□王楨楨（廣州行政學(xué)院公共管理教研部，廣東廣州510070）

項(xiàng)目化購(gòu)買模式的運(yùn)行沖突及治理策略

□王楨楨（廣州行政學(xué)院公共管理教研部，廣東廣州510070）

社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目化購(gòu)買模式在實(shí)踐中遭遇多種沖突：包括采購(gòu)規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化與合同執(zhí)行的不確定性之間的沖突、承接主體的多元化與資源獲取的單一性之間的沖突、評(píng)估流程的規(guī)范化與評(píng)估指標(biāo)的隨意性之間的沖突、以及扶持策略的簡(jiǎn)單化與組織培育的復(fù)雜性之間的沖突。需要地方政府創(chuàng)新治理思維，通過(guò)科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，使多元主體間可以在利益分享與責(zé)任分擔(dān)之間獲得平衡的關(guān)系。

社會(huì)服務(wù)；項(xiàng)目化購(gòu)買；模式

隨著簡(jiǎn)政放權(quán)改革的深入推進(jìn)，全國(guó)各地都在實(shí)施政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的改革實(shí)踐，作為優(yōu)化公共服務(wù)資源配置的重要手段。廣州作為先行先試的排頭兵，也大力推進(jìn)“政府出資購(gòu)買、社會(huì)組織承辦、全程跟蹤評(píng)估”項(xiàng)目化購(gòu)買模式。這種模式具有四個(gè)特點(diǎn)：一是標(biāo)準(zhǔn)化的采購(gòu)平臺(tái)，根據(jù)社區(qū)居民的需求特點(diǎn)設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目與服務(wù)指標(biāo)，共設(shè)置了302個(gè)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，上崗人員達(dá)3000多人，包括家庭服務(wù)、長(zhǎng)者服務(wù)、青少年服務(wù)、社會(huì)救助等多項(xiàng)內(nèi)容。二是多元化的承接主體，目前廣州市的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)共有160多家，其成立背景也各不相同，涉及高校教師、境外社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、志愿者聯(lián)盟、宗教組織、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位等。三是規(guī)范化的評(píng)估流程，通過(guò)《政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》、《街道社區(qū)綜合服務(wù)中心實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)流程規(guī)范（試行）》等工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程規(guī)范管理，立項(xiàng)簽約嚴(yán)格遵照評(píng)估結(jié)果，將資金撥付與評(píng)估進(jìn)度緊密掛鉤。四是補(bǔ)貼式的扶持策略。通過(guò)“一次性資助”及“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式對(duì)于優(yōu)質(zhì)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)給予財(cái)政支持。這樣的運(yùn)作模式為民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了一定的發(fā)展空間，但是在實(shí)際運(yùn)行中仍然存在一些沖突問(wèn)題，本文擬對(duì)此作分析研究，為優(yōu)化項(xiàng)目化購(gòu)買模式提出對(duì)策建議。

一、社工服務(wù)項(xiàng)目化購(gòu)買模式的運(yùn)行沖突

（一）采購(gòu)規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化與合同執(zhí)行不確定性之間的沖突

廣州市目前已將社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買平臺(tái)“家庭綜合服務(wù)中心”納入常態(tài)化財(cái)政預(yù)算，每年200萬(wàn)元的購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)，由市區(qū)各分擔(dān)100萬(wàn)元［1］。為了嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管理，合同中明確規(guī)定了各項(xiàng)開(kāi)支占服務(wù)總經(jīng)費(fèi)的比例，如60%用于人員開(kāi)支，10%—12%用于專業(yè)支付，10%用于開(kāi)展專業(yè)服務(wù)和活動(dòng)費(fèi)，10%用于日常辦公費(fèi)用，8%—10%用于其他雜費(fèi)，社工機(jī)構(gòu)在使用中不得僭越相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在付款方式上也嚴(yán)格約定了支付時(shí)間，必須緊跟評(píng)估進(jìn)度，評(píng)估完成才能夠獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi)。在采購(gòu)的運(yùn)行過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題：（1）簡(jiǎn)單套用工程類招標(biāo)程序，未考慮社會(huì)工作的運(yùn)作特點(diǎn)。一年一招標(biāo)違背了社工組織的發(fā)展規(guī)律，社會(huì)服務(wù)講究延續(xù)性，即服務(wù)對(duì)象對(duì)機(jī)構(gòu)及其工作人員有一個(gè)從陌生到熟悉到建立關(guān)系，再到形成依戀的過(guò)程。這種短期招投標(biāo)制度使得部分社工機(jī)構(gòu)為了迎合政府做表面文章，忽視服務(wù)對(duì)象的深層需求。（2）招標(biāo)規(guī)則過(guò)細(xì)，沒(méi)有考慮社區(qū)服務(wù)和社工機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作情況，對(duì)于社會(huì)服務(wù)的不確定性沒(méi)有給予彈性空間與調(diào)整范圍。（3）資金的撥付與業(yè)務(wù)開(kāi)展不同步，影響了服務(wù)質(zhì)量。目前資金撥付緊跟評(píng)估進(jìn)度，評(píng)估完成才能夠獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi)。由于購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)并非一次性足額撥付，許多社工機(jī)構(gòu)都需要墊資運(yùn)作。由于客觀上存在政府撥款的時(shí)間差，以及市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)撥款，當(dāng)某區(qū)市級(jí)財(cái)政撥款落實(shí)后，區(qū)級(jí)財(cái)政由于各種原因尚未落實(shí)，就會(huì)造成政府撥款不能及時(shí)到達(dá)社工機(jī)構(gòu)，往往會(huì)推遲1—5個(gè)月不等。有的社工機(jī)構(gòu)反映承接項(xiàng)目前期，在項(xiàng)目啟動(dòng)前進(jìn)行需求評(píng)估及籌備開(kāi)展工作，需要投入3至5名的工作人員，持續(xù)時(shí)間為3至5個(gè)月。這段期間的服務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)不納入政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中，這對(duì)于非盈利組織是一個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)，不利于保障服務(wù)的質(zhì)量。某社工機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就曾向街道借錢及自己墊資為機(jī)構(gòu)的社工發(fā)工資。并且前期投入5個(gè)月，再簽約12個(gè)月，相當(dāng)于工作17個(gè)月，只能拿到12個(gè)月的經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)以實(shí)習(xí)生代替正式員工，不利于機(jī)構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）承接主體的多元化與資源獲取的單一性之間的沖突

從廣州的情況看，社工機(jī)構(gòu)的背景是多元化的，既有高校背景、志愿者背景，也有宗教背景、企業(yè)背景和境外背景的。然而，由于政策約束和自身局限，多元的背景并沒(méi)有為這些社工機(jī)構(gòu)提供獲取社會(huì)資源的多種途徑，政府購(gòu)買服務(wù)的資金成為他們收入的唯一來(lái)源，僅有部分境外背景的社工機(jī)構(gòu)可以通過(guò)曲折的路徑從境外的總部資源中獲取支持，如B機(jī)構(gòu)的新加坡總部就設(shè)立了專項(xiàng)應(yīng)急基金為服務(wù)對(duì)象提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)援助。而境內(nèi)的絕大部分社工機(jī)構(gòu)并沒(méi)有其他的資金來(lái)源，也沒(méi)有可以獲取社會(huì)資源的暢通路徑，一旦政府停止購(gòu)買，這些社工機(jī)構(gòu)就難逃關(guān)閉的下場(chǎng)。另一方面，社工機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展也依賴于街道強(qiáng)有力的支持，由于經(jīng)費(fèi)的60%都是用于支付人員工資的，社工活動(dòng)所依托的家庭綜合服務(wù)中心這一場(chǎng)地的裝修、租賃和維護(hù)的費(fèi)用，都得靠街道另想辦法，甚至有街道通過(guò)文化站的辦公經(jīng)費(fèi)來(lái)支付中心運(yùn)作的水電費(fèi)［2］。可以說(shuō)，街道的資源支持對(duì)于社工組織的順利運(yùn)行起到?jīng)Q定性作用，這種對(duì)政府資源的“強(qiáng)依賴關(guān)系”就導(dǎo)致了不少社工機(jī)構(gòu)在與政府的合作中角色出現(xiàn)扭曲，從“伙伴”變成幫工的“伙計(jì)”，專業(yè)工作受到行政事務(wù)的干預(yù)，不能保持其獨(dú)立性和專業(yè)性。而從政府的角度看，究竟應(yīng)為社工組織整合或提供何種綜合資源并不明朗，配套的服務(wù)資源欠缺，如部分個(gè)案需要轉(zhuǎn)介以提供更專業(yè)更有效的服務(wù)，如殘疾人士的康復(fù)服務(wù)社區(qū)并沒(méi)有相關(guān)資源，只有大醫(yī)院才具備相應(yīng)的服務(wù)資源和條件，但限于交通因素和經(jīng)濟(jì)困難大部分居民無(wú)法享受。另外，從整體需求看，一些長(zhǎng)者日常照顧和殘障人士特殊照顧的服務(wù)需求，也難以找到匹配案主需求的資源。

（三）評(píng)估流程的規(guī)范化與評(píng)估指標(biāo)的隨意性之間的沖突

目前廣州市主要有兩家評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)機(jī)構(gòu)的評(píng)估，分別是廣州市社協(xié)和深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評(píng)估中心，市級(jí)政府也為此制定了相關(guān)的考核評(píng)估實(shí)施辦法。從調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，考核機(jī)制存在幾個(gè)問(wèn)題：（1）評(píng)估時(shí)間短，為節(jié)約評(píng)估成本以及獲取公共服務(wù)購(gòu)買的合法性，考核過(guò)程形式化現(xiàn)象依然存在。在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置上往往概念模糊，對(duì)于“個(gè)案”、“小組”、“社區(qū)服務(wù)”等核心概念缺乏明晰界定，而且定性指標(biāo)居多，偏重查閱便利的資料性項(xiàng)目和可直觀察覺(jué)的硬件建設(shè)指標(biāo)，對(duì)于測(cè)評(píng)成本較高的服務(wù)過(guò)程和服務(wù)效果指標(biāo)反而忽視，尤其是服務(wù)對(duì)象的滿意度此類核心內(nèi)容分值占比極低（某評(píng)估指標(biāo)總分值1000分，居民評(píng)價(jià)只占80分）。（2）第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的獨(dú)立性、科學(xué)性以及專家的權(quán)威性都有待提升。雖然社工機(jī)構(gòu)拿著大部頭的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)仔細(xì)研究、如履薄冰；但是實(shí)際的檢查過(guò)程中反倒是走馬觀花，匆匆而過(guò)。由于評(píng)估機(jī)構(gòu)往往要在限定時(shí)期內(nèi)對(duì)多個(gè)社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估工作，所以評(píng)估的時(shí)間也被不斷壓縮，從一天半到一天，甚至有些社工機(jī)構(gòu)就只有半天時(shí)間，評(píng)估的過(guò)程就是翻翻書(shū)面材料而言。不同評(píng)估機(jī)構(gòu)的考核標(biāo)準(zhǔn)和要素指標(biāo)的設(shè)置有差異，同樣的社工機(jī)構(gòu)提供相同的社工服務(wù)，因?yàn)樵u(píng)估機(jī)構(gòu)的不同可能會(huì)出現(xiàn)在荔灣區(qū)得優(yōu)但在越秀區(qū)卻勉強(qiáng)及格的狀況。另外很多評(píng)估專家自身并沒(méi)有社工工作的經(jīng)歷，對(duì)于社工機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)作和服務(wù)開(kāi)展的情況也缺乏了解，往往在評(píng)估的時(shí)候隨機(jī)判斷分值的高低。（3）政府主導(dǎo)地位明顯，考核外的各類檢查評(píng)比讓社工機(jī)構(gòu)應(yīng)接不暇。如政府制定了街道家庭綜合服務(wù)中心老年人、青少年、殘聯(lián)康復(fù)服務(wù)對(duì)象、社區(qū)矯正對(duì)象等服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均有量化指標(biāo)，而且每個(gè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下面對(duì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展個(gè)案服務(wù)、小組服務(wù)、活動(dòng)次數(shù)等也設(shè)立了量化指標(biāo)，這些指標(biāo)的操作性不強(qiáng)又要求社工機(jī)構(gòu)必須完成，導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付檢查指標(biāo)，而不是切實(shí)關(guān)注服務(wù)質(zhì)量的提升。（4）績(jī)效考核缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，考核結(jié)果起不到實(shí)質(zhì)性的成效，影響了公共服務(wù)社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

（四）扶持策略的簡(jiǎn)單化與組織培育的復(fù)雜性之間的沖突

目前廣州市政府對(duì)于社工組織的扶持主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是降低準(zhǔn)入的門檻，另一個(gè)就是資金扶持，包括一次性資助和評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)。這類補(bǔ)貼政策還是相對(duì)簡(jiǎn)單，受惠的組織范圍有限，獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額對(duì)于社工組織的發(fā)展不免杯水車薪。與此同時(shí)，社工組織缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，在招投標(biāo)的過(guò)程中依然會(huì)出現(xiàn)重關(guān)系而不是實(shí)力的問(wèn)題。甚至有部分街道組織不能正確認(rèn)識(shí)社工服務(wù)的專業(yè)性問(wèn)題，為了降低成本自己拼湊團(tuán)隊(duì)成立社工組織應(yīng)標(biāo)，而缺乏清晰的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)方向，也沒(méi)有專業(yè)的工作技能和工作方法，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不高，造成前期投入資源的極大浪費(fèi)。另一方面，政策約束是社工組織成長(zhǎng)的主要障礙。根據(jù)我國(guó)目前相關(guān)的法律規(guī)定，社工組織并沒(méi)有稅收減免的法律依據(jù)，即時(shí)開(kāi)展的是低償服務(wù)也需要繳納25%的所得稅和5%的營(yíng)業(yè)稅。人力資源成本嚴(yán)控在60%以內(nèi)導(dǎo)致人才招募困難，薪酬待遇不高，社工隊(duì)伍人才流失問(wèn)題嚴(yán)重。而相關(guān)的公益性募捐獲取困難，一方面社工機(jī)構(gòu)缺乏接受捐贈(zèng)資質(zhì)，另一方面還需要繳納高額稅負(fù)。如我們所調(diào)研的C社工機(jī)構(gòu)，某企業(yè)集團(tuán)想向其捐贈(zèng)一輛二手車，然而相關(guān)過(guò)戶手續(xù)還特別繁瑣并要繳納上萬(wàn)元的稅負(fù)，最終C機(jī)構(gòu)只好放棄接受捐贈(zèng)。沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)和資源，很多拓展性和創(chuàng)新性的服務(wù)就難以開(kāi)展，社工機(jī)構(gòu)的快速成長(zhǎng)受到制約。

二、沖突背后的主要矛盾分析

社工服務(wù)的項(xiàng)目化購(gòu)買模式本質(zhì)上反映的是多元主體以合作的方式結(jié)成權(quán)力關(guān)系，參與公共資源的配置與分享的過(guò)程。目前出現(xiàn)的多種沖突和問(wèn)題的本質(zhì)在于合作治理過(guò)程中的權(quán)力失衡，沒(méi)有在參與主體之間營(yíng)造共贏的價(jià)值認(rèn)同，形成統(tǒng)一的行動(dòng)認(rèn)知；也沒(méi)有通過(guò)科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，使得多元的合作主體可以在利益分享與責(zé)任分擔(dān)之間獲得平衡的關(guān)系。

（一）市場(chǎng)機(jī)制快速應(yīng)用與市場(chǎng)主體發(fā)育遲緩之間的矛盾

2013年3月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2020年要建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)體系。在中央政策的大力倡導(dǎo)下各地都在自上而下，依靠政府的力量強(qiáng)力推進(jìn)社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化改革。從市場(chǎng)的角度看，社工服務(wù)的市場(chǎng)從某種意義上來(lái)說(shuō)就是由地方政府積極“創(chuàng)立”的，社工組織的主體并不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自發(fā)形成的。與此同時(shí)，社工組織的發(fā)育又是先天不足的，缺乏減免稅收的法規(guī)政策、缺乏監(jiān)督管理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的資源保障。

（二）合作治理頻繁互動(dòng)與權(quán)力利益邊界模糊之間的矛盾

在政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，資源分配的標(biāo)準(zhǔn)和條件均依賴于政府單方定制的格式合同，并未優(yōu)先考量參與主體對(duì)于利益分享與責(zé)任分擔(dān)的認(rèn)同性與接受度。另一方面，社工組織缺乏獨(dú)立獲取資源的路徑與制度安排，也缺乏多向度的資源供給，脫離了政府的“幫助”可以說(shuō)舉步維艱。在這樣的情況下，許多社工組織只能依附于政府生存，“躺在政府的懷里做項(xiàng)目”。由于缺乏正式的制度約束與規(guī)范，包括利益分配機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、問(wèn)責(zé)分擔(dān)機(jī)制以及糾紛解決機(jī)制等，導(dǎo)致了政府與社工組織合作過(guò)程中權(quán)利與責(zé)任的邊界不清晰。也由于缺乏對(duì)等的談判機(jī)制和博弈規(guī)則，不少社工組織被迫承擔(dān)政府的行政事務(wù)，應(yīng)對(duì)政府內(nèi)部的考核指標(biāo)，偏離了本職工作方向。這種缺乏平等性與獨(dú)立性的合作模式，最終將社工組織變?yōu)檎摹跋聦俨块T”，偏離了多元共治的初衷。

（三）簡(jiǎn)政放權(quán)邊緣推進(jìn)與核心利益固守陣地之間的矛盾

“治理”是一個(gè)多元主體分享權(quán)力的過(guò)程，這就意味著政府對(duì)于公共資源的配置應(yīng)打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)，賦予更多的社會(huì)主體參與管理的權(quán)力。這就需要的是政府對(duì)于社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域的“部分淡出”，通過(guò)“實(shí)質(zhì)賦權(quán)”的方式將部分社會(huì)事務(wù)的決策權(quán)以及社會(huì)資源的配置權(quán)回歸公眾與社會(huì)組織。而從實(shí)際運(yùn)作中看，這恰恰是改革中最難啃的“硬骨頭”，涉及到核心利益政府部門往往不愿放手，以評(píng)估考核的方式變相強(qiáng)化部門權(quán)威，以資源條件的約束暗地滲透行政指令。由此看來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)真的要落到實(shí)處，政府的治理思路必須要革新，應(yīng)當(dāng)在共贏的價(jià)值認(rèn)同下通過(guò)均衡的治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有序的權(quán)力分享。通過(guò)構(gòu)建多向度、網(wǎng)絡(luò)化、契約化的制度安排，通過(guò)組織功能重構(gòu)與社會(huì)資源分配，使政府、公眾與社會(huì)組織在持續(xù)的互動(dòng)過(guò)程中重復(fù)博弈形成合作互惠關(guān)系，從而使信任機(jī)制與合作機(jī)制真正能夠發(fā)揮作用。［3］

三、優(yōu)化社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化購(gòu)買模式的路徑選擇

（一）通過(guò)制度安排明晰合作主體的行為邊界

當(dāng)前社工組織普遍反映的行政干預(yù)問(wèn)題很大程度上源于社工組織與政府的職能邊界不清，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度安排明確政府、居委會(huì)和社工組織的行為邊界，通過(guò)政策規(guī)定細(xì)分社工服務(wù)領(lǐng)域，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與不應(yīng)承擔(dān)的職能，構(gòu)筑遏制行政職能向社工機(jī)構(gòu)延伸的防火墻。

首先，應(yīng)根據(jù)社會(huì)工作不同服務(wù)領(lǐng)域特點(diǎn)制定多元化政策。以社區(qū)為基礎(chǔ)，根據(jù)社區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)和需求，合理規(guī)劃、突出重點(diǎn)、因地制宜，使社工組織在參與公共服務(wù)方面更有針對(duì)性和有效性。如借鑒香港政府針對(duì)不同人群擬定不同的社會(huì)工作發(fā)展規(guī)劃。1972年香港正式宣布實(shí)行社會(huì)工作專業(yè)化之后，為適應(yīng)社會(huì)服務(wù)多元化發(fā)展的需要，“相繼發(fā)布了《青少年個(gè)人輔導(dǎo)社會(huì)工作之發(fā)展綠皮書(shū)》、《老人服務(wù)綠皮書(shū)》、《群策群力協(xié)助弱能人士更生白皮書(shū)》，提出了青少年社會(huì)工作、老人社會(huì)工作和康復(fù)社會(huì)工作的目標(biāo)及實(shí)施方針”［4］。在政策上區(qū)分不同社會(huì)群體需求和特征，引導(dǎo)社工組織選擇適合的發(fā)展路徑，提升社工組織的服務(wù)效率。

其次，應(yīng)確立符合社工服務(wù)規(guī)律的采購(gòu)規(guī)則。提高服務(wù)質(zhì)素在招投標(biāo)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的權(quán)重，把服務(wù)質(zhì)素和服務(wù)量作為評(píng)審的重要指標(biāo)而不是價(jià)格，努力規(guī)避出現(xiàn)工程類項(xiàng)目招投標(biāo)“價(jià)低者得”的傾向。如香港政府購(gòu)買服務(wù)招投標(biāo)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)是服務(wù)質(zhì)素權(quán)重占80%，服務(wù)量權(quán)重占20%。除了公開(kāi)招標(biāo)也可以選擇邀請(qǐng)招標(biāo)的合約形式開(kāi)展，對(duì)于邀請(qǐng)招標(biāo)合約到期后只要評(píng)估合格就不會(huì)重新招標(biāo)，機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開(kāi)展服務(wù)，確保了服務(wù)的延續(xù)性。對(duì)于合同的期限也應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目具體時(shí)間設(shè)定，不應(yīng)一刀切“一年一簽”，避免社工機(jī)構(gòu)因財(cái)年交替而面臨資金青黃不接，無(wú)法按時(shí)給社工發(fā)工資。在購(gòu)買方式上，可以借鑒香港的整筆撥款津貼制度［5］，即“對(duì)于招標(biāo)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的應(yīng)標(biāo)單位，不再就其具體從業(yè)人員情況進(jìn)行區(qū)別性對(duì)待，只是根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目核定資助金額，包括員工的薪酬以及機(jī)構(gòu)活動(dòng)的各種開(kāi)支等，以整筆撥款形式發(fā)放”，社工組織在符合服務(wù)協(xié)議的原則下可自行決定如何調(diào)配運(yùn)用政府的資助金額，通過(guò)減少對(duì)于金額具體分配上的干預(yù)提高社工組織發(fā)展的靈活性。

最后，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)政策的宣傳引導(dǎo)。一方面通過(guò)法律法規(guī)、社會(huì)政策、地方部門職責(zé)等培訓(xùn)或新政策告知會(huì)等，讓社工和服務(wù)對(duì)象更正確地了解諸如婚姻法、醫(yī)療保障、低保救助政策等等，以便社會(huì)政策資源得到有效使用。另一方面構(gòu)建構(gòu)建政策倡議渠道和信息反饋機(jī)制，使社工有途徑反映基層群體需求、提出可行性建議，以供政策制定者參考。

（二）通過(guò)整合資源提升社工組織的行動(dòng)能力

社工組織的行動(dòng)能力取決于其獲取資源的多寡。這就需要政府為社會(huì)組織開(kāi)辟更多的資源獲取通道。

一是建立政府相關(guān)部門與社工組織的資源鏈接機(jī)制。在建立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)基金方面，出臺(tái)扶持資助非盈利社會(huì)組織的政策，如稅收優(yōu)惠等，對(duì)其減免稅收以提高社工組織的生存和發(fā)展能力。還可由相關(guān)單位提供更具針對(duì)性的資源協(xié)助，社工經(jīng)過(guò)合理的統(tǒng)籌與鏈接，為服務(wù)對(duì)象提供及時(shí)、有效的服務(wù)。充分調(diào)動(dòng)工青婦等群團(tuán)組織積極參與社區(qū)服務(wù)的積極性，發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織在培育和促進(jìn)社工組織發(fā)展方面的積極作用，通過(guò)樞紐型社會(huì)組織整合分散的社會(huì)組織和社會(huì)力量，提升社會(huì)工作的影響力。

二是建立社工組織與其他社會(huì)組織之間的資源調(diào)配機(jī)制。大力拓寬社會(huì)融資渠道，落實(shí)公益性捐贈(zèng)稅收減免政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金向社會(huì)工作投入。在服務(wù)對(duì)象需要幫助時(shí)，可以及時(shí)通過(guò)正式、有效的途徑和程序獲得幫助。如發(fā)揮宗教組織、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等在為基層社區(qū)提供社會(huì)服務(wù)方面的重要作用，或者通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)?zhí)豳Y金為社區(qū)提供服務(wù)，或者通過(guò)自我組織獲取微利為社區(qū)提供服務(wù)，或者通過(guò)社會(huì)募捐獲得善款提供社區(qū)服務(wù)，拓展社區(qū)服務(wù)的資源。

三是建立社工組織與服務(wù)對(duì)象的資源鏈接通道?？梢钥紤]以社區(qū)居委會(huì)為平臺(tái)掌握和確認(rèn)相關(guān)的社會(huì)服務(wù)需求，將相關(guān)需求登記在冊(cè)后再轉(zhuǎn)介到相應(yīng)的社工機(jī)構(gòu)，有利于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮綜合效益。此外就是開(kāi)辟社工組織的轉(zhuǎn)介服務(wù)，如社工組織在開(kāi)展活動(dòng)中了解到服務(wù)對(duì)象的切實(shí)需求可以為其轉(zhuǎn)介鏈接政府部門的社會(huì)服務(wù)資源。

（三）通過(guò)規(guī)制機(jī)制強(qiáng)化社工組織的專業(yè)素養(yǎng)

目前調(diào)研中普遍反映出來(lái)的社工組織專業(yè)素養(yǎng)不高、行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題很大程度上源于沒(méi)有建立一個(gè)科學(xué)合理的規(guī)制機(jī)制以調(diào)節(jié)社工組織的服務(wù)行為。

首先，應(yīng)當(dāng)維護(hù)公平公開(kāi)、優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，在競(jìng)爭(zhēng)中以服務(wù)質(zhì)量取勝而不是依賴私交關(guān)系。在全市建立社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)資質(zhì)檔案，包括人員構(gòu)成、專業(yè)素質(zhì)、服務(wù)開(kāi)展?fàn)顩r，為政府機(jī)構(gòu)選擇優(yōu)質(zhì)社工組織提供決策參考，敦促社工機(jī)構(gòu)關(guān)注自身的可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量的提升，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。

其次，就是建立科學(xué)、統(tǒng)一、明晰的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)在全面征求社工組織參與意見(jiàn)的基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的切合實(shí)際的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，頒布《社會(huì)工作基本服務(wù)規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)》和《社工服務(wù)薪酬與質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)評(píng)估主體資質(zhì)的管理，如規(guī)定評(píng)估專家必須是具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的資深社工，評(píng)估過(guò)程必須向相當(dāng)數(shù)量的社區(qū)居民發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)卷，尤其應(yīng)加大居民滿意度測(cè)評(píng)的權(quán)重，防止評(píng)估走過(guò)場(chǎng)，流于形式。還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出整改意見(jiàn)，并將評(píng)估結(jié)果納入社工組織的資質(zhì)檔案，作為評(píng)級(jí)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)社工組織的規(guī)范化發(fā)展?？砂凑諜C(jī)構(gòu)自評(píng)和第三方評(píng)估相結(jié)合、服務(wù)數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量相結(jié)合、管理協(xié)調(diào)與專業(yè)服務(wù)相結(jié)合、政府考核與行業(yè)自律相結(jié)合的原則進(jìn)一步完善評(píng)估制度。最后，就是加強(qiáng)行業(yè)自律與互助服務(wù)，成立社會(huì)工作管理機(jī)構(gòu)［6］，如社會(huì)服務(wù)聯(lián)合會(huì)（主要是研討社會(huì)服務(wù)政策業(yè)務(wù)發(fā)展），社會(huì)工作者注冊(cè)局（主要是登記管理注冊(cè)社工的），義務(wù)工作發(fā)展局（主要是組織發(fā)展義工）等，專門為社會(huì)工作者或社工團(tuán)體提供服務(wù)，承擔(dān)一定的管理協(xié)調(diào)職能。

（四）通過(guò)文化傳播擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)的社會(huì)影響

目前，社會(huì)工作的發(fā)揮處于起步階段，社會(huì)公眾甚至政府部門的許多工作人員都對(duì)社工服務(wù)不甚了解，因此加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)的政策宣傳與文化傳播尤為重要。

一是加大對(duì)社工機(jī)構(gòu)和社工的宣傳，讓“有需要找社工，有意愿做義工”的理念深入居民心中；同時(shí)，社工機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展服務(wù)，深入挖掘居民需求和潛能，讓服務(wù)對(duì)象在服務(wù)過(guò)程中體驗(yàn)社工服務(wù)，提高對(duì)社工的認(rèn)知度和信任度。

二是積極與相關(guān)單位溝通，普及社工服務(wù)項(xiàng)目，由點(diǎn)及面，推廣社工服務(wù)。提高社工行業(yè)認(rèn)知的同時(shí)，加強(qiáng)宣傳對(duì)社工職業(yè)操守的普及，增強(qiáng)公眾的理解與監(jiān)督。利用如“社工節(jié)”、“社工日”向全社會(huì)宣傳社工“助人自助”的專業(yè)理念、方法和作用，使市民認(rèn)同、接受并自覺(jué)支持社工的工作。

三是提升基層組織及相關(guān)部門對(duì)社工的了解，與相關(guān)部門安排定時(shí)的會(huì)面，以促進(jìn)部門及其工作人員清晰認(rèn)識(shí)和了解社工的服務(wù)內(nèi)容以及工作方法。通過(guò)傳統(tǒng)媒體及新興媒體向社會(huì)宣傳社會(huì)工作的內(nèi)容與方法，提高群眾對(duì)于社會(huì)工作的認(rèn)同度，為社會(huì)工作的發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。

四是貫徹落實(shí)社工薪酬指導(dǎo)機(jī)制，保證社工薪酬待遇按照指導(dǎo)機(jī)制得以施行，通過(guò)考核發(fā)證、崗位設(shè)置、工資福利、評(píng)估獎(jiǎng)懲等系統(tǒng)安排保障社工的專業(yè)質(zhì)量與社會(huì)待遇，為其職業(yè)生涯創(chuàng)造發(fā)展空間，吸引更多優(yōu)秀人才加入與留置社工行業(yè)。

［1］《廣州市財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施辦法（試行）》（穗民［2010］169號(hào)）.

［2］曾雪玲、陳建東、彭穗邦.政府與社會(huì)組織合作：J街家庭綜合服務(wù)供給案例［J］.探求，2004，（1）：51—61.

［3］王楨楨.基層社會(huì)管理創(chuàng)新：分享權(quán)力與重構(gòu)秩序［J］.嶺南學(xué)刊，2012，（1）：97—102.

［4］黃志華、迢一飛.香港地區(qū)的社會(huì)工作管窺［J］.社會(huì)工作（生活版），2006，（8）:56—57.

［5］張麗麗、陳云.香港地區(qū)社會(huì)保障領(lǐng)域第三部門發(fā)展研究［J］.科技創(chuàng)業(yè)月刊，2008，（6）：5—6.

［6］甄炳亮.香港：做社工就是做善事［J］.瞭望新聞周刊，2006，（11）:25.

□責(zé)任編輯：溫朝霞

D035

A

1003—8744（2015）04—0065—06

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與利益群體的城市治理模式創(chuàng)新研究》（編號(hào)：12CZZ035）的成果。

2015—5—21

王楨楨（1980—），女，廣州行政學(xué)院公共管理教研部教授，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣卜?wù)與地方治理。