覃耀堅

（廣西民族大學(xué)　管理學(xué)院，廣西　南寧　530006）

參與性治理：城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新研究

覃耀堅

（廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西南寧530006）

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨深化執(zhí)政規(guī)律和實現(xiàn)偉大中國夢的重要使命。在社會轉(zhuǎn)型期，社區(qū)基層治理作為社會治理創(chuàng)新領(lǐng)域的重要組成部分，多元主體參與成為城市社區(qū)治理的歷史發(fā)展趨勢。構(gòu)建城市社區(qū)參與式治理模式要求大幅度拓展居民、志愿者及社會組織參與的范圍，通過各種機制將多元治理主體納入到參與城市社區(qū)公共事務(wù)和提供城市社區(qū)公共服務(wù)中來，發(fā)揮居民在城市社區(qū)治理過程中應(yīng)有的作用。

參與性治理；城市社區(qū)；治理模式

黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是中國共產(chǎn)黨從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代化治理的重大轉(zhuǎn)變，對實現(xiàn)“四個全面”具有重大意義。治理體系和治理能力現(xiàn)代化的選擇取向，表達了國家與社會在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給層面上的良好互動、合作共治實現(xiàn)社會利益最大化的目標(biāo)訴求。目前，中國社會、經(jīng)濟正處于改革轉(zhuǎn)型期、深水區(qū)和攻堅期，城市社區(qū)基層治理作為全面深化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要領(lǐng)域，在從政府主導(dǎo)單一管理格局向多元主體參與的網(wǎng)格化管理格局的深刻變革中，應(yīng)進一步加快形成政府、市場、社區(qū)志愿者、社會組織、居民各歸其位，共同參與的新型治理格局，以達到國家權(quán)力與城市社區(qū)基層社會資本的良性互動，從而增進國家和全社會的福祉。

一、參與性治理的理論回顧

“治理”一詞，源于拉丁文和古希臘語，原意為控制、引導(dǎo)和操縱，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為：“治理是一種較為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機制，但同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現(xiàn)各自的需要?！保?］5-6庫伊曼和范·弗利埃特指出：“治理是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！保?］2-3它是西方國家在“政府失靈”和“市場失靈”背景下應(yīng)運而生的產(chǎn)物，它主張通過國家公共組織與私人部門的合作和良好互動來消解“國家——社會”的二元對立關(guān)系，整合兩種力量共同發(fā)展。從被動式的國家治理轉(zhuǎn)向主動式的社會治理；通過從“自上而下”的國家力量轉(zhuǎn)向“自下而上”綜合多種主體參與到合作中來，以實現(xiàn)“善治”——即社會公共利益的最大化。

20世紀(jì)80年代，“參與”一詞開始在中國出現(xiàn)，但直到20世紀(jì)90年代之后，伴隨著“治理”理念的出現(xiàn)，參與性治理才在中國興起?！皡⑴c性治理”理念的出現(xiàn)有其特殊的歷史因素和政治背景，它是西方國家“分權(quán)化運動”“民主運動”背景下的時代產(chǎn)物。參與性治理被定義為是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、團體和政府一起參與公共政策、分配資源、合作治理的過程。它主要包括以下四個主要的特征：首先，參與性治理的本質(zhì)在于“參與”，這與我國傳統(tǒng)理念下的“大運動”“大民主”式的參與不同，它更強調(diào)的是公民的有序政治參與轉(zhuǎn)變，尤其是保證那些與政策有利益相關(guān)的公民能夠參與到政策的全過程中來，從而形成包括政府、社會組織、私人部門、公民等在內(nèi)的治理網(wǎng)絡(luò)。其次，參與性治理重在實質(zhì)參與，這與我國目前的 “走過場”“形式”民主參與截然相反，它更關(guān)注公民真實的愿望和要求是否得到了充分的表達，政府制定的政策是否能反映公民的愿望和要求，尤其是弱勢群體和邊緣群體是否都能夠充分參與到政策的整個過程中去。然后，參與性治理更強調(diào)參與的行為和過程，應(yīng)通過推行“自下而上”“自發(fā)型”的決策執(zhí)行過程等實踐來達到民主的本質(zhì)。最后，參與性治理關(guān)注政府與公民及其它多元主體的合作協(xié)同作用。重視公民的主觀能動性和其它多元主體的積極參與性，使他們能夠有意愿且有能力表達個人訴求，參與規(guī)則制定、影響公共政策、決定自己所在社區(qū)事務(wù)。

二、中國城市社區(qū)參與性治理的生成邏輯

在《政治思想中的語言混淆》一書中，哈耶克闡述了他關(guān)于社會秩序的分類思想。他指出，所有的社會秩序若不是自發(fā)生成的就是人為建構(gòu)的，前者是指“自生自發(fā)秩序”或“擴張秩序”，后者指的是“組織秩序”或者“人造秩序”。新中國成立60多年來，我國城市基層社會管理體制經(jīng)歷了由“單位制”“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。若以哈耶克“社會秩序二分法”作為理論參考，中國城市社區(qū)“自生自發(fā)秩序”指的是“自主自治”，而“人造秩序”則指的是國家權(quán)力滲透到社區(qū)治理中。中國城市社區(qū)治理從“單位制”“街居制”到“社區(qū)制”，逐漸邁入到城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化進程中來，也是這兩種秩序博弈和耦合的過程。

（一）單位制：城市社區(qū)治理“自生自發(fā)的秩序”

1949年以前，為奪取抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利，在黨內(nèi)形成了一種特殊的管理體制——“公家人”管理。這種管理體制主要是以中共黨員為對象，包括黨政機關(guān)、軍隊、人民團體和公營企業(yè)中的成員，統(tǒng)一資源進行供給，范圍包括衣、食、住、行等生活領(lǐng)域的方方面面，并按個人職務(wù)和資歷及等級等確定供給標(biāo)準(zhǔn)。這種管理體制為奪取全國抗日戰(zhàn)爭的勝利和全國解放戰(zhàn)爭的勝利提供了強有力的保證。1949年以后，中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)“農(nóng)村包圍城市”奪取全國政權(quán)后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到城市，如何管理城市成為擺在中國共產(chǎn)黨面前的重要難題。為了團結(jié)所有的力量一起來建設(shè)新生的社會主義和迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟，中國共產(chǎn)黨將“單位制”運用到了城市管理上來，通過單位來壟斷一切政治、經(jīng)濟、社會資源，并嚴(yán)格控制人員的流動。這種“單位制”的城市基層管理體制的主要特征有：所有人都被納入到里面來，由國家來統(tǒng)一集中供給和分配住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等資源，依賴性較強；國家行政權(quán)力滲透到單位制內(nèi)生活的所有領(lǐng)域，國家依靠“自上而下”的單一控制權(quán)威統(tǒng)治著社區(qū)的秩序。這種“自發(fā)自生的秩序”中隱蔽的力量，對城市基層社會管理模式產(chǎn)生了深遠的影響。

（二）街居制：城市社區(qū)治理“人造的秩序”

20世紀(jì)50年代，隨著國家工作重心轉(zhuǎn)移到城市軌道和國民經(jīng)濟的恢復(fù)，為了進一步鞏固國家政權(quán)和加強城市管理工作，全國許多城市出現(xiàn)了街道和居委會組織。1953年，我國第一個城市居委會組織出現(xiàn)在天津。1954年，第一屆全國人大常委會四次會議審議并通過了《城市居民委員會組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》，正式?jīng)Q定設(shè)立街道辦事處和居民委員會。［3］隨后，1989年第七屆全國人大十一次會議又審議并通過了 《城市居民委員會組織法》，明確規(guī)定了居民委員會的地位。它們的主要特征是：街道辦事處和居委會作為城市管理的基層政權(quán)，具有國家賦予的權(quán)力，代表國家和政府行使行政管理職能；居民委員會作為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，對所轄社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)進行管理，具有自治性和民主性。這樣，在城市基層社會管理體制中存在著兩種不同層面且相對獨立的權(quán)力；一個是自上而下的城市政府的行政管理權(quán)，而另一個則是居委會的自治權(quán)。但在實際的運行過程中，卻出現(xiàn)居委會行政功能強化，自治功能弱化的畸形現(xiàn)象。城市管理部門作為國家行政機關(guān)，承擔(dān)著管理城市的行政職能，在目標(biāo)責(zé)任和政績考核的雙重壓力下，城市管理部門會把原屬于自身的行政事務(wù)下放到社區(qū)，居委會承擔(dān)了來自政府部門更多的行政職能，“上面千條線，下面一根針”，行政化傾向嚴(yán)重，社區(qū)自治形同虛設(shè)。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部門，城市基層社會管理亟需構(gòu)建一套與之相適應(yīng)的新型治理模式，促進城市管理部門與居委會的權(quán)責(zé)一致，以解決當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的矛盾和挑戰(zhàn)。

（三）社區(qū)制：城市社區(qū)治理的秩序動態(tài)均衡

“社區(qū)”這個概念最早由德國社會學(xué)家滕尼斯提出，它用來表示具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的社會共同體。［3］1992年，黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，城鄉(xiāng)二元體制開始打破，社會流動人口增多，城市社會管理和公共服務(wù)面臨巨大的挑戰(zhàn)。鑒于此，1998年國務(wù)院為推動社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司；隨后，在2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的建議，此后，社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)廣泛開展起來。社區(qū)建設(shè)的開展，意味著城市基層社區(qū)治理模式的創(chuàng)新面臨著一個前所未有的發(fā)展契機。在社區(qū)建設(shè)開展前，我國城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)性的單一政治權(quán)威治理，而隨著社區(qū)建設(shè)的開展，城市管理部門與居委會間單一的、自上而下的“命令——服從”關(guān)系開始弱化，取而代之更多的是關(guān)心居民生活，傾聽居民訴求，上下溝通的“合作——參與”的新型治理關(guān)系。參與式治理作為城市基層社會治理的創(chuàng)新模式，它既體現(xiàn)了中國民主政治的進步，又符合了全球社區(qū)發(fā)展的潮流。這一治理模式的建構(gòu)，一方面離不開黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)，另一方面又需要社會協(xié)同，公眾參與，這為政府管理與居民治理之間找到了一個動態(tài)均衡點。［4］

三、參與性治理在城市基層社會管理中的發(fā)展現(xiàn)狀反思

參與性治理是西方背景下的一種新型治理模式，由阿爾修·馮、賴特、海奈特等學(xué)者以及聯(lián)合國、國際勞工研究中心等國際組織推動。將參與性治理拓展運用到城市基層社會治理中，不僅有利于提高社區(qū)居民參與能力和培育社會資本，而且有利于政府和社區(qū)間構(gòu)建平等協(xié)商、良好互動的新型政社關(guān)系，但目前參與性治理在城市社區(qū)發(fā)展中還存在一些與之不相適應(yīng)的地方。

（一）城市社區(qū)管理基層與社區(qū)自治組織參與治理缺乏良性對接機制

參與性治理主張在國家與公民之間建立良好的互動關(guān)系，從而實現(xiàn)公共事務(wù)的協(xié)商合作治理。而在目前“事權(quán)下放”的行政體制背景下，社區(qū)居委會隸屬于城市管理部門，社區(qū)居委會等被納入國家權(quán)力的范圍內(nèi)，執(zhí)行國家行政機關(guān)下達的指令和政策，承擔(dān)著超出社區(qū)居委會職能范圍的政治、經(jīng)濟、社會事務(wù)，并以此作為財政撥款、社區(qū)干部升遷等的主要依據(jù)。社區(qū)居委會等社區(qū)管理機構(gòu)為了完成上級部門交代各項任務(wù)和活動，又將各項任務(wù)細化給社區(qū)自治組織，這樣一來，必須投入大量的人力、物力和財力，而這會導(dǎo)致社區(qū)居委會和社區(qū)自治組織無空余閑暇來開展社區(qū)活動，社區(qū)居民參與活動的積極性無法調(diào)動，居民參與能力弱化，這不利于社區(qū)民主精神的培養(yǎng)和自治能力的增強，與社區(qū)建設(shè)的宗旨背道而馳。承擔(dān)著雙重任務(wù)的社區(qū)居委會與居民之間很難實現(xiàn)良性互動的協(xié)商治理關(guān)系。

（二）城市社區(qū)居民參與治理的制度建設(shè)落后

參與性治理要求建立強有力的居民參與機制，在涉及社區(qū)居民自身利益的相關(guān)事務(wù)上，無論公共政策的制定，還是公共政策執(zhí)行，甚至是公共政策中關(guān)于公共資源的分配，都要保障社區(qū)居民能參與社區(qū)治理的過程中去，以實現(xiàn)社區(qū)居委會與居民對社區(qū)公共事務(wù)的良治。社區(qū)自治制度主要由黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度、社區(qū)成員代表大會制度、社區(qū)自治制度構(gòu)成。［5］但在城市社區(qū)治理的實踐運行中，由于法規(guī)和制度上的漏洞，加上存在抽象性和可操作性等問題，使居民參與社區(qū)治理化為泡影或“紙上談兵”，并沒有發(fā)揮真正的作用。以社區(qū)自治制度為例，社區(qū)居民委員會選舉中存在暗箱操作、流程不清、威脅恐嚇、收受賄賂、買官鬻爵等不良社會風(fēng)氣和違法行為，社區(qū)民主決策、社區(qū)監(jiān)督和民主監(jiān)督流于形式。社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)“人治”色彩重于“法治”，“社區(qū)自治”成為社區(qū)干部謀取個人私利的現(xiàn)象屢禁不止，社區(qū)公共政策缺乏民意基礎(chǔ)。社區(qū)民主自治制度的發(fā)育程度在很大程度上制約了城市社區(qū)參與性治理的實際效果。

（三）社區(qū)居民參與治理的能力水平制約

城市社區(qū)參與性治理是多元主體共同參與的網(wǎng)格化格局，其治理主體主要有：居民、社區(qū)自治組織、志愿者和社會組織等。而在這些治理主體中，居民是處在參與性治理中的核心位置，參與性治理追求的最終目標(biāo)是賦予居民平等的參與權(quán)、自治權(quán)，使任何個人都能無差異地參與到社區(qū)公共事務(wù)中來。但在實際運行中，居民參與意識薄弱及參與能力匱乏，這與我國長期高度封閉的政治、文化體制有關(guān)，權(quán)力至上、宗派觀念、人情關(guān)系對民眾參與意識的影響根深蒂固；天賦人權(quán)、平等參與、法治觀念的治理理念較為薄弱。同時，隨著城鎮(zhèn)化的進程加快，社會流動人口加快，大量務(wù)工人員進城，由于這部分社會群體政治意識水平和科學(xué)文化素質(zhì)普遍不高，給社區(qū)公共事務(wù)的管理帶來了挑戰(zhàn)。社區(qū)居民自我表達及自我組織能力的不足以及社區(qū)社會組織的后天發(fā)展不足，使得利益表達和訴求渠道不暢通時，廣大社區(qū)居民的政治參與往往會變成政治冷漠或引起群體性事件。

四、參與性治理在城市社區(qū)基層發(fā)展的對策建議

（一）制定參與性治理的指導(dǎo)政策

國家政權(quán)的治理理念是影響參與性治理的重要因素。隨著全面深化改革的不斷深入，我國逐步邁入“后工業(yè)時代”，城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟利益發(fā)生深刻變化，社區(qū)居民渴望有序政治參與和民主參與的訴求日益高漲，在頂層設(shè)計的層面上制定合理、可行且具有可操作性并能代表社區(qū)居民意愿的政策指導(dǎo)方針是推動參與性治理在社區(qū)范圍內(nèi)廣泛實施和開展的首要條件。城市社區(qū)指導(dǎo)政策的制定要在充分聽取民意的基礎(chǔ)上，堅持科學(xué)化和法制化的原則，并對城市社區(qū)參與式治理的意愿、能力等深入調(diào)研和認(rèn)真求證，這是提高政策認(rèn)可度和可接受度的重要基礎(chǔ)，也是減少政策執(zhí)行阻力，提高政策執(zhí)行力的重要前提。同時還要減少不同層次、不同功能的政策在出臺和運作時序上的沖突和抵觸，以保證政策科學(xué)合理、有效地介入城市社區(qū)治理空間。

（二）完善參與性治理的制度建設(shè)

制度化是居民健康、有序參與城市社區(qū)治理的重要保障。構(gòu)建合理、科學(xué)、規(guī)范和高效的城市社區(qū)治理法規(guī)制度框架，要在現(xiàn)有社區(qū)自治章程的基礎(chǔ)上，進一步完善社區(qū)居民參與治理的法律法規(guī)，詳細、明確規(guī)定居民參與治理的內(nèi)容、方式、程序和要求等，并進一步細化、具體化以增強可操作性和適用性，保證居民參與的合法性，使城市社區(qū)參與性治理做到有法可依、有法必依、違法必究。在制度的制定中，要重點從以下兩方面著手：一是要進一步完善社區(qū)自治組織在反映居民利益訴求表達的功能機制，防止政策介入導(dǎo)致的利益矛盾激化。二是以制度形式規(guī)范居民參與方式，拓寬居民參與社區(qū)公共事務(wù)渠道，擴大居民積極有序的政治參與，從而保證和實現(xiàn)社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）增強城市社區(qū)居民治理主體參與治理能力

參與性治理不僅需要強有力的市場力量，而且還需要一個成熟的公民社會，只有這樣，才能調(diào)動政府、市場、社會組織、公民等多元主體共同參與治理。［6］鑒于目前我國社會組織遠遠不能適應(yīng)社會和經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)居民治理能力先天不足的現(xiàn)實，必須要從全方位提升治理主體的治理能力。首先，培育社區(qū)居民的民主法治觀念。通過走訪、開展社區(qū)活動等手段，鼓勵更多的社區(qū)居民參與到社區(qū)的公共事務(wù)中來，增強社區(qū)民眾的歸屬感和認(rèn)同感，提升社區(qū)居民“主人翁”意識，變被動參與為主動參與。其次，廣泛普及民主參與的意識。通過社區(qū)公告欄、巡講、新興媒體、社區(qū)民主知識競賽等方式和活動，深入開展社區(qū)民主建設(shè)宣傳活動，廣而告之民主參與的要求、方法、程序等等，提高廣大社區(qū)居民參與治理的覺悟和能力。三是大力培育社區(qū)自治組織和社會組織，充分調(diào)動可以加以利用的社會資本力量，發(fā)揮它們在參與性治理中應(yīng)有的作用。

［1］詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理［M］.張勝軍，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會學(xué)文獻出版社，2000.

［3］黃寧鶯，柯毅萍，趙豫生.參與式治理視角下的鄉(xiāng)村網(wǎng)格化管理服務(wù)研究——以福建省長樂市梅花鎮(zhèn)為例［J］.東南學(xué)術(shù)，2013（5）：57-66.

［4］陳思，凌新.參與式治理視域下農(nóng)村治理模式創(chuàng)新研究［J］.理論月刊，2014（9）：168-171.

［5］陳剩勇，徐珣.參與式治理：社會管理創(chuàng)新的一種可行性路勁——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗的研究［J］.浙江社會科學(xué)，2013（2）：62-72.

［6］張緊根.參與式治理：地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2014（6）：113-123.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

D632

A

1008—7974（2015）05—0073—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.015

2015-04-19

2015年廣西研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目“民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理下現(xiàn)代化研究——以廣西為例”（YCSW2015134）

覃耀堅，廣西覃塘人，2013級行政管理碩士研究生。