張曉梅

習近平總書記在2015年2月27日召開的中央全面深化改革領導小組第十次會議上強調，在法治下推進改革、在改革中完善法治，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。筆者認為，從目前征地過程中出現的矛盾來看，被征地農民屬于獲得感較少的群體之一，農民在征地過程中會產生一系列的相對剝奪感，而相對剝奪感會消減他們的獲得感。導致這種現象的因素是多方面的，既有他們意識方面的局限性，也有外部環(huán)境的促成作用。可以說，農民在征地過程中的相對剝奪感的生成是內因引發(fā)與外因促成的結果。在此，筆者通過分析市場經濟理論在征地領域的實踐訴求，探索用市場化手段消減被征地農民的相對剝奪感的路徑，以期從外部環(huán)境上消除促成相對剝奪感的因素, 使被征地農民有更多獲得感。

一、相對剝奪感的理論梳理

相對剝奪理論是20世紀50年代發(fā)展起來的一種社會心理學理論。相對剝奪感這一術語最先是美國社會學家Stouffer等人在其1949年出版的The American Soldier一書中提出來的。1950年，社會心理學家Merton在Stouffer研究的基礎上將相對剝奪感之說發(fā)展成群體行為理論。他在Social theory and social structure一書中使用了參照群體理論來解釋相對剝奪感，他指出：“當某人將自己的情況和某些參照群體相比較時，若發(fā)現自己處于不利就會產生一種怨恨或不滿的消極情緒，即相對剝奪感。”*Robert K.Merton，Social theory and social structure，New York：The Free Press，1968.Davies發(fā)展了相對剝奪感的內涵，他認為除了參照群體外，人們自己過去的經歷也是產生相對剝奪感的另一根源。1966年， Runciman深入剖析了相對剝奪感產生的條件：“(1)某人不擁有某物；(2)某人意識到別人或自己以前擁有某物；(3)某人期望得到某物；(4)某人覺得自己的期望是合理的。在此情形下，某人不能得到某物就會產生一種相對剝奪感。”*Runciman W.G.，Relative deprivation and social justice，Berkeley：University of California Press，1966.

Stouffer、Merton、Davies和 Runciman等學者的研究頗具開創(chuàng)性，但也有一些困惑沒有解決：“一是當自身利益與其他群體相比較實際增加時，也會產生相對剝奪感；二是沒有把自身利益與任何其他群體做比較時，依然會產生相對剝奪現象?！?付允：《可持續(xù)發(fā)展的公平度量——相對剝奪感理論、模型與實證研究》，北京：中國發(fā)展出版社，2011年，第26頁。Gurr將價值期待與價值能力的不一致作為相對剝奪感產生的因素，對以上困惑進行了解釋，他把“相對剝奪感的形式分為下降的剝奪(decremental deprivation) 、渴望的剝奪(aspiration deprivation) 、漸進的剝奪(progressive deprivation)”*李俊：《相對剝奪理論的價值論視角》，《學?！?005年第4期。。

馬克思曾對相對剝奪感進行過形象生動的描述：“一座小房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切要求的。但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成可憐的茅舍模樣了。這時，狹小的房子證明它的居住者毫不講究或者要求很低；并且，不管小房子的規(guī)模怎樣隨著文明的進步而擴大起來，但是，只要近旁的宮殿以同樣的或更大的程度擴大起來，那么較小房子的居住者就會在那四壁之內越發(fā)覺得不舒適，越發(fā)不滿意，越發(fā)被人輕視?！?《馬克思恩格斯選集》第一卷，北京：人民出版社，1972年，第367頁。

筆者認為，相對剝奪感就是當人們將自己的利益得失與其他相關群體或自己過去的經歷進行比較后產生的一種心理失衡現象。

二、被征地農民相對剝奪感的審視

(一)現狀考察

隨著我國征地政策的逐步完善，征地過程中絕對剝奪現象已逐漸減少，相對剝奪現象卻凸顯出來。被征地農民的相對剝奪感大致體現在征地領域的以下兩個階段：征地中和征地后。

1.征地中的相對剝奪感

在征地過程中，農民的相對剝奪感凸顯于土地增值收益的分配上。“就全國的征地本質而言，仍然是一種政府主導的土地征收，通過國家征收，使農地轉為非農建設用地，政府再通過招拍掛的方式把土地賣出去，由此形成的土地增值收益格局是政府成為土地級差收益的主要獲取者”*諸培新、唐鵬：《農地征收與供應中的土地增值收益分配機制創(chuàng)新》，《南京農業(yè)大學學報》(社會科學版) 2013年第1期。。被征地農民與政府矛盾的焦點在于地方政府和用地單位獲取了絕大部分的土地增值收益，政府給予農民的土地補償費只占到整個土地收益的極小部分，農民基本上被擋在土地增值收益分配之外。農民在比較用地單位的征地支出與自己的征地所得后會產生極大的失衡，普遍存在相對剝奪感，認為補償標準偏低；就算補償標準相應提高，農民得到的補償所占土地收益的比例始終是最低的。

當城市土地價值得到明顯提升的時候，這種顯而易見的增值收益分配不公就使得被征地農民心理更加失衡。征地補償與土地收益之間的巨大差額使農民在征地過程中產生被剝奪了土地增值收益權的相對剝奪感。

2.征地后的相對剝奪感

在征地后，被征地農民的住房、就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題急需并入城市市民軌道，但由于配套設施建設的滯后和扶持力度的薄弱，他們的生活并沒能真正融入城市生活。

從居住環(huán)境看，被征地農民在原生活環(huán)境中適應了住房面積大的熟人社會，鄰里條件相差不大，心理很平衡；在征地后，城市的安置房面積比原來的小，環(huán)境配套比商品房小區(qū)的差，管理混亂，他們會產生失落感。由于鄰里接觸少，失落情緒無法排解，被征地農民會感覺被剝奪了居住的權利。

從就業(yè)保障看，農民這個社會群體處于我國社會最底層，其受教育程度低，工作強度大，技術含量低，產生效益少。征地前，他們的生活能夠自給自足；征地后，由于無技術、沒文化、年齡大，難以尋找務農以外的其他工作，因而失去生活來源。沒有以耕地為保障的持續(xù)穩(wěn)定的收入，農民轉化為市民后，在明顯增加的生活成本面前，會有入不敷出的嚴重壓力感，這種壓力感既反映了他們對市民生活的不適應，也加深了他們的失落感——感覺被剝奪了就業(yè)的權利。

從子女教育看，在征地前，盡管受文化水平的限制，農民不能很好地指導子女學習，但環(huán)顧鄉(xiāng)鄰相似的情況，心里總體是平衡的。而在征地后，他們子女的教育就被放入了和城市孩子的比較中。受經濟條件、教育環(huán)境、政府扶持力度等多維度影響，被征地農民子女很難和城市孩子站在同一起跑線上。當子女長大仍然只能從事和他們一樣低收入的工作時，他們就會產生嚴重失落感，感覺子女的受教育權被剝奪了。

被征地農民不僅在居住、就業(yè)、子女教育等方面產生了相對剝奪感，在醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障領域也存在相同的感受。角色轉換帶來的失落加深了農民在征地后的相對剝奪感。

(二)原因分析

征地過程中土地收益的分配不公與征地后帶來的不適應都會促使被征地農民產生一系列的相對剝奪感。究其原因，主要源于以下深層次社會因素：

1.征地中相對剝奪感產生的原因——政府角色錯位

在征地過程中，政府不僅是征地規(guī)則的制定者，而且是征地行為的實施者，農民之所以產生相對剝奪感，就源于政府征地角色的錯位。在征地談判中，政府既是與用地單位進行土地交易的主體，也是與農民進行補償談判的主體，全面控制征地過程的利益實現，在被征地農民心中的地位一直是強勢的。農民不能與用地單位直接爭取利益，會覺得征地過程中的土地收益分配不公是政府造成的，自己的利益因政府的介入而被相對剝奪了。

如果地方政府不是征地主體，就不能從征地中獲取不合理的巨額利潤，被征地農民所能獲得的利潤空間就會增大；如果被征地農民能夠直接與用地單位公平談判，交易土地使用權，他們就會覺得自己的權利由自己處置，土地收益的多少是自己談判的結果。這能從根源上極大地消減被征地農民在征地過程中產生的相對剝奪感。因此，地方政府在征地過程中的角色錯位是征地過程中農民產生相對剝奪感的深層次原因。

2.征地后相對剝奪感產生的原因

(1)承擔安置義務的主體單一。在征地后，農民的安置全部交由政府負責，因涉及面寬、情況復雜，政府精力有限，無法面面俱到，滿足被征地農民的所有需求。同時，由于政府是承擔安置義務的唯一主體，這會使農民認為在土地征收后，只要是生產生活中的問題都應找政府解決。甚至在土地被征收若干年后，他們仍然會因安置問題要求政府重新處理。如果政府解決不了或解決方案未達期望值，農民就會選擇上訪、鬧事的途徑來爭取權利。政府為此也花費了許多精力，占用了許多資源。雖然目前已將有些征地安置交由市場，如住房貨幣補償后自行購買住房、養(yǎng)老保險納入職工基本養(yǎng)老保險等，但因未完全實行市場化運作，實際操作困難，不盡如人意。相比征地前，被征地農民會認為自己既喪失了土地耕種的權利，又沒能得到更多的政府幫助和生活保障，感覺政府的征地和不妥的安置造成了自己生活困難。單一的主體承擔征地安置義務是被征地農民在征地后產生相對剝奪感的一個深層次原因。

(2)被征土地浪費嚴重。在城鎮(zhèn)化進程中，我國的征地模式導致地方政府過度依賴土地財政，地方政府為了獲取巨額的利益，往往樂于促成土地的征收、轉讓；一些用地單位則希望低價拿地且儲地增值，致使不少土地征而不用或多征少用，嚴重浪費了寶貴的土地資源；農民因征地而被迫處于失業(yè)狀態(tài)，他們將自己無地可耕的境況與土地浪費的現實相比較而產生心理失衡。雖然《中華人民共和國土地管理法》第三十七條、《閑置土地處理辦法》第四條都對閑置土地進行了認定，2012年國土資源部令第53號《閑置土地處置辦法》進一步細化了對土地閑置的認定，并提供了相應的處罰依據，但在實際操作中，用地單位既不動工或繳納閑置費也不交回土地的案例并不鮮見；政府因利益的需要鮮有收回土地的情況；被征地農民因法制意識的淡薄也鮮有要求處理的情形。無地可耕與土地閑置形成的強烈反差是被征地農民產生相對剝奪感的另一深層次原因。

三、市場經濟理論在征地領域的實踐訴求

市場經濟是一種市場在資源配置中起基礎和主導作用的經濟制度。在市場經濟體系下，市場機制調節(jié)和規(guī)范商品的流通，自由價格機制引導商品的價格。 “市場經濟具有自由決定的價格、財產權和激勵機制、政府職能等主要基本要素”*約翰·B.泰勒、阿基拉·威拉帕納：《宏觀經濟學原理》，楊振凱、王學生譯，北京：清華大學出版社，2010年，第16—17頁。。將市場經濟的特性引入征地領域消減被征地農民的相對剝奪感具有重要的現實意義。

(一)土地自由交易與相對剝奪感

將符合條件的土地交易交予市場是消減被征地農民相對剝奪感的基本前提*符合條件的土地交易指非公益性土地的交易。由于公益性用地的特殊性，筆者認為該類土地的征收仍應交由政府實施。。我國土地要素市場還不完善，雖然農民擁有土地承包經營權，但土地流動受限，農村土地的流轉基本被排斥在土地市場之外?，F行法律規(guī)定農民可以使用所屬集體經濟組織的土地辦企業(yè)或建住房，但出讓集體土地使用權的渠道只能通過政府征地。黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使市場在資源配置中起決定性作用，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，這肯定了進一步推進土地市場化改革的必要性。但在土地市場化改革中，若只是把農民補償數額簡單提高，而不把農民土地真正投入市場，農民仍然會因自己的土地不能由自己決定交換價值而產生相對剝奪感。只有將交易的土地真正投入市場，讓市場決定土地的價格，才能從源頭上消減被征地農民的相對剝奪感。

(二)土地權益與相對剝奪感

將土地權益還給農民是消減被征地農民相對剝奪感的核心手段。從現行法律規(guī)定來看，農村實行土地集體所有、家庭承包經營，所有權與使用權分離。農村土地使用權包含了事實上的占有、使用、收益、部分處置等權利，這四種權利統(tǒng)一成一種新的物權——土地承包經營權?！睹穹ㄍ▌t》在第五章規(guī)定了土地承包經營權，卻沒有對該項權利應賦予的物權性質進行詳盡規(guī)范，在現實法律關系中該項權利也沒能得到足夠的尊重?！艾F行征地補償內容沒有單獨規(guī)定承包經營權補償這一項，而是利用安置補助費給予替代，用以補償農戶的承包權和經營權”*劉靈輝：《農村土地內部產權關系解構下的征地補償標準研究》，《國土資源科技管理》2012年第4期。，而 “征收耕地的安置補助費是按照需要安置的農業(yè)人口數計算”*《土地管理法》第四十七條。，因此，“現行征地政策本質是在“征人”，而不是在“征地”，主要是在解決人的安置問題，忽略了對用益物權的補償”*張曉梅：《戶籍制度下土地承包經營權人在土地征收時的權益保障》，《前言》2010年第10期。。這就會出現同權不同價的情況。在土地交易時，常常會因土地權利狀況的差異引發(fā)各種矛盾。

黨的十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這是一項重要的改革舉措，從理論上賦予農民更多財產權利，但仍需從法律上詳細規(guī)范土地承包經營權的權能，充分肯定土地承包經營權人參與土地交易的主體地位。只有讓農民真正享有同權同價的土地權益，才能消減他們心里的相對剝奪感。

(三)政府調控與相對剝奪感

將土地調控權賦予政府是消減被征地農民相對剝奪感的制度保障。土地交易只有在正常的軌道上運行，土地價格不嚴重偏離其價值，農民在土地交易過程中才不會有被剝奪的感覺。由于市場機制在有效配置社會資源的同時也存在市場失靈的問題，政府就必須對自由的市場進行宏觀調控。土地市場的調控亦然。黨的十八屆三中全會提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元的保障機制，擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。這些重要改革舉措就是對土地入市交易的宏觀規(guī)劃，以期通過政策乃至法律的規(guī)范為農民土地的正常交易提供制度保障，讓農民體會到政府對其切身利益的保護和關懷。政府對土地交易市場的宏觀布局和調控為消減農民的相對剝奪感提供了制度保障。

四、市場化手段消減被征地農民相對剝奪感的實踐設計

(一)土地征收市場化

土地征收市場化是指建立國家宏觀調控下的規(guī)范征地行為的市場體系，將符合條件的征地行為交由市場，形成統(tǒng)一的土地市場運行機制。這是一種三贏的交易模式。市場化運作會讓農民覺得土地交易更加公正合理，因而樂意承擔自己的交易行為帶來的相應后果；用地單位直接與農民談判，減少了政府收取的中間費用，其也樂意開出比較合理的價格與農民交易土地；政府的相關收益則可以通過稅收的方式進行調節(jié)，同時，政府節(jié)約了處理征地矛盾的巨大成本，減少了征地沖動，防止了土地浪費。土地征收市場化應分清土地交易對象，培育土地交易市場。

1.分清土地交易對象

不同的征地用途會導致征地方式與征地補償安置的差異。根據征地用途的不同，征地可分公益性征地和非公益性征地。非公益性征地屬于完全的市場行為，該類土地可作為農民與用地單位交易的對象。農民作為土地承包經營權的擁有者，完全可以在法律允許的范圍內自由決定是否出讓該項權利，和以何種方式出讓該項權利?！坝玫貑挝粦獮槭У剞r民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險，同時應引入協(xié)商機制, 由用地單位和集體、農民談判確定補償安置費，并一次性足額支付”*劉家強、羅蓉、石建昌：《可持續(xù)生計視野下的失地農民社會保障制度研究——基于成都市的調查與思考》，《人口研究》2007年第7期。。公益性項目的建設具有特殊性，其所需土地的征收仍應由政府實施。非公益性征地市場化后，公益性征地也會受其影響。相鄰公益性項目的建設會帶來非公益性土地的增值收益。如果相鄰地塊價格相差太大，勢必會引發(fā)新的矛盾。公益性土地的征收補償與安置也應參照非公益性土地的價格進行合理調整。

2.培育土地交易市場

培育完善的土地交易市場是農民土地交易市場化的保障。在征地拆遷市場化的初期，為保障農民利益，可將征地拆遷交由國有土地儲備機構(公司)按市場化規(guī)范實施。國有土地儲備機構(公司)根據土地出讓預期收益，采取競價方式取得土地征收權和將來的土地收益。農民可選擇出價最高或安置條件最好的單位接受征地拆遷。同時，政府可提取土地收益的一部分，用于基礎設施建設、改善民生、發(fā)展經濟等。然后，根據征地市場化的實施效果，逐步完全市場化。政府退出征地的博弈，雖然減少了征地收入，卻降低了解決征地矛盾的行政成本。同時，國有機構(公司)也能保障農民的利益不受損害，解決農民認為土地增值收益過低的問題。

(二)土地產權明晰化

土地征收市場化離不開明晰的土地產權。只有清晰地界定農民的土地產權，才能維護農民利益，維持社會穩(wěn)定。因此，筆者認為，在穩(wěn)定家庭承包經營權30年不變的同時，應明確承包經營權在土地產權中的重要地位，從實體和程序兩方面保障農民的征地利益。在實體方面，要詳細規(guī)范土地承包經營權的權能，通過立法確定農民的土地承包經營權在土地增值收益分配中的合理比例，強調農民對其權益的獨立處置權。國家、集體不得違背農民意愿強行征收或交易土地，充分尊重和保護農民的土地權益。在程序方面，要完善有關征地紛爭的裁決制度?，F行的裁決制度是政府擁有裁決權，政府既當運動員又當裁判員，這種制度有失公允。因此，必須引進一個中立機構——法院進行司法裁決，以實現程序公平?？梢栽O立負責審理征地紛爭的法庭，糾正征地中的不法行為，維護被征地農民的合法權益。如果被征地農民與政府之間對土地征收屬性、土地增值收益分配等問題達不成一致意見，可向法院起訴，由專門法庭進行最終司法裁決。同時，要完善征地監(jiān)管機制，成立專門的征地監(jiān)管機構對征地行為和土地利用情況進行全程監(jiān)管，保障農民在征地過程中的權益，防止相關政府部門不規(guī)范操作和征地后改變土地用途，避免土地資源的浪費。

(三)政府職能轉化

1. 更新觀念，重新定位政府在征地中的職能

第一，徹底消除城鄉(xiāng)二元制，讓被征地農民從根本上消除“政府征地是在剝奪農民的權利，為城市人提供方便”的觀念。引導他們樹立以下新觀念：自己并不是因為征地才轉為城市人，享受與城市人一樣的待遇；而是通過市場化手段合法出售土地使用權，所以理應取得土地收益并享受相應待遇。因此，被征地農民應被定性為出售土地使用權的自然人。觀念的轉變會使被征地農民主動改變生活現狀，提高生活水平，接受土地補償。第二，在非公益性征地中，政府應放棄征地行為主體的地位，僅扮演征地制度的制定者和管理者，不直接參與征地利益的分配；運用行政權力制定新規(guī)則，減少行政干預，將行政作為平衡土地使用權買賣雙方利益的手段；為土地交易雙方提供平等對話的機會，建立順暢的信息渠道，便于雙方做出理性選擇；重點關注處于弱勢地位的被征地農民，維護他們的合法權益；制定最低補償標準，規(guī)定征地方不能低于該標準進行征地。第三，在公益性征地中，政府應做好宣傳解釋工作，完善公益性征地的補償標準，參照周邊類似的非公益性征地的市場價格對農民進行合理補償，消減因相鄰地塊補償差額過大導致的相對剝奪感。

2.建立征地后多渠道的安置途徑

政府不應作為唯一的安置義務承擔主體，應指導建立多渠道安置途徑，從居住、就業(yè)、子女教育、社會保障等方面消減被征地農民的相對剝奪感。第一，完善被征地農民的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障等方面的社會保障體系；建立專門機構指導被征地農民的培訓、就業(yè)；創(chuàng)新教育體制，建立被征地農民子女教育的長效輔導機制，實現教育的實質公平。第二，在非公益性征地中，被征地農民的補償安置主要交由市場。被征地農民可以用出售土地之所得購買相應的社會保險；中年農民可以自由選擇務農，用補償款購買其他土地承包權，這相當于搬家；不愿意務農的年輕人，本來就在城市工作，因征地可以獲得利益，相當于增加了收入，提高了待遇。第三，在公益性征地中，作為征地主體的政府仍應承擔主要的安置義務,同時，合理分擔被征地農民一次性補繳的被征地前的社會保險的費用。達到退休年齡的被征地農民可以直接退休，享受城鎮(zhèn)退休金；未達到退休年齡的可以通過政府的幫助獲取新的生存技能，并享有和城市居民一樣的失業(yè)保障。