。農(nóng)民向城市居民出售小產(chǎn)權(quán)房，其中只涉及農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而且這種轉(zhuǎn)讓是有償有期的，轉(zhuǎn)讓雙方是平等互利的，何來(lái)?yè)p害農(nóng)民的利益？國(guó)有土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)企業(yè)甚至外資企業(yè)使用，這絲毫沒(méi)有改變國(guó)有土地的性質(zhì)，為什么集體所有的宅基地（或更一般的建設(shè)用地）不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員以外的個(gè)人或企業(yè)使用呢？不僅如此，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房，也堵塞了農(nóng)民增收的一條渠道，這不符合政府增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的惠農(nóng)政策。

其實(shí)，小產(chǎn)權(quán)房利大于弊、功大于過(guò)，應(yīng)該合法化。小產(chǎn)權(quán)房的買賣，既是農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)的積極抵制，又是城市居民對(duì)城市住房?jī)r(jià)格居高不下的無(wú)奈選擇。首先，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)起來(lái)，創(chuàng)造了更大的收益。其次，城市居民可以購(gòu)買到價(jià)格相對(duì)合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問(wèn)題。甚至許多公務(wù)員、領(lǐng)導(dǎo)干部和社會(huì)名流都購(gòu)置了高檔小產(chǎn)權(quán)房（其中許多是大宅院和別墅），大大改善了住房條件。再次，在政府保障性住房供給嚴(yán)重不足的情況下，對(duì)大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以及外地務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上發(fā)揮了保障性住房的作用，這無(wú)疑有助于加快我國(guó)的城市化進(jìn)程。

當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房的存在無(wú)疑會(huì)減少了地方政府土地出讓金收入，但隨著小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)，城市大產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格會(huì)趨于合理，從而使部分中低收入居民也能買得起或租得起，這就會(huì)減輕政府提供保障性住房的壓力，從而減少政府的財(cái)政支出，同時(shí)會(huì)降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的住房門檻，有助于提升真實(shí)的城市化水平，從根本上緩解民工荒的壓力。

所以，既要看到小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)違法違章的一面，也要看到小產(chǎn)權(quán)房增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、為城市低收入居民和農(nóng)民工及外來(lái)人口提供廉價(jià)住房的合情合理的一面。所以，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的整治，既要尊重其歷史，也要正視現(xiàn)實(shí)，更要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，要本著改革的精神，標(biāo)本兼治?？尚械倪x擇是在立即叫停在建在售的小產(chǎn)權(quán)房的同時(shí)，按照上述中共十八屆三中全會(huì)的精神修改和完善相關(guān)的土地法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院政策，使已建成的、在建的和以后新建的小產(chǎn)權(quán)房在符合規(guī)劃和用途管制的前提下合法入市。對(duì)于城中村也應(yīng)按照黨的十八屆三中全會(huì)的精神，在不改變集體土地所有權(quán)和符合城市規(guī)劃及用途管制的前提下，允許農(nóng)民自行改造。

七、確保糧食安全的長(zhǎng)效機(jī)制

保證國(guó)家糧食安全的成本應(yīng)該由全體國(guó)民承擔(dān)，而不能只由農(nóng)民承擔(dān)；壓低糧價(jià)、限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用、種糧補(bǔ)貼低微，是既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草的政策，不可能確保國(guó)家糧食安全無(wú)憂。

如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應(yīng)該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此，建議不僅要對(duì)新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護(hù)基金，用這個(gè)基金的收益，按照比例補(bǔ)貼給承擔(dān)了耕地保護(hù)的地區(qū)和農(nóng)民。總之，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應(yīng)該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。

建議加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，確保用于農(nóng)業(yè)的投入每年有較大幅度的增長(zhǎng)，建立國(guó)家公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，增加對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品和“菜籃子”產(chǎn)品的生產(chǎn)性補(bǔ)貼，加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，使主產(chǎn)區(qū)的大縣、大市、大省的財(cái)政收入和水平逐步達(dá)到全國(guó)平均水平。對(duì)河南、黑龍江、吉林、江西等產(chǎn)糧大省和700個(gè)產(chǎn)糧大縣，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面予以特殊傾斜。較大幅度提高糧食價(jià)格，對(duì)種糧的補(bǔ)貼要和糧食產(chǎn)量、糧食的商品化率掛鉤，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)政府和廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。同時(shí)，完善與農(nóng)資價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)資價(jià)格上漲的承受力。

各級(jí)人民法院，要無(wú)條件地受理違法占用耕地的案件，對(duì)于農(nóng)民保護(hù)耕地的舉報(bào)、上訪和訴訟行為，要給予保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)。只有這樣，確保國(guó)家糧食安全的目標(biāo)與糧農(nóng)致富的目標(biāo)才能一致；中央政府保護(hù)耕地的政策與地方政府保護(hù)耕地的自覺(jué)行為才能一致。

注釋：

①陳錫文認(rèn)為：“至少在土地利用這個(gè)領(lǐng)域，至少在農(nóng)地規(guī)劃這個(gè)領(lǐng)域，市場(chǎng)不能起決定性作用”（見(jiàn)陳錫文：市場(chǎng)在土地利用中不能起決定性作用，http：//business.sohu.com/20131120/n390476605.shtml）。

②同一塊土地，如果是以農(nóng)民集體所有制名義報(bào)建設(shè)規(guī)劃絕不會(huì)得到政府批準(zhǔn)，而一旦被征收為國(guó)有土地，就會(huì)立即獲得批準(zhǔn)。

③參見(jiàn)鄭振源：《土地資源配置誰(shuí)起決定性作用，是市場(chǎng)還是規(guī)劃》（2014/1/10在民進(jìn)中央?yún)⒄h政務(wù)虛會(huì)上的發(fā)言）。

④見(jiàn)http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2013_11/25/315

25604_0.shtml。

⑤⑥參見(jiàn)陳錫文：“不是所有農(nóng)村土地都可以入市”，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月5日。

⑦1999年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”。2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。

責(zé)任編輯、校對(duì)：張?jiān)鰪?qiáng)