戚建剛 張景玥

一、引 言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著轉(zhuǎn)型加速，利益格局發(fā)生巨大變化，我國社會(huì)日益進(jìn)入了德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克所提出的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。*[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2003年，第19-22頁。公共風(fēng)險(xiǎn)*公共風(fēng)險(xiǎn)，也稱為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是與制度風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)的一個(gè)概念，主要包括健康、環(huán)境、安全、和經(jīng)濟(jì)福利的風(fēng)險(xiǎn)。而制度風(fēng)險(xiǎn)主要指政策或監(jiān)管失敗的風(fēng)險(xiǎn)。Julia Black, The Role of Risk in Regulatory Processes, in The Oxford Handbook of Regulation, Edited by Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, London:Oxford University Press 2010,p.305.已經(jīng)成為架構(gòu)政府目標(biāo)、規(guī)定其職能范圍以及確定相應(yīng)責(zé)任關(guān)系的標(biāo)桿。與之相匹配，在法治政府總體要求之下，用以調(diào)整政府監(jiān)管公共風(fēng)險(xiǎn)的各類法律制度，特別是行政法制度的合法性問題日益凸顯。而在諸多合法性危機(jī)之中，公眾對(duì)現(xiàn)行公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制*文中“法制”一詞含義是，政府機(jī)關(guān)制定或出臺(tái)的各類用以控制、緩解或消除公共風(fēng)險(xiǎn)的行政法律規(guī)范和政策措施。的信任危機(jī)則是最為重要的問題之一。然而，行政法學(xué)界一直沒有解決這樣一個(gè)重大的理論問題：即如何基于信任來設(shè)計(jì)或完善現(xiàn)行公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制。換言之，如何保證政府*文中“政府”一詞指代國家立法、司法和行政機(jī)關(guān)，但主要指代國家行政機(jī)關(guān)。制定并實(shí)施的各類調(diào)整公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程的法律制度能夠增強(qiáng)公眾對(duì)其的信任。以這樣一種問題意識(shí)為前提，筆者曾以32起涉及公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的“公共事件”為研究對(duì)象，以實(shí)證分析為依據(jù)，確立了我國公眾衡量針對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制信任的基本變量：公平、勝任、效率和問責(zé)的可得性。*即將公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制視為由對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)議題之形成、公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公共風(fēng)險(xiǎn)交流、公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定和公共風(fēng)險(xiǎn)管理等六個(gè)環(huán)節(jié)加以規(guī)范的行政法律規(guī)范與政策措施之總和。

本文則將依據(jù)前期的研究發(fā)現(xiàn)，以衡量針對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制信任的四個(gè)具體變量為參照系，借助過程論的進(jìn)路，*參見戚建剛、郭永良：《論衡量制約公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制信任度的基本變量——以32起公共事件為分析樣本》，《江漢論壇》2015年第9期。深描當(dāng)下我國公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制所展現(xiàn)的危機(jī)形態(tài)，并將描述對(duì)象聚焦于21世紀(jì)以來的公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制改革成果和相應(yīng)的制度變遷意涵，以便為后續(xù)的基于信任的公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制構(gòu)造之設(shè)計(jì)提供依據(jù)。之所以采取這一分析策略，是因?yàn)閺男率兰o(jì)以來我國相繼爆發(fā)了大量涉及公共健康、衛(wèi)生、社會(huì)安全等的突發(fā)事件，由此，促使政府將公共風(fēng)險(xiǎn)治理納入法制化軌道；這一論證策略的選擇也恰好與我國公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制的變遷路徑相一致。*比如，2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件促使最高國家立法機(jī)關(guān)將食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念予以法制化。參見戚建剛：《我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)研究》2011年第1期。下文論述將會(huì)顯示，在公平、勝任、效率和問責(zé)的可得性四個(gè)維度上，現(xiàn)行公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制都面臨不同程度的信任危機(jī)，特別在公平、勝任和問責(zé)的可得性維度上，信任危機(jī)尤為突出。

二、信任危機(jī)在公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制之展開

1.公共風(fēng)險(xiǎn)議題形成之信任危機(jī)

公共風(fēng)險(xiǎn)議題是指，確定什么問題構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)，從而需要政府配置資源予以優(yōu)先監(jiān)管。它是公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管鏈條中的第一個(gè)環(huán)節(jié)和起點(diǎn)。現(xiàn)行公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制之信任危機(jī)首先體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)議題形成之階段。它是指，在該階段，現(xiàn)有監(jiān)管法律制度通常沒有規(guī)定公眾參與權(quán)和知情權(quán)，公眾缺席的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管既缺乏民主性，更難以體現(xiàn)公平性；同時(shí)也沒有規(guī)定相應(yīng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，遑論問責(zé)的可得性，可以說，當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度大多表現(xiàn)為缺乏足夠威懾力的“空缺結(jié)構(gòu)”。由于行政機(jī)關(guān)及其聘請(qǐng)的專家、公眾、新聞媒體、公共風(fēng)險(xiǎn)的主要制造者(通常是企業(yè))等主體對(duì)于什么問題構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)往往持有不同的理解，具有不同的預(yù)期和價(jià)值訴求，因而確定議題是一個(gè)充滿價(jià)值沖突的過程。比如，就垃圾焚燒廠排放的污染物對(duì)人體的健康風(fēng)險(xiǎn)而言，公眾，特別是居住在焚燒廠附近的居民會(huì)認(rèn)為焚燒廠釋放的二惡英等物質(zhì)會(huì)對(duì)人體健康帶來潛在危害，因而要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管，甚至反對(duì)建立焚燒廠，可是焚燒廠項(xiàng)目的建設(shè)企業(yè)及其聘請(qǐng)的專家則更多從企業(yè)成本預(yù)算和風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)維度出發(fā)，會(huì)認(rèn)為焚燒廠釋放的物質(zhì)對(duì)人體健康基本無害，居民的擔(dān)心缺乏科學(xué)依據(jù)，而行政機(jī)關(guān)為了追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期利益，往往與企業(yè)等市場(chǎng)主體形成長(zhǎng)期博弈關(guān)系，對(duì)之采取合作策略而忽視公眾要求。然而，對(duì)于這樣一個(gè)充滿價(jià)值爭(zhēng)議的問題，對(duì)于公眾的參與權(quán)和知情權(quán)，現(xiàn)有制度要么沒有作出相應(yīng)規(guī)定，要么將其排除在外，其公平性和民主性都引起公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑，從而引發(fā)其不信任。以食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題形成過程中的公眾參與權(quán)和知情權(quán)為例，《食品安全法》對(duì)此未作任何規(guī)定。雖然《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《食品安全法實(shí)施條例》第12條規(guī)定了在五種情形下，行政機(jī)關(guān)需要確定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估議題，但沒有規(guī)定消費(fèi)者的角色，而是全部授權(quán)國家行政機(jī)關(guān)來確定?！妒称钒踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定(試行)》雖然為包括消費(fèi)者或利害關(guān)人形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估議題打開了通道，即第7條第2項(xiàng)之規(guī)定，但最終是否能夠形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估議題，則需要經(jīng)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)審核，即衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)是功能性的最終決定者。對(duì)于衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)如何進(jìn)行審核，是否需要向被舉報(bào)人反饋意見、審核的結(jié)果是否需要公開等問題，該部門規(guī)章未作任何規(guī)定，在實(shí)際運(yùn)作中也由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)自由裁量。就食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題形成過程中的法律責(zé)任問題，在筆者所研究視野內(nèi)，現(xiàn)行法律則未作規(guī)定，遑論問責(zé)的可得性。 由于涉及食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題的法律規(guī)范大多沒有規(guī)定公眾的參與權(quán)和知情權(quán)，同時(shí)對(duì)于法律責(zé)任的條款也付諸闕如，由此，從實(shí)踐來看，公眾所強(qiáng)烈關(guān)注的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，無法成為行政機(jī)關(guān)需要優(yōu)先監(jiān)管的議題，而行政機(jī)關(guān)所監(jiān)管的部分食品安全風(fēng)險(xiǎn)，往往缺乏公眾的參與。前者如抗病蟲的轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題,根據(jù)鳳凰網(wǎng)組織的名為“中國應(yīng)不應(yīng)該大膽使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)”的一項(xiàng)調(diào)查，近90%的被調(diào)查者反對(duì)糧食等農(nóng)作物使用轉(zhuǎn)基因。*鳳凰網(wǎng)：《中國應(yīng)不應(yīng)該大膽使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)》，http://pk.news.ifeng.com//?_c=pk&_a=commandPK&pid=470，2015年4月2日訪問。然而，對(duì)于我國多地非法種植轉(zhuǎn)基因糧食作物現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)卻往往聽之任之。*李虎軍：《綠色和平稱多個(gè)省市非法銷售轉(zhuǎn)基因大米》，http://finance.ifeng.com/news/special/cxcmzk/20100414/2049711.shtml，2015年4月9日訪問。后者如面粉增白劑風(fēng)險(xiǎn)問題。*戴廉：《消費(fèi)者缺席面粉增白劑去留決策 復(fù)雜利益糾葛惹爭(zhēng)議》，《新世紀(jì)》，2010年9月27日。2010年我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的一起重大事件就是“面粉增白劑存廢之爭(zhēng)”。雖然主存派與主廢派多次交鋒，新聞媒體作了大量的深度報(bào)道，國家行政機(jī)關(guān)也積極參與，并最終作出了廢除面粉增白劑的決策，但是，對(duì)于這場(chǎng)耗時(shí)多日的爭(zhēng)論，無非是兩派商業(yè)利益集團(tuán)和行政機(jī)關(guān)之間的“三人戲”，消費(fèi)者卻始終沒有關(guān)注。

2.公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)之信任危機(jī)

公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是指，特定主體通過系統(tǒng)和持續(xù)地收集對(duì)人體健康、環(huán)境、福利水平等可能造成危害的數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，進(jìn)行綜合分析和及時(shí)通報(bào)的活動(dòng)。它服務(wù)于公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂以及風(fēng)險(xiǎn)管理。就公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)而言，現(xiàn)有監(jiān)管法律制度同樣將公眾、非政府組織、企業(yè)等私主體排除在外，無法確保公平性，同時(shí)，從技術(shù)理性維度來衡量，行政機(jī)關(guān)實(shí)施公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的勝任能力也讓人懷疑，效率性也相對(duì)較低。與公共風(fēng)險(xiǎn)議題形成過程充滿價(jià)值沖突相類似，公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃的制定也充滿不同價(jià)值判斷、利益訴求的交織碰撞，而公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃的實(shí)施則更需要私主體的參與并讓其知情，實(shí)現(xiàn)決策主體的理性多元化。這是因?yàn)椋阂环矫?，監(jiān)測(cè)計(jì)劃的制定涉及哪些公共風(fēng)險(xiǎn)需要優(yōu)先監(jiān)測(cè)。而在優(yōu)先性的判斷上，不同主體會(huì)有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)判視角。對(duì)此，伽爾文從認(rèn)識(shí)論的角度區(qū)分了專家(科學(xué)家)、政府官員和普通公眾的三種不同標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為，專家(科學(xué)家)使用的是技術(shù)理性，政府官員使用的是政治的和權(quán)宜的理性，而普通公眾使用的是社會(huì)理性。這三種理性雖然不同，但具有同等合法性。*See Garvin, T., Analytical Paradigms: the Epistemological Distances between Scientists ,Policy Makers and the Public, Risk Anaysis,Vol.21,No.3,(2001)，pp.443-455.可以說，這三者共同決定了公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的正當(dāng)性水平。由此，如果將私主體對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注排除在監(jiān)測(cè)計(jì)劃的制定過程之外，必然會(huì)引發(fā)這些主體的不滿，行政規(guī)制決策也將缺乏應(yīng)有的正當(dāng)性。另一方面，由于公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃的實(shí)施直接改變公眾和企業(yè)等主體的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)，直接影響他們的利益狀態(tài)，如果他們對(duì)之沒有參與權(quán)和知情權(quán)，那么對(duì)監(jiān)測(cè)計(jì)劃的實(shí)施效果就會(huì)持懷疑態(tài)度和抵觸情緒，不信任也隨之產(chǎn)生。 然而，分析現(xiàn)有關(guān)于公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的法律制度，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于監(jiān)測(cè)計(jì)劃的制定、調(diào)整和實(shí)施，國家行政機(jī)關(guān)都占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)地位，似乎扮演著“獨(dú)角戲”的角色。比如，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡(jiǎn)稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)第12條規(guī)定，固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測(cè)制度由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)建立，對(duì)于私主體的法律地位，未作任何規(guī)定。不難發(fā)現(xiàn)，這種以國家行政機(jī)關(guān)占絕對(duì)支配地位的、封閉式的公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃的制定、調(diào)整和實(shí)施過程難以贏得公眾、非政府組織以及企業(yè)等私主體的信任，自然也無法誘導(dǎo)其主動(dòng)采取合作式回應(yīng)，最大限度地降低公共安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的制度執(zhí)行成本。

而在勝任和效率這兩個(gè)維度上，同樣可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律制度面臨信任危機(jī)?；诋?dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)層出不窮的現(xiàn)狀，公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)測(cè)能力和效率也提出了要求，然而，現(xiàn)行法律制度要么對(duì)之尚未做出有效回應(yīng)，要么雖然作了規(guī)定，但無法實(shí)施。比如，對(duì)于特大火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)，雖然《中華人民共和國消防法》(以下簡(jiǎn)稱《消防法》)第17條規(guī)定了消防安全重點(diǎn)單位監(jiān)測(cè)義務(wù)，但沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)的監(jiān)測(cè)職責(zé)。該法第54條雖然規(guī)定了公安消防機(jī)關(guān)監(jiān)督和檢查火災(zāi)隱患的職責(zé)，但非?；\統(tǒng)。既沒有規(guī)定時(shí)限，也沒有規(guī)定頻率，“空缺結(jié)構(gòu)”式的法律規(guī)范設(shè)計(jì)仍然成為通行模式，任由行政機(jī)關(guān)自由裁量。近些年來連續(xù)發(fā)生的特大火災(zāi)，比如，2014年1月11日發(fā)生的“云南香格里拉古城大火”，3天之后發(fā)生“浙江溫嶺市特大火災(zāi)”，就可證明行政機(jī)關(guān)在對(duì)特大火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)上的無力和低效率。

3.公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之信任危機(jī)

就公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而言，現(xiàn)有監(jiān)管法律制度既無法實(shí)現(xiàn)勝任性，也難以保證效率性和問責(zé)的可得性。公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是行政機(jī)關(guān)和有關(guān)專家運(yùn)用科學(xué)知識(shí)對(duì)特定事物對(duì)環(huán)境、健康、安全等可能造成的負(fù)面后果所作的定性或定量分析。*See National Research Council, Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process,National Academic Press, Washington, D.C.1983.pp.18-19.由于從本質(zhì)而言，公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被認(rèn)為主要是基于科學(xué)證據(jù)和科學(xué)分析，因此，它是行政機(jī)關(guān)實(shí)施公共風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)，也是制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。然而，考察規(guī)范行政機(jī)關(guān)及專家實(shí)施公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律規(guī)范，可以發(fā)現(xiàn)在許多涉及公眾身體健康的領(lǐng)域，比如，國家內(nèi)陸核電站建設(shè)的潛在危害、大規(guī)模和持續(xù)的霧霾的危害、大面積土壤污染對(duì)糧食作物的危害、大范圍居民使用不安全水的危害等，幾乎沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職責(zé)以及相應(yīng)的法律責(zé)任。而行政機(jī)關(guān)在對(duì)上述領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)予以管理時(shí)，由于缺乏科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論，往往難以作出科學(xué)的防范決策，甚至不予決策，直到爆發(fā)嚴(yán)重的突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)才予以“救火式”的處置，“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”大行其道，少見有效的事先防范機(jī)制。由此，由于事后“搶險(xiǎn)”被動(dòng)性、低效性，不難發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)及專家的決策自然無法得到公眾的信任。比如，對(duì)于國家能源局局長(zhǎng)聲稱的國家將啟動(dòng)內(nèi)陸核電廠建設(shè)，而第三代核電可以避免東京福島核電問題的言論，遭到網(wǎng)友的質(zhì)疑就是一例。*金微：《國家能源局：準(zhǔn)備重啟內(nèi)陸核電站》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》，2014年3月7日。我們對(duì)2012年“江西彭澤核電引發(fā)內(nèi)陸核電之爭(zhēng)事件”的實(shí)地調(diào)研也證明了公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管核風(fēng)險(xiǎn)能力的擔(dān)憂和不信任。即使在一些領(lǐng)域，雖然法律規(guī)范已經(jīng)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)組織專家實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職責(zé)，*比如《食品安全法》第13條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但由于這些規(guī)定無法有力保障專家僅依據(jù)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來獨(dú)立地從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，無法為專家營造獨(dú)立的、確保公正的技術(shù)理性空間，也沒規(guī)定行政機(jī)關(guān)組織專家實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)限等體現(xiàn)效率性的規(guī)定，因而仍然是一種宣示性規(guī)定，自然無法獲得公眾信任。比如，對(duì)于作為2012年11月發(fā)生的酒鬼酒塑化劑事件、甚至是整個(gè)白酒行業(yè)中的塑化劑事件元兇的“塑化劑”的風(fēng)險(xiǎn)，專家委員會(huì)沒有及時(shí)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。*唐澄：《酒鬼酒塑化劑事件》，《新華日?qǐng)?bào)》，2012年12月14日，第4版。直到21世紀(jì)網(wǎng)報(bào)道、引起輿論大嘩之后，專家委員會(huì)才匆匆發(fā)表意見?？墒?，公眾已經(jīng)對(duì)其意見持不信任態(tài)度，同時(shí)，我國整個(gè)白酒產(chǎn)業(yè)的股票價(jià)值也受到重創(chuàng)。

4.公共風(fēng)險(xiǎn)交流之信任危機(jī)

公共風(fēng)險(xiǎn)交流意指，行政機(jī)關(guān)通過一定的平臺(tái)，如互聯(lián)網(wǎng)、媒體，與公眾和企業(yè)交流與傳播關(guān)于公共風(fēng)險(xiǎn)信息的活動(dòng)。由于它具有告知功能和行為引導(dǎo)功能，*參見唐鈞：《風(fēng)險(xiǎn)溝通的管理視角》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2009年第5期。因而，關(guān)于公共風(fēng)險(xiǎn)交流的法律規(guī)范如何讓履行交流職責(zé)的行政機(jī)關(guān)充分和及時(shí)地向公眾傳遞公共風(fēng)險(xiǎn)信息，改變公權(quán)力主體和公眾之間長(zhǎng)期以來的信息不對(duì)稱，對(duì)于贏得公眾信任至關(guān)重要?？墒?，就公共風(fēng)險(xiǎn)交流而言，現(xiàn)有監(jiān)管法律制度既無法體現(xiàn)公平性，也難以確保勝任性和實(shí)現(xiàn)問責(zé)的可得性，無法生成公共決策的溝通理性。對(duì)此，考察現(xiàn)行一些涉及公共風(fēng)險(xiǎn)交流的法律規(guī)范，可以發(fā)現(xiàn)它們規(guī)定了一種單向的、直線性的和封閉的溝通模式，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)就是單純發(fā)布信息，而且發(fā)布的模式、時(shí)間、內(nèi)容等大都取決于行政機(jī)關(guān)自行裁量，沒有規(guī)定與公眾之間的互動(dòng)，也沒有規(guī)定信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，無法對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)形成充分的制度約束。比如，《大氣污染防治法》第23條規(guī)定，大、中城市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)。其他如《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》(以下簡(jiǎn)稱《產(chǎn)品質(zhì)量法》)第24條等都有類似規(guī)定。可是，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不及時(shí)公開相關(guān)信息的法律責(zé)任，上述法律規(guī)范都沒有規(guī)定，由此導(dǎo)致公眾對(duì)其懷疑和不信任的消極后果。比如，在2010年8月的“圣元奶粉致女嬰性早熟”事件中，雖然原衛(wèi)生部通過召開新聞發(fā)布會(huì)的形式向媒體公布了嬰兒乳房早發(fā)育與食用圣元乳粉無關(guān)這樣一個(gè)結(jié)論，但作為該事件的家長(zhǎng)對(duì)此結(jié)論充滿疑問。姓王的一位先生將把奶粉樣本送往其他機(jī)構(gòu)做檢測(cè)，“我要自己送檢奶粉，并將結(jié)果公布于眾”。*葉洲 、王奕：《一名嬰兒父親懷疑調(diào)查結(jié)果 欲自行送檢奶粉》，《京華時(shí)報(bào)》，2010年8月16日。消費(fèi)者之所以不信任國家行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)交流，這與原衛(wèi)生部溝通方式有很大關(guān)系。對(duì)于媒體和家長(zhǎng)的疑問，原衛(wèi)生部并沒有給予積極回應(yīng)或者展開比較充分的交流與溝通，只是簡(jiǎn)單地通報(bào)，根本沒有回應(yīng)包括家長(zhǎng)、媒體在內(nèi)的公眾所關(guān)心的事關(guān)切身重大利益的根本性疑問。*周芳：《激素催奶亂象：圣元奶粉疑致嬰兒早熟》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2010年8月9日。顯然，行政機(jī)關(guān)把公眾視為需要“馴服”的對(duì)象。然而，更加糟糕的情形是，對(duì)于一些重要公共風(fēng)險(xiǎn)的交流，相關(guān)法律規(guī)范甚至沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開信息的職責(zé)。比如，對(duì)于行政機(jī)關(guān)公布土壤污染信息的職責(zé)，就沒有專門法律予以規(guī)定。雖然《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》)第9條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息，但的實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)卻把我國土壤污染信息作為國家秘密而不予公開。*曾鼎：《官方調(diào)查土壤污染7年未公布數(shù)據(jù)稱是國家機(jī)密》，《鳳凰周刊 》，2014年1月16日。

5.公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定之信任危機(jī)

就公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定而言，現(xiàn)有監(jiān)管法律制度既無法充分體現(xiàn)公平性，也難以確保勝任性和效率性，在問責(zé)的可得性上也嚴(yán)重欠缺。由于公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)管理公共風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)，也是規(guī)范作為公共風(fēng)險(xiǎn)主要制造者的企業(yè)的行為的準(zhǔn)則，更是公眾衡量某一公共風(fēng)險(xiǎn)高低的尺度。由此，一方面，公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程是多方主體的價(jià)值和利益的反復(fù)博弈和較量過程，是一個(gè)多重對(duì)話的結(jié)果。一旦任何一方主體的利益和價(jià)值偏好沒有得到充分體現(xiàn)，那么其結(jié)果的正當(dāng)性就無法獲得相關(guān)當(dāng)事人的內(nèi)心確信，該方主體就會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生不信任?？梢?，作為公平的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制的參與和信息透明是確保公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)能夠贏得各方主體，特別是公眾信任的重要條件?？藴p信息透明度或者削弱公眾或其他“私”主體的有效參與，都是降低信任的行為。另一方面，在經(jīng)濟(jì)全球化與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，一個(gè)國家的公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)能否與國際上通行的公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)保持一致，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國公民能否與歐洲、北美等國家的公民平等地生活在由相同公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的環(huán)境之中，更是判斷我國公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)能否證立自己的制度正當(dāng)性、贏得我國公民信任的重要因素。否則，借助快捷的通訊手段，中國公民如果發(fā)現(xiàn)針對(duì)某一公共風(fēng)險(xiǎn)的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)低于外國同種公共風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，或者國內(nèi)缺乏此種標(biāo)準(zhǔn)，那么就容易形成，甚至高估本國公共風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致不應(yīng)有的公共恐慌。換言之，關(guān)于公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范能否讓標(biāo)準(zhǔn)的制定者有能力且高效率地制定出與國際接軌的公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于確立本國公眾的理性風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、贏得公眾的信任同樣至關(guān)重要。當(dāng)然，如果法律規(guī)范能夠規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不制定或不及時(shí)制定先進(jìn)的公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任以及相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，那么公眾對(duì)之信任度會(huì)進(jìn)一步提升。

然而，當(dāng)考察現(xiàn)行關(guān)于公共風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的法律制度，可以發(fā)現(xiàn)在公平、勝任、效率和問責(zé)的可得性四個(gè)維度上，都存在較大缺陷。以規(guī)范行政機(jī)關(guān)制定垃圾焚燒排放標(biāo)準(zhǔn)職權(quán)的法律規(guī)范為例，雖然《固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)等法律規(guī)范都規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，但對(duì)于具體要求、期限等問題法律規(guī)范卻沒有規(guī)定，更沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)不履行相應(yīng)職責(zé)的法律責(zé)任。這就賦予了行政機(jī)關(guān)過于寬泛的裁量權(quán)，導(dǎo)致裁量結(jié)果無法實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的行政決策目標(biāo)。譬如，現(xiàn)行垃圾焚燒排放標(biāo)準(zhǔn)(國標(biāo))是上世紀(jì)90年代末制定、2001年頒布的。當(dāng)年發(fā)布之時(shí)正逢全國各地垃圾焚燒廠大批擴(kuò)建時(shí)期，標(biāo)準(zhǔn)制定并不符合科學(xué)要求。與2000年的歐盟標(biāo)準(zhǔn)相比，國標(biāo)的各項(xiàng)污染物指標(biāo)上限都是其數(shù)倍。即便2007年制定的北京市標(biāo)準(zhǔn)與國標(biāo)相比有較大改善，但是與歐盟標(biāo)準(zhǔn)仍有很大距離。*田皓：《垃圾焚燒排放標(biāo)準(zhǔn)低，過半工廠不達(dá)歐盟標(biāo)準(zhǔn)》，http://news.solidwaste.com.cn/view/id_54481，2015年4月14訪問。張剛：《城市固體廢物焚燒過程二噁英與重金屬排放特征及控制技術(shù)研究》，華南理工大學(xué)博士論文2013年。2008年，由環(huán)保部牽頭開始修訂《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》，并原定在2011年內(nèi)出臺(tái)。直至2014年4月，環(huán)保部才審議通過了新標(biāo)準(zhǔn)，具體何時(shí)實(shí)施還未知。即使是新標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的各項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也沒有達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)。*王爾德：《霧霾壓力之下，生活垃圾焚燒污染將被嚴(yán)控》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2014年4月11日?，F(xiàn)有法律規(guī)范在固體廢物污染標(biāo)準(zhǔn)制定上所存在的難以獲得公眾信任的缺陷，在實(shí)踐中則暴露無遺，引發(fā)眾多社會(huì)不安，各地接連發(fā)生的針對(duì)垃圾焚燒廠的抗議事件就是明證。*周世龍：《杭州一垃圾焚燒廠因村民反對(duì)停工》，《大河報(bào)》，2014年5月12日。又如，關(guān)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范也存在同樣問題。雖然《食品安全法》第25條第2款規(guī)定，制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)……廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的意見。但是，如何確保這些體現(xiàn)公平性的法律規(guī)范得以真正實(shí)現(xiàn)，如果國家行政機(jī)關(guān)沒有履行或者以“打折扣”的方式來實(shí)施此類法律規(guī)范，是否需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，法律都沒有規(guī)定。這就表明，所謂的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的公眾參與并不是公眾所享有的一項(xiàng)權(quán)利，而是國家賦予公眾的“特權(quán)”——類似于20世紀(jì)60年代美國行政法上的“舊式”公眾參與。*See D.Fiorino, Environmental Risk and Democratic Processesa Critical Review， Columbia Journal of Environmental Law,14(2),(1989)，pp.501-547.公眾對(duì)于自身能否實(shí)現(xiàn)參與權(quán)并沒有穩(wěn)定預(yù)期，隨時(shí)可能由于行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)自由裁量而處于“局外人”的境地。在實(shí)踐中，對(duì)于公眾特別關(guān)心的某些食品的安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程，現(xiàn)有法律規(guī)范既違反公平性，也難以體現(xiàn)勝任性和效率性。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)制定一些過時(shí)甚至是倒退的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任，現(xiàn)行法律不作任何規(guī)定。2010年原衛(wèi)生部等行政機(jī)關(guān)制定的乳制品新的國家標(biāo)準(zhǔn)就是有力證據(jù)。*朱紅軍：《炮打乳業(yè)新國標(biāo)》，《南方周末》，2010年6月25日，第6版；劉之耕：《衛(wèi)生部拒公開生乳新國標(biāo)會(huì)議紀(jì)要 法院判令重新答復(fù)》，《南方周末》，2012年10月24日，第1版。

6.公共風(fēng)險(xiǎn)管理之信任危機(jī)

風(fēng)險(xiǎn)管理是公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)，它是負(fù)有公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)選擇相應(yīng)的行政執(zhí)法措施用以排除、減少、緩解、轉(zhuǎn)移和防備公共風(fēng)險(xiǎn)的行政活動(dòng)。*參見[美]羅伯特·希斯：《危機(jī)管理》，王成等譯，北京：中信出版社，2004年，第40—41頁。就公共風(fēng)險(xiǎn)管理而言，現(xiàn)有監(jiān)管法律制度突出體現(xiàn)為缺乏效率性、勝任性和問責(zé)的可得性，既無法制約行政機(jī)關(guān)不作為或缺位管理行為，也無法預(yù)防行政機(jī)關(guān)因“運(yùn)動(dòng)式”*國外有學(xué)者也將運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法稱為特定執(zhí)法(specific enforcement)。Steven Shavell, Specific versus General Enforcement of Law, Vol.99,The Journal of Political Economy. (1991)， pp.1088-1108.在我國，公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域中的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法通常是指，國家行政機(jī)關(guān)在特定時(shí)間內(nèi)或特定事件發(fā)生后，集中人力、物力，重拳出擊的執(zhí)法方式。比如，每年春節(jié)、中秋等重要節(jié)日對(duì)食品市場(chǎng)的強(qiáng)化監(jiān)管，或者是重大安全事故發(fā)生后的全面排查等。執(zhí)法而導(dǎo)致威懾不足或威懾過度的后果?，F(xiàn)行規(guī)定行政機(jī)關(guān)管理公共風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)的主要法律規(guī)范，比如，《食品安全法》《大氣污染防治法》《消防法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》以及《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》)等，都明確和詳細(xì)地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法和監(jiān)督職能。然而，從實(shí)踐來看，這些規(guī)定既無法制約行政機(jī)關(guān)不作為行為，也無法防止其實(shí)施“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法活動(dòng)，從而在效率性和勝任性上呈現(xiàn)極度疲軟現(xiàn)象，以致難以贏得公眾認(rèn)同，信任自然缺失。比如，近年來若干重大公共安全事件的整治運(yùn)動(dòng)大多由新聞媒體曝光所引發(fā)——典型例證如，2011年3月雙匯“瘦肉精”遭中央電視臺(tái)“3·15”欄目曝光之后，河南省政府對(duì)生豬實(shí)施拉網(wǎng)式排查；*張高峰:《河南副省長(zhǎng)通報(bào)“瘦肉精”案處置情況 10人被刑拘》，《河南商報(bào)》，2011年3月30日。2011年4月上海“染色饅頭”遭中央電視臺(tái)《今日觀察》欄目曝光之后，上海市政府實(shí)施連夜徹查。*吳應(yīng)海：《“染色饅頭”暴露食品監(jiān)管四大盲區(qū)》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2011年4月13日。2012年4月15日，央視《每周質(zhì)量報(bào)告》對(duì)“非法廠商用皮革下腳料造藥用膠囊”曝光后，行政機(jī)關(guān)緊急查封涉事企業(yè)，公安部部署徹查嚴(yán)打“毒膠囊”犯罪。*參見中央電視臺(tái)：《膠囊里的秘密》，《每周質(zhì)量報(bào)告》2012年4月15日。再如，頻繁發(fā)生的重大或特別重大的公共事故，像2011年“溫州7·23甬溫線動(dòng)車事故事件”、2014年“晉濟(jì)高速特別重大燃爆事件”以及 2013年“青島11·22特別重大爆炸事件”，都可以發(fā)現(xiàn)在事故發(fā)生之后，行政機(jī)關(guān)實(shí)施了嚴(yán)厲的問責(zé)制，但這種問責(zé)制由于是被動(dòng)式、運(yùn)動(dòng)式和選擇性的，依然無法在事先遏制事故的發(fā)生，無法起到公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的“防范于未然”的作用，公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)管理公共風(fēng)險(xiǎn)的能力依然持懷疑態(tài)度。顯然，不論是“救火式”過度威懾執(zhí)法，還是缺位或不作為的威懾不足執(zhí)法，實(shí)質(zhì)都暴露了行政機(jī)關(guān)的低效率和孱弱的不穩(wěn)定執(zhí)法狀態(tài)。*參見吳元元：《雙重博弈結(jié)構(gòu)中的激勵(lì)效應(yīng)與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法》，《法商研究》2015年第1期。從行政法上而言，都是不具有合法性的行政活動(dòng)，然而，現(xiàn)行法律制度并不能有效回應(yīng)行政機(jī)關(guān)此類不具有合法性的行為。由此，導(dǎo)致的消極后果是公眾對(duì)現(xiàn)行法律制度的不信任。

三、結(jié) 語

以上分析足以表明，信任危機(jī)普遍存在于公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制之中，由此將帶來極為嚴(yán)重的消極后果。如果綜合法國學(xué)者布迪厄的場(chǎng)域理論*參見[法]皮埃爾·布迪厄、華康德：《實(shí)踐與反思——反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，2004年，第133-140頁。和德國學(xué)者哈貝馬斯的溝通理性理論*參見[德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行動(dòng)理論》，洪佩郁、藺青譯， 重慶：重慶出版社，1994年。來分析，那么就可以發(fā)現(xiàn)在作為一種具有特殊屬性的場(chǎng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法制中，一方面，私主體(消費(fèi)者、普通市民、非政府組織、企業(yè)等)受到公主體(公共風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其成員)的宰制和支配，處于屈從與被邊緣化的位置；另一方面，私主體對(duì)公主體充滿懷疑和敵意，他們之間的對(duì)話處于失真狀態(tài)。由此觀之，這是一種充塞不信任的場(chǎng)域，強(qiáng)力、獨(dú)斷、盲目、策略性行為與死氣沉沉的不作為代替了理性、審慎的協(xié)商、共識(shí)基礎(chǔ)上的合作與有生氣的作為與競(jìng)爭(zhēng)。