劉長金，王 霞

(長白山保護(hù)開發(fā)區(qū) 教育局，吉林 長白山 133613)

芻議實(shí)施依法治校的困境與對(duì)策*

劉長金，王 霞

(長白山保護(hù)開發(fā)區(qū) 教育局，吉林 長白山 133613)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出要建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首要的任務(wù)是積極推進(jìn)依法治校.但“依法治?！笨谔?hào)提出十多年了，具體落實(shí)情況并不理想.本文從人們思想觀念轉(zhuǎn)變、管理部門依法行政和學(xué)校自身管理體制三方面，分析了深入推進(jìn)依法治校亟需解決的三大難題，并具體提出了解決問題的切入點(diǎn)和當(dāng)務(wù)之急.

現(xiàn)代學(xué)校制度；依法治校；自主辦學(xué)；校長負(fù)責(zé)制

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》制定了建立現(xiàn)代學(xué)校制度的戰(zhàn)略目標(biāo)，并提出了管辦分離、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、完善學(xué)校管理制度等重要舉措.但我認(rèn)為，這些舉措都是依法治國戰(zhàn)略思想在學(xué)校教育中的具體體現(xiàn)，只有在法治觀念真正深入到學(xué)校管理者的內(nèi)心，法律規(guī)范真正成為學(xué)校管理的日常準(zhǔn)則之后，這些措施才能真正落到實(shí)處.所以加速推進(jìn)學(xué)校法制建設(shè)，堅(jiān)持依法治教、依法治校才是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的重中之重.

1 深入推進(jìn)依法治校工作的緊迫性

1.1 建設(shè)社會(huì)主義法治國家的迫切需要

十八屆四中全會(huì)旗幟鮮明地提出了推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略決策，更增強(qiáng)了依法治校工作的緊迫感.這不僅因?yàn)橐婪ㄖ涡Ｊ且婪ㄖ螄鴳?zhàn)略在教育領(lǐng)域的具體應(yīng)用和實(shí)踐，還因?yàn)閷W(xué)校教育是普及法律知識(shí)、提高全民法律意識(shí)的重要陣地和主要途徑；甚至可以說，作為社會(huì)事業(yè)的重要組成部分，學(xué)校教育的法制化程度是依法治國戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程的重要標(biāo)志.

1.2 建立現(xiàn)代學(xué)校制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

要建立“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度，“依法”是保障，也是能否推進(jìn)的關(guān)鍵.沒有法律做后盾，學(xué)校的自主決策、職工的民主監(jiān)督、家長和社會(huì)的廣泛參與都無從說起；政府對(duì)學(xué)校事務(wù)的過細(xì)管理、權(quán)力部門對(duì)學(xué)校的行政干涉都無法停止，管辦分離、自主發(fā)展就是一句空話.只有真正落實(shí)依法行政、依法辦學(xué)，才能構(gòu)建起政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新關(guān)系，適應(yīng)依法治國背景下教育發(fā)展的新形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)面向建立現(xiàn)代學(xué)校制度宏偉目標(biāo)的新發(fā)展.

1.3 破解學(xué)校管理難題的有效途徑

由于受到傳統(tǒng)教育管理體制的束縛和制約，承受著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊和誘惑，面對(duì)人們期望值的日益提高和對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的更大需求，普通中小學(xué)校陷入了很多難以擺脫的社會(huì)矛盾和管理難題之中.嚴(yán)令禁止的補(bǔ)課辦班不斷花樣翻新，以不同的面目出現(xiàn)，高考移民、擇校大潮此消彼長，屢禁不止；無私奉獻(xiàn)不再成為時(shí)尚，多勞多得又無法真正落實(shí)；“三亂”現(xiàn)象越治越多，教育公平越喊越遠(yuǎn)；從嚴(yán)管理遭遇人性化理念的拷問，社會(huì)實(shí)踐在安全責(zé)任面前無奈讓步；雷人的校規(guī)不斷出現(xiàn)，師生的權(quán)益不時(shí)受到侵犯……

這些現(xiàn)象，是學(xué)校管理者每天都要面對(duì)的問題，卻多是政府和行政部門不能依法辦事、學(xué)校和管理者不能依法辦學(xué)、人們法律意識(shí)普遍淡薄的嚴(yán)重后果，沿用傳統(tǒng)的管理方式已經(jīng)無法破解.只有大膽突破傳統(tǒng)模式，改革舊的管理體制，尊重教育規(guī)律，擺脫層層干擾，實(shí)現(xiàn)專家辦學(xué)，依法治理，自主發(fā)展，才能使多數(shù)學(xué)校逐步走出困境，實(shí)現(xiàn)全新的自主發(fā)展.

2 深入推進(jìn)依法治校過程中的三大難題

就目前教育發(fā)展實(shí)際看，要深入貫徹實(shí)施依法治校戰(zhàn)略，至少還有三個(gè)難題亟待解決：

2 .1 依法治校的思想還沒有真正深入人心，沒能真正落實(shí)到教育教學(xué)實(shí)踐

(1)辦學(xué)理念不能體現(xiàn)法制精神.辦學(xué)理念是一個(gè)學(xué)校辦學(xué)思想的靈魂，現(xiàn)在學(xué)校都明確提出自己富有特色的辦學(xué)理念，但能直接體現(xiàn)法治思想的還不多見.足見在人們的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中，“法治”的概念和意識(shí)還沒有達(dá)到足夠重要的地位.備受推崇的“一個(gè)好校長就是一所好學(xué)?！崩砟?，體現(xiàn)的就是“人治”而非“法治”的精神.

(2)學(xué)校章程沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用.《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須“有組織機(jī)構(gòu)和章程”，要“按照章程自主管理”.現(xiàn)在學(xué)校雖然都制定了自己的章程，但往往流于形式，沒有成為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的依據(jù)和綱領(lǐng)，上級(jí)文件或領(lǐng)導(dǎo)意愿往往決定著學(xué)校的發(fā)展方向和大政方針.

(3)國家法律貫徹執(zhí)行不到位，違法違規(guī)行為隨處存在.義務(wù)教育法、未成年人保護(hù)法、勞動(dòng)法、合同法等相關(guān)法律沒有得到很好的執(zhí)行， 罰款、體罰、違規(guī)收費(fèi)、假期補(bǔ)課等違規(guī)現(xiàn)象，還沒有從法律和制度層面得到禁止并杜絕[1].

(4)師生的合法權(quán)益得不到尊重和保障.如師生的平等權(quán)、休息權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)等經(jīng)常被隨意侵害而習(xí)以為?；蛏暝V無門.學(xué)校管理者必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，徹底改變管理方式，從過去主要依靠權(quán)力和行政手段，逐步轉(zhuǎn)到依靠法律、法規(guī)、學(xué)校章程和制度進(jìn)行管理，不斷提高學(xué)校管理的法制化水平.

2.2 教育行政部門職責(zé)不明確，學(xué)校自主辦學(xué)、行政部門宏觀管理難以實(shí)現(xiàn)

“依法治?！碧岢?0多年來，各級(jí)教育行政部門對(duì)學(xué)校的管理基本上還是沿襲著傳統(tǒng)的做法，主要表現(xiàn)為：

(1)直接管理甚至干預(yù)學(xué)校具體事務(wù).1993年頒布的《國家教育改革和發(fā)展綱要》就已經(jīng)提出推進(jìn)事業(yè)單位改革,落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；2003年教育部《 關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》進(jìn)一步要求各級(jí)教育行政部門“要切實(shí)轉(zhuǎn)變不適應(yīng)形勢(shì)需要的行政管理方式、方法，依據(jù)法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限與程序?qū)W(xué)校進(jìn)行管理，切實(shí)維護(hù)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”；2010年頒布的國家《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要推進(jìn)管辦分離,要求中央向地方放權(quán),政府向?qū)W校放權(quán),落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán).二十年來雖不斷規(guī)定，但至今沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展.教育行政機(jī)關(guān)類似于“大校長”，公辦中小學(xué)好像他的附屬機(jī)構(gòu).學(xué)校的主體地位不明，自主管理難以實(shí)現(xiàn).

(2)對(duì)一些違法違規(guī)現(xiàn)象不能履行監(jiān)管職責(zé).如《中華人民共和國義務(wù)教育法》明文規(guī)定,義務(wù)教育階段的學(xué)校不得分重點(diǎn)校、重點(diǎn)班,可重點(diǎn)校、重點(diǎn)班在各地依舊大量存在.其他如大班額、假期補(bǔ)課等現(xiàn)象都是在眼皮底下發(fā)生，而教育行政部門卻無計(jì)可施.

(3)行政執(zhí)法缺乏力度，不能依法保障學(xué)校的合法權(quán)益.如教育經(jīng)費(fèi)不及時(shí)到位、教學(xué)設(shè)施投入不足等問題，教育行政部門因權(quán)限所限難以及時(shí)解決；對(duì)社會(huì)上無證培訓(xùn)班、私開幼兒園等現(xiàn)象，雖有各種檢查，但終因缺少行政執(zhí)法力度而難以杜絕.

(4)區(qū)域一體化的教育行政化管理，是造成千校一面現(xiàn)象的直接原因，過多的行政檢查和行業(yè)評(píng)比直接影響到學(xué)校的特色發(fā)展.學(xué)校規(guī)劃、校內(nèi)決策、甚至章程規(guī)定的內(nèi)容都會(huì)因上級(jí)決定而改變，領(lǐng)導(dǎo)任命、資源調(diào)配、突發(fā)安全事故等不確定因素使學(xué)校只能按上級(jí)統(tǒng)一安排行事，特色發(fā)展往往只能停留在紙上.

2.3 學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制不完善，現(xiàn)行的“校長負(fù)責(zé)制”很難保證“依法治?！?/p>

我國實(shí)施校長負(fù)責(zé)制這一校內(nèi)管理體制已經(jīng)20多年了.隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上制度本身的不夠完善，問題不斷顯現(xiàn).

(1)現(xiàn)行的校長負(fù)責(zé)制下，極易出現(xiàn)校長依靠自身權(quán)威和行政命令管理的方式.即使制定各項(xiàng)管理制度，也往往只是校長管理內(nèi)部事務(wù)的手段，校長自身是可以不受這些制度約束的，能夠身體力行往往會(huì)被看成是道德高尚.學(xué)校實(shí)行的還是人治而不是真正的法治[2].

(2)現(xiàn)在校長是上級(jí)任命(或叫聘任制)而非校內(nèi)民主選舉，這就使得校長只能對(duì)上負(fù)責(zé)，而不用對(duì)下負(fù)責(zé).因而上級(jí)的檢查和考核更重要，職工群眾的監(jiān)督作用往往不被重視.校長代表著上級(jí)的意志.校長的決策很難得到職工群眾的共鳴，民主管理和群眾監(jiān)督很難落到實(shí)處.

(3)現(xiàn)行的校長負(fù)責(zé)制使權(quán)力過于集中，校內(nèi)管理機(jī)制不能有效運(yùn)行，黨組織和工會(huì)的監(jiān)督作用難以發(fā)揮.現(xiàn)在學(xué)校往往由一人兼任黨政負(fù)責(zé)人，看似為理順關(guān)系，減少制衡，提高效率，實(shí)際卻使權(quán)力更加集中，監(jiān)督機(jī)制更加削弱，嚴(yán)重地違背依法治校的精神實(shí)質(zhì).

(4)從實(shí)踐看，校長負(fù)責(zé)制落實(shí)得比較好的往往有三種：一是民辦學(xué)校，投資者自己辦學(xué)或委托他人管理，有自己獨(dú)立的辦學(xué)思想并能落實(shí)下去；二是國內(nèi)省內(nèi)名校，因其掌握雄厚的優(yōu)質(zhì)資源而很有話語權(quán)，可以按自己的意志做事，很少受到行政干預(yù)，如有些名校不顧政策規(guī)定仍然實(shí)行“一校兩制”，保持高收費(fèi)的權(quán)利；三是瀕臨倒閉、基本被放棄的學(xué)校，只要能辦好就行，沒人會(huì)管你怎么辦，反而留下了巨大的自主空間，更易于闖出一條新路，如盤錦實(shí)驗(yàn)中學(xué)、洋思中學(xué)、杜郞口中學(xué)等.

3 深入推進(jìn)依法治校工作是當(dāng)務(wù)之急

3.1 加快下放學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

以上因素決定了在現(xiàn)有條件下，不僅校長負(fù)責(zé)制難以真正得到落實(shí)，依法治校更不可能順利實(shí)施.所以當(dāng)務(wù)之急是政府必須下決心解決好政府簡政放權(quán)問題，明確各級(jí)政府責(zé)任，讓學(xué)校自主辦學(xué)；行政部門要切實(shí)退出學(xué)校的具體事務(wù)管理，而不是將依法治校一直停留在理論研究層面或循環(huán)流動(dòng)于大量的會(huì)議文件之中.

《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》明確要求，各級(jí)教育行政部門要“從具體的行政管理轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管、提供服務(wù)；切實(shí)落實(shí)和尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，減少過多、過細(xì)的直接管理活動(dòng)”.但要真正落到實(shí)處，政府必須要有“壯士斷腕”的決心.

3.2 真正發(fā)揮學(xué)校章程的統(tǒng)領(lǐng)作用

章程是一個(gè)學(xué)校的靈魂，在學(xué)校管理中處于核心地位.只有完成了以章程為核心的制度建設(shè)，才能形成學(xué)校依法治理管理體系，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校的依法自主管理；只有切實(shí)尊重章程的核心地位，才能保證學(xué)校不會(huì)朝令夕改，按著既定的發(fā)展目標(biāo)穩(wěn)步前行；只有人人都自覺按照章程的規(guī)定履行職責(zé)，才能出現(xiàn)依法辦學(xué)、依章辦事的秩序，依法治校的局面才會(huì)真正形成.

3.3 充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)的監(jiān)督作用

按照依法治校的要求，要在學(xué)校內(nèi)形成相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證管理與決策執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效.縱觀現(xiàn)在學(xué)校管理狀況，首先應(yīng)該加強(qiáng)的是教職工代表大會(huì)的民主監(jiān)督作用.因?yàn)槁毠な菍W(xué)校的主人，他們最關(guān)心學(xué)校的發(fā)展，而教職工代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)學(xué)校民主監(jiān)督的最有效措施.職工真正有了參與管理和監(jiān)督的權(quán)力，不僅能有效地制約決策層和管理層的運(yùn)行，還能大大激發(fā)他們的主人翁責(zé)任感，形成一股巨大并足以依靠的力量，推動(dòng)學(xué)?？焖俑咝Оl(fā)展，作用是不可估量的.

學(xué)校有了自主發(fā)展的權(quán)力和動(dòng)力，有了以章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度體系，有了以教職工代表大會(huì)為核心的民主監(jiān)督機(jī)制，學(xué)校的決策、執(zhí)行、監(jiān)督互相制約的管理機(jī)制才能初步形成并且有效運(yùn)行，現(xiàn)代學(xué)校制度的建立才能真正指日可待.

[1]張哲峰.對(duì)新時(shí)期依法治校的思考[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2014(6).

[2]焦志勇，繩孌.切實(shí)而有效地推進(jìn)依法治校進(jìn)程[J].北京教育(高教)，2015(1).

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.08.039

2015-05-04

劉長金，高級(jí)教師職稱，從事教育管理工作；王霞，女，一級(jí)教師職稱，從事教育管理工作.

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1008-7974(2015)04-0116-03