張英姿

（西安鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，陜西西安710014）

軌道交通運(yùn)營管理模式與運(yùn)營補(bǔ)貼措施研究

張英姿

（西安鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，陜西西安710014）

軌道交通的盈虧與其運(yùn)營模式有著直接關(guān)系。從軌道交通的運(yùn)營管理模式和補(bǔ)貼機(jī)理入手，研究補(bǔ)貼原則和政府補(bǔ)貼方式，結(jié)合實(shí)例說明國內(nèi)外軌道交通補(bǔ)貼方式及成因，按照自主經(jīng)營模式、委托經(jīng)營模式以及承包經(jīng)營模式分別對軌道交通補(bǔ)貼措施進(jìn)行探討。

軌道交通；運(yùn)營管理模式；運(yùn)營補(bǔ)貼；運(yùn)營成本；盈虧平衡

0 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，城市圈、城市群逐步形成。城市空間布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)非趨同性，城市間人員交流頻繁。軌道交通的建設(shè)成為綜合交通服務(wù)和引導(dǎo)城市群發(fā)展的重要因素之一，可以預(yù)見，我國“十三五”期間軌道交通的建設(shè)將迎來黃金時(shí)期。然而，軌道交通是準(zhǔn)經(jīng)營性公共產(chǎn)品，本身效益通過“外化”體現(xiàn)。從目前來看軌道交通本身的運(yùn)營是非盈利的，需要通過各種補(bǔ)貼來維持財(cái)務(wù)上的可持續(xù)。如何確定軌道交通的盈虧，這與軌道交通的運(yùn)營模式有著直接關(guān)系，運(yùn)營管理模式和運(yùn)營補(bǔ)貼措施值得研究。

1 運(yùn)營管理模式及補(bǔ)貼機(jī)理

由于軌道交通屬于準(zhǔn)經(jīng)營性公共產(chǎn)品，導(dǎo)致社會選擇和私人選擇不一致，具有項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的外化，加之有效的收費(fèi)機(jī)制缺失，導(dǎo)致軌道交通運(yùn)營虧損。眾所周知，我國公共產(chǎn)品收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是由國家或省市制定，運(yùn)營企業(yè)沒有話語權(quán)，出現(xiàn)運(yùn)營支出和運(yùn)營收入不對等，主要的虧損來源于政策性虧損、經(jīng)營性虧損，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)營主體難以持續(xù)經(jīng)營。相關(guān)補(bǔ)貼或者優(yōu)惠政策正是協(xié)調(diào)私人需求與公共需求矛盾的手段或方式，是政府經(jīng)濟(jì)職能的延續(xù)。

目前軌道交通運(yùn)營管理模式有投資主體自營、委托經(jīng)營以及承包經(jīng)營（服務(wù)外包）[1]。除了自營外，軌道交通運(yùn)營成本信息不對稱，軌道交通的盈虧不易判斷。要獲得全成本信息，首先要得知軌道項(xiàng)目經(jīng)營的全成本，包括運(yùn)輸人工費(fèi)用、電費(fèi)、折舊，線路、站場、通信、信號、牽引供電等設(shè)備維修費(fèi)用，稅金、公司運(yùn)營費(fèi)用及其他相關(guān)支出以及財(cái)務(wù)費(fèi)用。不同的管理模式會有不同的運(yùn)營成本，目前各種補(bǔ)貼最低應(yīng)滿足運(yùn)營成本和收入之間的平衡。

2 不同運(yùn)營管理模式下補(bǔ)貼措施分析

2.1 補(bǔ)貼原則的確定

無論實(shí)行何種運(yùn)營管理模式，政府補(bǔ)貼應(yīng)采用合理的運(yùn)價(jià)原則、盈虧平衡原則、按照運(yùn)輸量大小進(jìn)行補(bǔ)貼的原則以及合理報(bào)酬的原則[2]。

合理的運(yùn)價(jià)原則是從政府和乘客的角度合理承擔(dān)運(yùn)輸?shù)闹С?，政府和乘客各自承?dān)應(yīng)有的功能。按照盈虧平衡原則進(jìn)行補(bǔ)貼，要求政府對軌道交通運(yùn)輸?shù)娜杀拘畔⑦M(jìn)行采集，這是一件十分困難的事情。從財(cái)務(wù)上來講，當(dāng)期成本支出不能反映真實(shí)情況，需要進(jìn)行合理的分劈，從理論上能夠做到。這種補(bǔ)貼原則對運(yùn)營機(jī)構(gòu)和政府是最為公平的法則。按照運(yùn)輸量大小進(jìn)行補(bǔ)貼原則主要是解決可變成本的攤銷，但部分不變成本補(bǔ)貼按運(yùn)輸量大小補(bǔ)貼是不合適的。按照合理報(bào)酬的原則主要是從企業(yè)的屬性出發(fā)，追求最大的利潤。否則企業(yè)失去積極性，有時(shí)會犧牲服務(wù)質(zhì)量和安全維系運(yùn)行。

2.2 政府補(bǔ)貼方式分析

從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，目前政府補(bǔ)貼方式有資本性補(bǔ)貼、經(jīng)營性補(bǔ)貼和資源型補(bǔ)貼[3-4]。

資本性補(bǔ)貼可從項(xiàng)目的建設(shè)階段開始，建設(shè)投資以及大宗設(shè)備成本直接由政府進(jìn)行投資，運(yùn)營企業(yè)不需要進(jìn)行計(jì)提折舊，不計(jì)提大修基金，減免貸款利息。經(jīng)營性補(bǔ)貼是對交通運(yùn)營環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，通過政策優(yōu)惠，進(jìn)行直接財(cái)政補(bǔ)貼和間接運(yùn)營補(bǔ)貼，減免財(cái)稅和水電費(fèi)。資源型補(bǔ)貼本質(zhì)上是隱形的財(cái)政補(bǔ)貼，可以是給予運(yùn)營企業(yè)部分土地或資源的綜合開發(fā)，開發(fā)收益用于補(bǔ)貼軌道交通的運(yùn)營虧損；或者是在法律框架下，經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)，從獲得的收益中獲取穩(wěn)定的補(bǔ)貼資金[5]。

2.3 不同運(yùn)營模式下政府補(bǔ)貼措施

2.3.1 自主經(jīng)營模式的政府補(bǔ)貼措施

投資主體自營模式便于企業(yè)內(nèi)部管理，企業(yè)成本控制，查定和制定各項(xiàng)定額，實(shí)行精細(xì)化管理，對企業(yè)運(yùn)營全成本進(jìn)行核算，為政府對企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼打下基礎(chǔ)。政府在制定補(bǔ)貼方式時(shí)可充分利用資本性補(bǔ)貼、經(jīng)營性補(bǔ)貼的同時(shí)，重點(diǎn)使用資源性補(bǔ)貼，借鑒港鐵公司“軌道交通＋物業(yè)”的盈利模式，即以軌道交通物業(yè)綜合開發(fā)的利潤來補(bǔ)貼軌道交通的虧損，從而實(shí)現(xiàn)收支平衡和盈利[1]。西安市目前已在地鐵一、二號線先后實(shí)施了3個(gè)自主開發(fā)項(xiàng)目，4個(gè)合作開發(fā)項(xiàng)目和10個(gè)地鐵綜合出入口項(xiàng)目，啟動廣告、商貿(mào)、銀行及民用通信等資源招商工作，其中二號線的10年廣告經(jīng)營權(quán)拍賣收入達(dá)15.13億元。2012年實(shí)現(xiàn)的土地收益和物業(yè)開發(fā)經(jīng)營收入達(dá)2.5億元，彌補(bǔ)了部分運(yùn)營虧損，發(fā)揮“造血”功能，改變政府補(bǔ)貼西安地鐵公司運(yùn)營滯后并且不能準(zhǔn)確補(bǔ)貼，只能進(jìn)行博弈，最終政府和企業(yè)雙方互不滿意的現(xiàn)狀。

2.3.2 委托經(jīng)營模式的政府補(bǔ)貼措施

委托經(jīng)營實(shí)際上是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。委托方是依法成立、并獲得相應(yīng)的軌道交通運(yùn)輸經(jīng)營許可的軌道交通公司，受托方是具備與受托業(yè)務(wù)相適應(yīng)的軌道交通運(yùn)輸管理企業(yè)，并有能力獨(dú)立承攬受托的主要運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。委托方通過協(xié)議將運(yùn)輸組織管理、運(yùn)輸設(shè)備管理、運(yùn)輸移動設(shè)備管理、運(yùn)輸安全管理委托給受托方，委托方通過協(xié)議控制受托方。委托經(jīng)營應(yīng)該嚴(yán)格依照契約規(guī)范政府和企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，形成激勵和約束并存的長效補(bǔ)貼機(jī)制，建立和規(guī)范政府財(cái)政補(bǔ)貼指標(biāo)，確定科學(xué)的補(bǔ)貼核定機(jī)制；同時(shí)建立運(yùn)營服務(wù)指標(biāo)，對軌道交通運(yùn)營企業(yè)提出具體量化指標(biāo)；也要建立經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，作為財(cái)政補(bǔ)貼的約束。

委托經(jīng)營模式下政府補(bǔ)貼應(yīng)在法律框架下，預(yù)測各種要素后達(dá)成契約，通過形成雙贏的局面來實(shí)現(xiàn)政府大力推進(jìn)公交優(yōu)先的政府職能，相當(dāng)于政府為乘客購買除自己付出票價(jià)后的溢價(jià)服務(wù)。建議采用經(jīng)營性補(bǔ)貼相對較好。要求委托方做好充分的研究，按照運(yùn)輸量制定補(bǔ)貼方案和票價(jià)方案。

2.3.3 承包經(jīng)營模式的政府補(bǔ)貼措施

以上兩種運(yùn)營管理模式是我國目前大量采用的模式。隨著我國軌道交通投融資體制的改革，必將出現(xiàn)承包經(jīng)營的管理模式。承包管理模式由主權(quán)方承擔(dān)固定資產(chǎn)及大型設(shè)備的建設(shè)、運(yùn)營和管理，對運(yùn)營部分以及移動設(shè)備進(jìn)行外包。主權(quán)方在具有資質(zhì)的前提下，面向國內(nèi)外進(jìn)行公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇承包方。主權(quán)方與承包方在法律的框架下，通過談判確定承包年限、確定上交指標(biāo)，使主權(quán)方和承包方達(dá)到雙贏。這種新的模式一定帶來運(yùn)營模式的革命。該經(jīng)營模式下政府的補(bǔ)貼變得相對簡單，可采用資本性補(bǔ)貼，對軌道交通建設(shè)進(jìn)行融資成本以及貸款利息的補(bǔ)貼。

3 案例分析

北京地鐵2013年運(yùn)營收入為32.23億元，運(yùn)營支出為66.84億元，收支缺口巨大。北京地鐵運(yùn)營公司每年獲得的補(bǔ)貼金額都是通過談判獲得，補(bǔ)貼金額的差異取決于談判好壞或當(dāng)年財(cái)政是否寬裕，補(bǔ)貼額度一年一議，一般是談多少補(bǔ)多少。北京地鐵運(yùn)營有限公司是國有獨(dú)資的專門經(jīng)營城市軌道交通運(yùn)營線網(wǎng)的特大型運(yùn)營商，幾十年來都是采用這種補(bǔ)貼模式，長期的低票價(jià)讓北京地鐵運(yùn)營以及財(cái)政補(bǔ)貼不堪重負(fù)。從2010年到2013年，北京市財(cái)政對公共交通的補(bǔ)貼從135.3億元上升到200.1億元。2013年，公共交通財(cái)政補(bǔ)貼已占全市當(dāng)年財(cái)政支出的5.3%左右。

北京地鐵4號線是京港地鐵公司（以下簡稱京港公司）以PPP模式參與投資、建設(shè)和運(yùn)營的線路，也是國內(nèi)首次采用PPP模式進(jìn)行融資建設(shè)的城市軌道交通項(xiàng)目。工程分為A、B兩個(gè)部分，總投資153億元，其中70%由北京市政府出資，30%由京港公司出資，建設(shè)完成后，由京港公司運(yùn)營30年。PPP的運(yùn)營模式實(shí)現(xiàn)了政府、乘客、行業(yè)、股東方和企業(yè)本身的多方共贏，現(xiàn)京港公司運(yùn)營良好，由于客流量遠(yuǎn)大于當(dāng)時(shí)的預(yù)測，京港公司處于盈利狀態(tài)。

西安市成立事業(yè)編制的西安地鐵土地儲備中心，將地鐵沿線兩側(cè)500 m、兩端1 000 m范圍內(nèi)尚未招拍土地全部納入地鐵專項(xiàng)儲備用地，由沿線各區(qū)、開發(fā)區(qū)上繳地鐵項(xiàng)目資本金，并將地鐵車站周邊用地交由市地鐵公司儲備開發(fā)，開發(fā)收益用于彌補(bǔ)后續(xù)線路項(xiàng)目資本金缺口和運(yùn)營虧損。

由上可見，無論是國資獨(dú)立運(yùn)營，還是成立建設(shè)運(yùn)營公司，補(bǔ)貼在所難免。目前各省市軌道交通運(yùn)營都是采用財(cái)政補(bǔ)貼，只是形式不同，這與國外類似項(xiàng)目為了達(dá)到項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性進(jìn)行不同形式的補(bǔ)貼相一致。美國聯(lián)邦政府補(bǔ)貼公共交通運(yùn)行費(fèi)用赤字的50%，還有州政府、地方政府也給予不同比例的相應(yīng)補(bǔ)貼；英國政府通過頒布法規(guī)和制定適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助金制度，促進(jìn)公共交通業(yè)的發(fā)展。

4 結(jié)束語

軌道交通進(jìn)入建設(shè)高潮，運(yùn)營管理和運(yùn)營補(bǔ)貼已形成不同模式。目前軌道交通產(chǎn)權(quán)單位和運(yùn)營機(jī)構(gòu)無論是合一還是分離，都需要補(bǔ)貼，這是軌道交通屬性使然。應(yīng)該在統(tǒng)一的原則下，制定補(bǔ)貼長效機(jī)制，適時(shí)評估補(bǔ)貼運(yùn)行機(jī)制的合理性，動態(tài)管理補(bǔ)貼措施。結(jié)合不同運(yùn)輸管理模式的特點(diǎn)，采用“輸血”和“造血”[6]雙軌制運(yùn)行，達(dá)到軌道交通運(yùn)營的可持續(xù)發(fā)展。

[1]杜晨雪.我國城市軌道交通中的政府補(bǔ)貼問題研究[D].河南:河南大學(xué)，2012

[2]李歆鑫.現(xiàn)代有軌電車運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制研究[D].北京:北京交通大學(xué)，2013

[3]顏穎,方奕,李得偉.德法市郊鐵路運(yùn)營管理特點(diǎn)分析[J].都市快軌交通，2012，25（4）：123-126

[4]孫志毅.中日鐵路發(fā)展模式創(chuàng)新比較研究[J].中國軟科學(xué)，2012（9）：90-97

[5]周春燕.城市軌道交通運(yùn)營外包相關(guān)方研究[M].上海:同濟(jì)大學(xué)出版社，2010

[6]竇靜雅，謝曉東，吳衛(wèi)平，許浩平.鐵路客站多元化經(jīng)營管理機(jī)制研究探討[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2013(4):12-16

（責(zé)任編輯：魏艷紅）

.Rail transit profit and loss is related to its business model.From the perspective of the operation management model and mechanism of subsidy,the principle and patten are analyzed,the cause and model of rail transit subsidy in and out of China are described.In the end,the independent mode,the entrusted business model,and contract management mode of rail transit subsidies are discussed.

rail transit;operation management model;subsidies;cost;profit and loss balance

A

1004-9746（2015）04-0032-03

2015-07-02）