戴 健，張 盛，唐 炎，郭修金，馬志和

?

治理語境下公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的價(jià)值導(dǎo)向與路徑選擇

戴 健1，張 盛1，唐 炎1，郭修金1，馬志和2

利用文獻(xiàn)資料調(diào)研和政策分析法等研究方法分析了我國(guó)公共體育服務(wù)制度供給的現(xiàn)狀，并指出其存在頂層設(shè)計(jì)欠缺、需求導(dǎo)向偏離以及多元協(xié)同乏力等治理困境。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公共體育服務(wù)的制度建構(gòu)與國(guó)家治理方式的變革有著一定同構(gòu)關(guān)系，其突出表現(xiàn)是政府在追求公共利益最大化和改善體育治理績(jī)效的過程中，以新的治理范式處理體育系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，解決體育系統(tǒng)內(nèi)部公平與效率等結(jié)構(gòu)性問題。為此，公共體育服務(wù)的制度創(chuàng)新應(yīng)從理念和實(shí)踐層面確立相應(yīng)的價(jià)值導(dǎo)向，并根據(jù)治理任務(wù)與治理模式匹配的原則，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等可供選擇的體育治理資源進(jìn)行組合與重構(gòu)，加快推進(jìn)政府制度創(chuàng)新，引導(dǎo)市場(chǎng)和體育社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給，構(gòu)建多元協(xié)同的治理機(jī)制。

治理；公共體育服務(wù)；制度創(chuàng)新；價(jià)值導(dǎo)向；多元合作；機(jī)制

1 前言

新千禧年的到來伴隨著人類科技的迅猛發(fā)展和物質(zhì)財(cái)物的極大豐富，人類對(duì)健康的重視和生命質(zhì)量的關(guān)切達(dá)到了前所未有的程度。發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)、增進(jìn)公民健康福祉已成為西方各發(fā)達(dá)國(guó)家保障公民權(quán)益、履行政府職能的重要內(nèi)容之一。在全球范圍內(nèi)，與這一進(jìn)程相伴的，是政府加速推進(jìn)的治理改革，其根本目的是適應(yīng)全球化和信息化等發(fā)展大趨勢(shì)，以更好滿足公眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，隨著中國(guó)以更大步伐融入世界體系，政府公共管理實(shí)踐也逐步進(jìn)入到構(gòu)建公共治理體系的時(shí)代，其特征是通過對(duì)有效治理經(jīng)驗(yàn)和理念的吸收，更新傳統(tǒng)的管理模式，誘導(dǎo)本土內(nèi)生治理資源，進(jìn)而形成與原制度體系具有替代或銜接關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)[10]。這種被稱為“治理”的范式對(duì)我國(guó)當(dāng)前公共管理各領(lǐng)域的改革和變遷，特別是公共服務(wù)的制度化建構(gòu)有著廣泛而深刻的影響。當(dāng)前，我國(guó)體育事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化的交織互動(dòng)日趨緊密，其發(fā)展理念和模式已不再是一個(gè)局限于體育系統(tǒng)內(nèi)部的孤立問題，而更多地與整個(gè)國(guó)家治理系統(tǒng)相勾連，特別是隨著由生存型向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變，公共體育服務(wù)已成為政府公共服務(wù)實(shí)踐的重要組成部分，構(gòu)成國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。因此，在治理語境下探析我國(guó)公共體育服務(wù)的制度創(chuàng)新具有十分現(xiàn)實(shí)的理論和實(shí)踐價(jià)值。

2 公共體育服務(wù)制度建構(gòu)的治理語境及內(nèi)在困境

2.1 治理語境下的公共服務(wù)

在政治學(xué)和公共行政學(xué)領(lǐng)域，政府與公共服務(wù)的關(guān)系一直是各家理論流派聚焦的重點(diǎn)。最早提出公共服務(wù)概念的現(xiàn)代公法學(xué)派代表人物萊昂·荻驥認(rèn)為，政府是手握權(quán)力并應(yīng)承擔(dān)組織和保障公共服務(wù)責(zé)任的集團(tuán)。此后的新公共管理理論將工商管理的理性主義原則引入了公共部門，如將市場(chǎng)化機(jī)制吸納到政府自身改革，倡導(dǎo)面向公眾樹立顧客理念等，這些理論和實(shí)踐提升了公共服務(wù)的供給效率，但其對(duì)公平正義等價(jià)值原則的忽視引發(fā)了學(xué)界和業(yè)界的反思。20世紀(jì)90年代，公共治理理論在西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生，它從價(jià)值導(dǎo)向、多主體協(xié)作和治理方式等多層面對(duì)傳統(tǒng)的公共管理理論進(jìn)行了反思，提出“從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化價(jià)值等領(lǐng)域，對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府內(nèi)部的關(guān)系、政府組織體制、公共事務(wù)治理規(guī)則以及公共事務(wù)治理操作手段等進(jìn)行全方位的反思和探索”[6]。羅茨認(rèn)為，治理代表一種新的統(tǒng)治過程，在其列舉的6種定義中，作為善治的政府治理是“強(qiáng)調(diào)效率、法治和責(zé)任的公共服務(wù)”[20]。我國(guó)學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理具有典型的善治特征，它是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，是國(guó)家權(quán)利向社會(huì)回歸、從而體現(xiàn)還政于民的過程，其基本元素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)及有效[20]。

政府公共服務(wù)的責(zé)任履行與供給方式是我國(guó)學(xué)者探究國(guó)家治理的重要切入點(diǎn)，能否提供體現(xiàn)社會(huì)共識(shí)且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)是判斷有效治理的重要觀測(cè)點(diǎn)，特別是基本公共服務(wù)均等化水平更是提升國(guó)家治理能力的關(guān)鍵切入點(diǎn)。盡管在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中，我國(guó)政府在客觀上主導(dǎo)著各種形式“公共物品”的供給，但是“公共服務(wù)”上升到國(guó)家治理的制度層面卻是以其在21世紀(jì)初國(guó)家有關(guān)政策文本中的出現(xiàn)為標(biāo)志的。2001年3月15日，由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》在序言部分中明確指出：“在基礎(chǔ)設(shè)施、科技和教育、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)保障以及公共服務(wù)等領(lǐng)域提出的任務(wù)，政府將運(yùn)用所掌握的公共資源，切實(shí)履行職責(zé)，努力完成”；《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》則明確將“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”表述為政府應(yīng)履行的四大職責(zé)。這意味著，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，改革開放日益深入，建設(shè)服務(wù)型政府成為我國(guó)新一輪政府改革的基本目標(biāo)，平衡效益、效率與公平、正義等原則的內(nèi)在關(guān)系成為政府治理變革的價(jià)值追求，其在實(shí)踐層面的表現(xiàn)就是由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為優(yōu)先導(dǎo)向的政府轉(zhuǎn)向以服務(wù)民生為優(yōu)先導(dǎo)向的政府，在此過程中，民生政治被政府當(dāng)作優(yōu)先政策加以連續(xù)執(zhí)行。與這些政策轉(zhuǎn)變相配套的是，在公共服務(wù)領(lǐng)域也呈現(xiàn)出更多治理范式所具有的典型特征，如國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)進(jìn)一步增強(qiáng)，更多反映社會(huì)需求的公共服務(wù)被納入到了政策議程中，同時(shí)政府以外的市場(chǎng)和社會(huì)力量也不斷介入到公共服務(wù)的供給之中。但這些特征在不同領(lǐng)域和系統(tǒng)中有著程度和進(jìn)度不同的制度化表現(xiàn)。

2.2 公共體育服務(wù)的制度化供給

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，城鄉(xiāng)居民的收入水平顯著提高，消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，人民群眾對(duì)體育的需求日趨強(qiáng)烈，體育逐步成為了廣大人民日常生活和民生訴求的組成部分。這種需求變動(dòng)和訴求變化在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的背景下被較快吸收到政府政策層面。2002年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》，專門把“構(gòu)建多元化體育服務(wù)體系”作為體育發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)；2011年，由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全民健身計(jì)劃(2011—2015年)》作為一個(gè)發(fā)展群眾體育的國(guó)家級(jí)政策文本特別提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全民健身事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)體育資源和公共體育服務(wù)均衡配置，逐步建成城鄉(xiāng)一體化的全民健身公共服務(wù)體系”；黨的十八大報(bào)告在“改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理”的有關(guān)章節(jié)明確提出“健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求”[8]。由此可見，公共體育服務(wù)是隨著政府民生政策導(dǎo)向的凸顯，逐漸成為政府公共服務(wù)供給組成部分的，因此在政策層面體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)。但與此同時(shí)，隨著社會(huì)需求增長(zhǎng)，可供給資源的分配問題也日益顯現(xiàn)出來，“社會(huì)一方面仍然面臨經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的突出矛盾，另一方面還面臨著公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的突出矛盾”[2]。而在這樣的背景下，人民群眾對(duì)體育的需求呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)且日趨多元的趨勢(shì)，使得體育事業(yè)投入產(chǎn)出的效率與公平問題就不再是體育系統(tǒng)內(nèi)部的一個(gè)孤立問題，而成為了改革進(jìn)程中的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。比如，著眼于社會(huì)對(duì)體育日益增長(zhǎng)的需求，有學(xué)者提出“需要一個(gè)包括拿金牌在內(nèi)的為滿足全中國(guó)人民體育需求的新管理體系，推行能夠帶來長(zhǎng)期健康效果的新機(jī)制，這個(gè)新體制將成為和諧社會(huì)的重要組成部分，而且是一個(gè)與全體人民高品質(zhì)幸福生活息息相關(guān)、須臾不可離開的新制度”[9]。因此，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和推動(dòng)制度變遷的分析范式將為審視和破解以轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式為核心的相關(guān)問題提供思考的新維度，如公共體育服務(wù)的制度建構(gòu)如何一方面成為使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，另一方面又成為一個(gè)需要激發(fā)多元力量參與有效供給的制度創(chuàng)新過程。

表1 公共體育服務(wù)政策法規(guī)數(shù)量年度分布一覽表(2001—2012)

Table 1 Annual Volume Distribution of Policies and Regulations on Public Sports Service

年份200120022003200420052006200720082009201020112012數(shù)量861421721241228325655

從政策層面而言，以加快公共體育服務(wù)建設(shè)為導(dǎo)向的制度供給一直是新世紀(jì)以來我國(guó)體育事業(yè)改革創(chuàng)新的一個(gè)活躍領(lǐng)域。如表1所示，自2002年起，我國(guó)公共體育服務(wù)政策出臺(tái)數(shù)量的年度增長(zhǎng)呈現(xiàn)出較顯著的趨勢(shì)。從2002—2012年，我國(guó)共發(fā)布了公共體育服務(wù)政策276件，年均發(fā)布27.6件，這可視為各級(jí)政策部門結(jié)合實(shí)際推動(dòng)工作的結(jié)果。從政策類型來看，其中既有《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》等指導(dǎo)性文件，又有針對(duì)專項(xiàng)問題解決和特定群體對(duì)象的政策措施，如2003年由國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《公共文化體育設(shè)施條例》，2007年由中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》等。2008年北京奧運(yùn)會(huì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)競(jìng)技體育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的卓越展示后，由體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的目標(biāo)號(hào)召使我國(guó)體育事業(yè)獲得了一個(gè)重新審視自身歷史方位和發(fā)展方略的契機(jī)，那就是立足新的起點(diǎn)，制定具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的措施，促進(jìn)群眾體育與競(jìng)技體育全面發(fā)展、體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，而進(jìn)一步強(qiáng)化公共體育服務(wù)的制度供給就成為一項(xiàng)重中之重的任務(wù)。2009年，劉鵬同志在全國(guó)體育局長(zhǎng)會(huì)議上指出，中國(guó)體育還存在若干與國(guó)家發(fā)展不相適應(yīng)的發(fā)展中問題，這些問題主要包括：“政府向人民群眾提供體育公共服務(wù)的職能尚未充分發(fā)揮，各級(jí)財(cái)政對(duì)群眾體育事業(yè)投入過少，政府向人民群眾提供的體育基本服務(wù)與群眾需求不相適應(yīng)，人民群眾不斷增長(zhǎng)的體育需求與有限的社會(huì)體育資源不足間的矛盾還很突出?！盵14]因此，2008—2012年，公共體育服務(wù)政策供給進(jìn)入了一個(gè)更加快速的增長(zhǎng)期，分別是2009年的28件、2010年的32件、2011年的56件和2012年的55件。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，明確提出將全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略。如果說政策法規(guī)是政府制度建構(gòu)的一種基本手段和表現(xiàn)，那么，在新世紀(jì)以來政府治理變革的總體語境中，我國(guó)公共體育服務(wù)制度化演進(jìn)的總體進(jìn)程呈現(xiàn)出明顯加速的特征，政策出臺(tái)的數(shù)量不斷增長(zhǎng)，政策指向的問題已逐步聚焦制約體育事業(yè)科學(xué)發(fā)展和治理能力提升的突出矛盾。

2.3 公共體育服務(wù)制度供給中的治理之困

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)公共體育服務(wù)的制度供給提出了系統(tǒng)性要求，它是體育治理向更高層次邁進(jìn)的題中應(yīng)有之義。然而，公共體育服務(wù)體系在頂層設(shè)計(jì)欠缺、需求導(dǎo)向偏離以及多元協(xié)同乏力等方面存在的問題，共同構(gòu)成提高我國(guó)公共體育服務(wù)供給效率和質(zhì)量的制約因素。

2.3.1 頂層設(shè)計(jì)的欠缺

在治理語境中，公共管理者被認(rèn)為應(yīng)集中于承擔(dān)為公眾服務(wù)和向社會(huì)放權(quán)的職責(zé)，從而建立一個(gè)有較強(qiáng)整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)，特別是應(yīng)“將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入服務(wù)的供給之中[22]。隨著全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略，政府在制定相關(guān)政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)高度重視公共體育服務(wù)制度安排的頂層設(shè)計(jì)，激勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)等力量廣泛參與，以進(jìn)一步增加公共體育服務(wù)的資源總量，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)品質(zhì)。但目前,與公共體育服務(wù)相關(guān)的一些制度設(shè)計(jì)仍然存在缺乏系統(tǒng)性和協(xié)同性的問題。

一方面，作為需要多部門合作、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)的公共體育服務(wù)政策，在政策主體合作強(qiáng)度方面仍然偏弱。如圖1所示，國(guó)家體育總局作為公共體育服務(wù)的主要職能部門，與其合作強(qiáng)度最強(qiáng)的兩個(gè)部門分別是教育部和共青團(tuán)中央，其次是中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)和國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。其他部門與國(guó)家體育總局間的合作關(guān)系比較弱，特別是由財(cái)政部等資源配給部門和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等綜合性部委參與或者共同參與制定的政策比較少。

另一方面，我國(guó)公共體育服務(wù)政策的法律位階較低，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)頒發(fā)的具有最高效力的法律僅有《中華人民共和國(guó)體育法》；由中共中央和國(guó)務(wù)院頒發(fā)的法規(guī)占比也極少，而占現(xiàn)有政策和法規(guī)總數(shù)95%以上的是由國(guó)家體育總局和其他政府部門頒布的各項(xiàng)規(guī)章。此外，通過對(duì)具體政策的深入分析可以發(fā)現(xiàn)，目前，關(guān)于公共體育活動(dòng)類的政策比例仍然較高，而綜合性政策比例較低，換言之，操作性的具體政策多，而體現(xiàn)整體性治理的政策少。這與長(zhǎng)期以來政府主導(dǎo)體育事業(yè)發(fā)展的模式有關(guān)，其顯著特征就是政府管制頻頻置于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前臺(tái)，從而束縛了體育社會(huì)組織、群眾性體育俱樂部以及企業(yè)等多元主體的手腳。而且，這種發(fā)展模式易于形成強(qiáng)大的制度慣性。

上述制度供給現(xiàn)狀一方面與我國(guó)體育行政部門的機(jī)構(gòu)屬性和管理運(yùn)行方式有關(guān)，另一方面也反映出，在國(guó)家治理整體變革的進(jìn)程中，公共體育服務(wù)在制度供給方面相對(duì)滯后?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出目標(biāo)：到2020年，城鄉(xiāng)區(qū)域之間基本公共服務(wù)差距應(yīng)明顯縮小，爭(zhēng)取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[7]。這就要求各級(jí)政府有效統(tǒng)籌，提速公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的總體進(jìn)度，通過有層次、有梯度的供給，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家公共服務(wù)政策法規(guī)體系的同步建設(shè)。

圖1 聯(lián)合發(fā)布政策中不同部門的合作強(qiáng)度示意圖

2.3.2 需求導(dǎo)向的偏離

公共服務(wù)是在特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景下被社會(huì)共識(shí)強(qiáng)化的一種基本需求，因而是對(duì)特定共同體中共性需求的制度性回應(yīng)。所以，需求是連接政府施政行為和公眾評(píng)價(jià)體驗(yàn)的關(guān)鍵性變量，特別是公共體育服務(wù)體系的建立和完善作為政府民生政策導(dǎo)向的直接結(jié)果，其制度化供給的有效性更應(yīng)體現(xiàn)為以民意為基礎(chǔ)，尤其是在資源總體規(guī)模有限的條件下，堅(jiān)持需求導(dǎo)向的公共服務(wù)供給才能保證資源配置效益的最大化。然而，從目前公共體育服務(wù)制度建設(shè)的實(shí)踐來看，需求導(dǎo)向的偏離是影響制度供給績(jī)效的一個(gè)重要因素。

從公共政策制定所依循的問題-社會(huì)問題-公共問題-公共政策問題這一基本的路徑來看，公眾參與的渠道仍較為有限。在公共體育服務(wù)政策的形成過程中，政策的制定通常以權(quán)力精英的參與為主，各類政策方案的制定主要是由體育專家、學(xué)者、體育部門領(lǐng)導(dǎo)者所組成，征求意見的對(duì)象主要是地方體育部門和國(guó)務(wù)院的各部委，占社會(huì)多數(shù)的普通公眾無法實(shí)質(zhì)參與政策的制定。也就是說，政府作為決策主體，不僅代表供給方，而且也代表需求方，這種自上而下的政策機(jī)制由于缺乏與目標(biāo)群體基本需求的緊密對(duì)接，其政策效果必然無法獲得公眾認(rèn)可。經(jīng)課題組調(diào)研顯示，在政府逐步加大對(duì)農(nóng)村公共體育設(shè)施投入的同時(shí)，老百姓對(duì)農(nóng)村體育設(shè)施種類的滿意度并不高，其中，滿意為13.1%、基本滿意為18.3%、一般為31.9%、不太滿意為18.8%和不滿意為17.9%[3]。究其原因，主要是政府主導(dǎo)的公共體育服務(wù)供給過于統(tǒng)一化和單一化，比如農(nóng)民體育健身工程建設(shè)主要以籃球場(chǎng)和乒乓球臺(tái)為主，且主要利用農(nóng)村公共用地，大多集中于學(xué)?；虼逦瘯?huì)院內(nèi)，不利于當(dāng)?shù)孛癖姷氖褂?，與農(nóng)村居民公共體育服務(wù)需求差異化、多元化和特色化的實(shí)際狀況不相適應(yīng)。由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的地域差異大，各地人口特征、風(fēng)俗習(xí)慣以及民間體育傳統(tǒng)等關(guān)聯(lián)因素的復(fù)雜性，缺乏需求導(dǎo)向而推行單一、簡(jiǎn)化的指標(biāo)體系，勢(shì)必導(dǎo)致事倍功半、建設(shè)效益低下的局面。

此外，政府作為公共體育服務(wù)主體存在一定程度的自利性，有時(shí)在決策過程中會(huì)從突出自身政績(jī)出發(fā)，而忽略了基于公眾需求提供公共體育服務(wù)的初衰。比如，在公共體育場(chǎng)館和設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)、不同系統(tǒng)都在規(guī)劃和主導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目，一些地方熱衷于建設(shè)“體育中心”、“體育廣場(chǎng)”等大型體育設(shè)施，而競(jìng)技型公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)模大大超過休閑型公共體育設(shè)施的建設(shè)規(guī)模，特別是在部分省會(huì)城市，重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象尤為普遍。這些失效和低效的供給在一定意義上也是偏離需求導(dǎo)向決策的結(jié)果。而且，由于在實(shí)際工作中考評(píng)機(jī)制單一，特別是沒有將公眾滿意度納入政府公共體育服務(wù)考評(píng)體系，更容易導(dǎo)致政府基于自身的行政邏輯投入巨大的公共資源，卻不能滿足群眾對(duì)公共體育服務(wù)的需求。

2.3.3 多元協(xié)同的乏力

目前，體育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制仍不健全，全社會(huì)共同參與體育事業(yè)發(fā)展的工作格局尚未形成，這對(duì)公共體育服務(wù)的制度創(chuàng)新形成了一定抑制。一方面，公共體育服務(wù)的供給總量仍然不足，群眾身邊的體育健身場(chǎng)地和設(shè)施在可及性和普惠性方面有待提高，體育社會(huì)組織的發(fā)展與新形勢(shì)、新需求有待更緊密對(duì)接；另一方面，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用未能充分發(fā)揮，社會(huì)資本參與體育事業(yè)的渠道仍不通暢。

政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)資源配置的三大主體，它們各自有其獨(dú)立性，但又相互滲透、相互補(bǔ)充、相互依賴。然而，目前在市場(chǎng)領(lǐng)域，政府扶持中小型企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策措施有待進(jìn)一步健全，具有自主品牌、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)的骨干體育企業(yè)參與公共體育服務(wù)供給較不充分；而體育社會(huì)組織近年來總體上雖呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但在增長(zhǎng)速度方面仍低于全國(guó)平均水平，且體育社會(huì)組織功能不強(qiáng)、能力不足的問題比較突出。根據(jù)民政部民間組織管理局委托第三方對(duì)1 789個(gè)全國(guó)性社會(huì)組織的調(diào)查結(jié)果顯示，體育社團(tuán)的活躍度排倒數(shù)第二，服務(wù)能力則為倒數(shù)第一。具體而言，我國(guó)體育社會(huì)組織的專業(yè)化水平低，人員素質(zhì)不高，而且很大一部分存在無經(jīng)費(fèi)、無場(chǎng)地、無人員的“三無”現(xiàn)象，90%以上的體育社會(huì)組織不具備承接政府購買服務(wù)的資格和能力。隨著事業(yè)單位改革、社團(tuán)改革的整體推進(jìn)，制約體育社會(huì)組織發(fā)展的政策和環(huán)境等問題將逐步得到解決，進(jìn)一步提升體育社會(huì)組織的自治能力和發(fā)展活力將成為公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的一個(gè)重要切入點(diǎn)。

政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同參與公共體育服務(wù)供給的乏力也在一定程度上反映出，在我國(guó)體育制度變遷的進(jìn)程中，制度生成的主體相對(duì)比較單一。雖然在理論上，體育制度創(chuàng)新的主體應(yīng)該包括各級(jí)政府、各類市場(chǎng)主體、社會(huì)組織以及公眾，但政府始終在體育事業(yè)發(fā)展中扮演制度變遷主導(dǎo)者的角色，各種潛在的制度創(chuàng)新主體作用未能得到有效發(fā)揮。事實(shí)上，自20世紀(jì)90年代初中央明確提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展派生出的多元制度訴求在國(guó)家建設(shè)中不斷得到回應(yīng)，這一過程也表現(xiàn)為不斷重構(gòu)國(guó)家、市場(chǎng)以及社會(huì)的關(guān)系，并對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行重塑、培育和再組織。當(dāng)前，市場(chǎng)和社會(huì)力量參與公共體育服務(wù)供給的潛力巨大，而如何構(gòu)建良好的制度環(huán)境調(diào)動(dòng)多元主體的潛力，對(duì)國(guó)家的體育治理能力提出了更高要求。

3 公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的價(jià)值導(dǎo)向

政府推進(jìn)自身建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向和基本理念決定了政府職能履行的范圍、層次以及面向，公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新作為我國(guó)政府履行公共服務(wù)職能的重要組成部分，應(yīng)是在一定價(jià)值導(dǎo)向指引下形成的運(yùn)作實(shí)踐，尤其是作為一種體系化的建構(gòu)更體現(xiàn)了制度創(chuàng)新主體對(duì)公共體育服務(wù)內(nèi)容、參與主體、組織架構(gòu)等各實(shí)踐層面的價(jià)值認(rèn)知，并將最終影響其對(duì)制度的設(shè)計(jì)執(zhí)行。其中，以人為本的理念是價(jià)值先導(dǎo)，它對(duì)實(shí)踐層面的導(dǎo)向更具有頂層性的指導(dǎo)、規(guī)范和評(píng)價(jià)作用；實(shí)踐層面的導(dǎo)向則是公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新過程中應(yīng)該始終遵循的基本原則和操作方略，它是價(jià)值先導(dǎo)在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)。

3.1 以人為本是公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的價(jià)值先導(dǎo)

在當(dāng)前的時(shí)代背景下，公共體育服務(wù)的制度建構(gòu)是以人為本的價(jià)值理念在體育事業(yè)發(fā)展中的根本體現(xiàn)和重要實(shí)踐，它應(yīng)在各項(xiàng)制度安排中居于價(jià)值先導(dǎo)地位。一般而言，公共服務(wù)的目的是保障公眾權(quán)利，以公眾為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。具體到公共體育服務(wù)領(lǐng)域，以人為本的價(jià)值先導(dǎo)性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面。

第一，以公眾為中心的構(gòu)建理念是公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求。公共服務(wù)提供者和使用者是公共服務(wù)制度安排中存在的一對(duì)相關(guān)方，由此衍生出以提供者為中心和以使用者為中心的兩種理念。以提供者為中心的理念是假設(shè)提供者完全了解使用者的需求特點(diǎn)和分布特征，進(jìn)而能夠完全控制服務(wù)供給的決策、導(dǎo)入、統(tǒng)籌與分配等全過程；而以使用者為中心的理念則是基于受眾需求偏好決定如何提供公共服務(wù)，這一理念假設(shè)公眾需求并非均質(zhì)無差異，相反，由于共同體內(nèi)成員所處地域的社會(huì)和文化背景差異，發(fā)展所處的階段不同，人們對(duì)公共服務(wù)的偏好一定會(huì)存在著較大的差異。由這兩種理念所驅(qū)動(dòng)的制度安排必然存在著迥然不同的特征和效果，而在我國(guó)人口眾多、地域遼闊、城鄉(xiāng)差異比較顯著的國(guó)情背景下，兩種理念支配下的實(shí)踐會(huì)有顯著差別。在當(dāng)前我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐進(jìn)程中，由于長(zhǎng)期行政主導(dǎo)使然，政府在提供公共體育服務(wù)的過程中，存在著只見物品不見人，只求供給效率而忽視公眾需求的弊病，迫切需要政府在提供公共體育服務(wù)的過程中切實(shí)地樹立以使用者即公眾為中心的理念。

第二，滿足公眾的體育運(yùn)動(dòng)需求是公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的最終歸宿。在體育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)指引下的體育事業(yè)應(yīng)該是充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義巨大優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力的事業(yè)，更是公共性得到最大限度彰顯的事業(yè)[3]。從學(xué)理的角度而言，公共性的內(nèi)涵包括向全體公眾敞開和開放，如公共廣場(chǎng)等物理的空間，衍生出去可指共同享有的權(quán)利；其次是作為目的和價(jià)值取向的公共性，在我國(guó)特定的時(shí)空范疇內(nèi)略等于人民性；而在社會(huì)制度安排的層面，公共性意味著共同參與，使公共產(chǎn)品的供給效率大幅提升[13]。當(dāng)前，隨著公眾對(duì)生命權(quán)和健康權(quán)的認(rèn)知不斷發(fā)展，廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化體育需求與公共體育服務(wù)單一化供給成為了體育事業(yè)發(fā)展中的突出矛盾，特別是在群眾體育領(lǐng)域，體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)、組織體系建立、科學(xué)健身指導(dǎo)等諸方面與廣大人民群眾的需求存在較大差距，而加強(qiáng)公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新就是要激發(fā)有利于優(yōu)化體育治理的內(nèi)生資源，針對(duì)公眾的需求提升有效供給能力，建立多元協(xié)同的供給機(jī)制，為面向全民的體育事業(yè)開辟更加廣闊的空間。

第三，保障公民的體育運(yùn)動(dòng)權(quán)益是公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)。公共服務(wù)的三大理性來源之一是人權(quán)因素，實(shí)現(xiàn)普遍的人權(quán)是公共服務(wù)的根本價(jià)值所在[17]。在某種意義上，公民基本權(quán)益之所在就是政府公共服務(wù)職能之所系，而政府職能履行之范圍和層次也隨權(quán)益認(rèn)定之廣度和深度而變化。隨著社會(huì)和文明的進(jìn)步，公眾的體育運(yùn)動(dòng)權(quán)益逐漸擴(kuò)展成為公民的基本權(quán)益，并逐漸成為各文明國(guó)家的權(quán)益共識(shí)?！扼w育運(yùn)動(dòng)國(guó)際憲章》第1條規(guī)定：參加體育運(yùn)動(dòng)是所有人的一項(xiàng)基本權(quán)利。體育權(quán)利作為人類追求生命健康的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利，正在被納入世界各國(guó)的法律實(shí)踐之中，這種法治化的進(jìn)程推動(dòng)著體育權(quán)利在政府公共服務(wù)實(shí)踐中從應(yīng)有權(quán)利階段邁入到法定權(quán)利階段，最終實(shí)現(xiàn)向?qū)嵱袡?quán)利的演變。從歷史的演進(jìn)角度看，我國(guó)對(duì)人民群眾體育運(yùn)動(dòng)權(quán)益的重視和保障經(jīng)歷了一個(gè)不斷強(qiáng)化的過程，特別在新中國(guó)成立之后，群眾體育一直是我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”是建國(guó)初期國(guó)家對(duì)體育事業(yè)發(fā)展的基本要求。改革開放以來，為保障和促進(jìn)群眾體育的發(fā)展，經(jīng)過不懈的努力，公共體育服務(wù)逐步由基本沒有，向“發(fā)展導(dǎo)向-效率優(yōu)先”和“進(jìn)步導(dǎo)向-均等共享”轉(zhuǎn)型[15]。“十二五”時(shí)期基本公共體育服務(wù)的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)明確了在特定歷史階段我國(guó)基本公共體育服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)了公民權(quán)利、政府責(zé)任以及基本公共服務(wù)的目標(biāo)。但是，要改變目前公共體育服務(wù)政策法律位階過低的現(xiàn)狀，就必須進(jìn)一步推進(jìn)依法治體，強(qiáng)化對(duì)公眾體育權(quán)益的保障，加強(qiáng)對(duì)政府公共體育服務(wù)職能履行的約束，使構(gòu)建完善的體育權(quán)利法律保護(hù)體系成為體育治理體系不斷優(yōu)化的一個(gè)重要標(biāo)志。

3.2 公平公正、注重效率、統(tǒng)籌兼顧是公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的實(shí)踐導(dǎo)向

公平公正既是一種價(jià)值取向，也是一種實(shí)踐要求，作為一種政府價(jià)值范疇，更多地體現(xiàn)在社會(huì)立法和執(zhí)法的關(guān)系領(lǐng)域，即必須做到充分尊重和保障每個(gè)人的權(quán)利，使其在政府公共服務(wù)的過程中平等地享有各種資源和服務(wù)。羅爾斯說：“每一個(gè)人對(duì)平等的基本權(quán)利和基本自由之完全充分的圖式都有一種平等的要求，該圖式與所有人同樣的圖式相容。將公平公正作為構(gòu)建公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的首要實(shí)踐導(dǎo)向，是基于當(dāng)下中國(guó)發(fā)展進(jìn)程中的若干總體性特征，即在市場(chǎng)機(jī)制不斷完善的過程中，由各種原因?qū)е碌纳鐣?huì)不平等和不公正已經(jīng)成為各種社會(huì)問題的焦點(diǎn)，特別是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市與農(nóng)村之間公共體育服務(wù)資源分配的差距較大。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于不能提供充足的公共體育服務(wù)供給，往往存在體育硬件設(shè)施匱乏，專業(yè)服務(wù)指導(dǎo)人員短缺的情況。這種情況迫切需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源投入。此外，如前所述，國(guó)內(nèi)大多數(shù)體育場(chǎng)館建設(shè)主要是用作大型體育賽事場(chǎng)館，雖然投入巨大，但并未真正有效地服務(wù)于人民群眾的體育需求。因此，公平公正意味著，在目的和價(jià)值取向上，公共體育服務(wù)的基本宗旨和具體舉措應(yīng)以促進(jìn)國(guó)民健康為根本，將增強(qiáng)人民體質(zhì)作為增進(jìn)人民福祉的重要內(nèi)容；在資源的全面開放和權(quán)利的共同享有層面，應(yīng)確保公共體育服務(wù)資源向廣大人民群眾開放，體育運(yùn)動(dòng)的基本權(quán)益得到充分保障；在實(shí)踐操作層面，要落實(shí)政府對(duì)基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，確保公眾享受公共服務(wù)的均等化[19]；而在制度設(shè)計(jì)的層面應(yīng)以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)參與，形成公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的多元協(xié)同。

注重效率是破解供需矛盾的必然要求。曾經(jīng)有學(xué)者用“鐘擺原理”來比喻公平與效率的關(guān)系，也就是極端的公平與極端的效率都會(huì)導(dǎo)致向兩者的平衡回歸。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張后形成的“效率至上”易于導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的非均衡態(tài)勢(shì)，由此而引導(dǎo)社會(huì)的反向運(yùn)動(dòng)，即公平公正日益成為了各領(lǐng)域發(fā)展的迫切訴求。但是，也應(yīng)該看到，就政府提供公共體育服務(wù)可支配的資源總量而言，如何有效地配置資源，合理地利用資源，對(duì)保障公平公正導(dǎo)向的落實(shí)具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。注重效率本身并不是直接導(dǎo)致公平公正喪失的原因，事實(shí)上，任何一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府都會(huì)理性地追求職能履行的有效性和高效性。問題在于，不能夠?qū)⑿袨椴僮鲗用娴脑瓌t凌駕于行政理念與價(jià)值層面之上，不能將優(yōu)先適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法則簡(jiǎn)單遷移到社會(huì)的領(lǐng)域。否則，作為公共權(quán)力主要行使載體的政府就會(huì)偏離其初衷，而罔顧社會(huì)整體利益以及公眾基本權(quán)益，導(dǎo)致公平公正等基本行政倫理的喪失。目前，在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情中，政府作為公共體育服務(wù)責(zé)任主體和供給主體的角色重合，是導(dǎo)致公平公正與注重效率間關(guān)系處理失當(dāng)?shù)闹饕颉Ｔ谝欢ǔ潭壬?，作為公共體育服務(wù)供給主體的政府，其自利性傾向難以回避。這種以自身利益為出發(fā)點(diǎn)形成的供給導(dǎo)向必然會(huì)在客觀上導(dǎo)致需求導(dǎo)向的偏離和多元協(xié)同的乏力，從而造成無效、失效和低效的供給。西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)通過追求“3E”為目標(biāo)，即Efconomy(經(jīng)濟(jì))、Eficiency(效率)、Effectiveness(效益)，旨在向傳統(tǒng)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率原則回歸，這對(duì)當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新公共體育服務(wù)制度安排有較為現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性和借鑒意義。因此，注重效率的原則要求政府在供給實(shí)踐中必須堅(jiān)持均衡發(fā)展和科學(xué)發(fā)展，在追求效率與公平協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上盡可能地優(yōu)化資源配置，完善制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建合理有效的公共體育服務(wù)體系。

統(tǒng)籌兼顧是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃的關(guān)鍵所在。一方面，公共體育服務(wù)的制度創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需處理好體育系統(tǒng)與其它外部變量的關(guān)系，積極推動(dòng)體育事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)競(jìng)技體育與群眾體育全面發(fā)展，體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)體育的均衡發(fā)展和區(qū)域體育的聯(lián)動(dòng)發(fā)展；另一方面，從發(fā)展階段和層次角度而言，我國(guó)公共體育服務(wù)需要根據(jù)公眾需求的動(dòng)態(tài)發(fā)展變化作前瞻性的規(guī)劃布局，特別是隨著居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，人民群眾的體育需求將呈現(xiàn)更為多元多樣的特征，正確認(rèn)識(shí)基本與非基本公共體育服務(wù)的關(guān)系尤為重要。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展會(huì)使基本公共體育服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生相應(yīng)變化，而非基本體育需求則對(duì)政府公共服務(wù)的多元化和分層化供給提出了要求，這就為創(chuàng)新供給機(jī)制開拓了巨大空間。因此，政府統(tǒng)籌推進(jìn)制度建設(shè)，一方面要堅(jiān)持以保基本為根本，正視各類發(fā)展不平衡的問題，保障包括殘障人等社會(huì)弱勢(shì)群體在內(nèi)的公眾體育權(quán)益；另一方面，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，適時(shí)調(diào)整公共體育服務(wù)的保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和覆蓋水平，使其符合廣大人民群眾日益增長(zhǎng)且漸趨多元的體育需求。而且，隨著科學(xué)技術(shù)的升級(jí)，公共體育服務(wù)的制度創(chuàng)新必須將更多的變量和要素納入設(shè)計(jì)和考量的范疇，從而使其不斷邁上新的層次，更加符合時(shí)代發(fā)展和文明進(jìn)步的要求。因此，政府應(yīng)著眼于建立健全體育事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明晰程序路徑，形成制度創(chuàng)新的時(shí)間表和路線圖。

4 治理語境下公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的路徑選擇

公共體育服務(wù)供給主體單一、效率不高以及滿意度較低的現(xiàn)狀，對(duì)制度創(chuàng)新提出了迫切的要求，其核心就是要把滿足群眾的公共體育服務(wù)需求建立在促進(jìn)資源配置效益最大化和公平合理化的制度建構(gòu)上。尤其在全面深化改革、政府轉(zhuǎn)變職能的當(dāng)前，激發(fā)有效治理的內(nèi)生資源，在兼顧公平與效率的同時(shí)，構(gòu)建彰顯體育事業(yè)公共性的制度安排是推動(dòng)體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，而加快建立多主體參與的公共體育服務(wù)體系是當(dāng)前制度創(chuàng)新的關(guān)鍵所在，其根本是由單一的資源驅(qū)動(dòng)型發(fā)展向體制驅(qū)動(dòng)型發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而建立協(xié)調(diào)發(fā)展且穩(wěn)定有效的資源調(diào)控機(jī)制，形成體現(xiàn)社會(huì)本位和公眾需求的公共過程，保障豐富充足的體育公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，最終在競(jìng)技體育、群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域挖掘、釋放并整合體育的多元價(jià)值，使我國(guó)體育事業(yè)實(shí)現(xiàn)更高層次的現(xiàn)代化發(fā)展。這種基于特定價(jià)值取向而推動(dòng)的制度變遷，一旦上升到制度主體主動(dòng)探索變革路徑的層次，就成為一個(gè)制度創(chuàng)新的過程。

4.1 路徑選擇的學(xué)理和歷史邏輯

新制度主義學(xué)派認(rèn)為，制度更新和變遷是一個(gè)制度替代、轉(zhuǎn)換和交易的過程，其實(shí)質(zhì)是以一種效率更高的制度對(duì)原制度的替代[5]。在此意義上，制度變遷是對(duì)現(xiàn)有條件下制度供給與需求不均衡的一種回應(yīng)。《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出：“把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供是我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展從理念到體制的創(chuàng)新。”雖然任何領(lǐng)域的制度生成和變遷都是不同主體博弈互動(dòng)的結(jié)果，是在多主體提供的有效制度安排集合中所做的選擇，但從我國(guó)國(guó)情的歷史軌跡和先前經(jīng)驗(yàn)來看，政府在推動(dòng)制度變遷方面的作用始終較市場(chǎng)和社會(huì)等力量有著顯著優(yōu)勢(shì)，且這種變遷通常是由政府的政策法規(guī)引入和推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷；而在新制度主義學(xué)派看來，另一種被稱之為誘致性的制度變遷，則是由現(xiàn)有制度格局中的潛在獲利者倡導(dǎo)、組織和推動(dòng)的制度替代[11]。這種制度變遷的范式對(duì)治理語境中的公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新有著一定的啟示意義。

從學(xué)理角度而言，治理是在公共秩序和服務(wù)的制度化供給過程中，對(duì)不同協(xié)作方式的有效組合，特別是在面向特定的公共事務(wù)時(shí)，根據(jù)治理任務(wù)與治理模式相匹配的原則，在國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)等治理資源中進(jìn)行選擇。表2表明，不同治理模式對(duì)特定語境中的治理問題存在著適用性的問題，但也存在著選擇的可能。從完善頂層設(shè)計(jì)的角度而言，國(guó)家在制度創(chuàng)新中無疑具有強(qiáng)制優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)；對(duì)解決需求導(dǎo)向的缺失而言，市場(chǎng)和社會(huì)在協(xié)作機(jī)制層面的適用性無疑較強(qiáng)；在價(jià)值動(dòng)機(jī)層面，國(guó)家對(duì)公共利益的代表則更為廣泛和權(quán)威。因此，不同選項(xiàng)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給均有優(yōu)勢(shì)性的價(jià)值，互相之間還存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而這種可競(jìng)爭(zhēng)、可選擇以及可組合的特征就構(gòu)成了治理語境的一個(gè)最重要特征。

表2 治理模式的選擇框架[10]一覽表

Table 2 Selection Frame of Govenance Models

國(guó) 家 市 場(chǎng) 社 會(huì)理性實(shí)體的和目標(biāo)導(dǎo)向的形式的和過程的非正式的和準(zhǔn)目標(biāo)導(dǎo)向的協(xié)作機(jī)制指令交換信任價(jià)值與動(dòng)機(jī)公共利益?zhèn)€體利益社群利益權(quán)力來源政治合法性契約社會(huì)認(rèn)同成功標(biāo)志有效的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)高效的資源配置社群和諧公共秩序?qū)崿F(xiàn)機(jī)制事前的、自覺的事后的、自發(fā)的過程的、演化的

學(xué)理邏輯需要置于具體的實(shí)踐維度中才能展現(xiàn)客觀有效的解釋力。對(duì)具體公共事務(wù)治理模式的選擇而言，歷史與現(xiàn)實(shí)的動(dòng)力因素都是至關(guān)重要的。對(duì)我國(guó)公共體育服務(wù)的制度變遷而言，其動(dòng)力一方面來源于體育系統(tǒng)內(nèi)部諸要素間的非均衡狀態(tài)，另一方面在更大的程度上也是體育制度本身與包括市場(chǎng)機(jī)制等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度之間的非均衡性所致。特別是隨著由生存型向發(fā)展型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)對(duì)公共體育服務(wù)的制度性訴求不斷彰顯，并主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：第一個(gè)層面是對(duì)保障公眾基本體育權(quán)益的制度訴求，它需回應(yīng)的基本問題是解決群眾日益增長(zhǎng)的體育需求與公共體育服務(wù)有效制度供給之間的矛盾；第二個(gè)層面的制度訴求就是如何對(duì)現(xiàn)行體育制度進(jìn)行創(chuàng)造性發(fā)展，根據(jù)以人為本的價(jià)值先導(dǎo)理念和公平公正、注重效率、統(tǒng)籌兼顧的實(shí)踐導(dǎo)向，協(xié)調(diào)群眾體育和競(jìng)技體育、體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。這就不僅要以政府推動(dòng)強(qiáng)制性制度變遷為前提，而且需要政府用好市場(chǎng)和社會(huì)等內(nèi)生治理資源，從政策層面引導(dǎo)誘致性制度變遷，解決現(xiàn)有制度框架內(nèi)的非均衡性問題，特別是要破解原有制度框架中供給主體、內(nèi)容和渠道單一、效率低下及偏離公眾需求等瓶頸問題。

4.2 公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑

在治理語境下，公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑就是根據(jù)治理任務(wù)與治理模式相匹配的原則，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等可供選擇的治理資源進(jìn)行組合與重構(gòu)，而這將是一個(gè)由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體共同參與建構(gòu)的過程，由此生成的制度系統(tǒng)旨在更好地滿足廣大人民群眾的公共體育服務(wù)需求。

4.2.1 加快政府制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

政府是基本公共體育服務(wù)供給的責(zé)任主體，更是制度創(chuàng)新的主體，實(shí)現(xiàn)這一職能轉(zhuǎn)變的核心是推動(dòng)有效治理的形成，使政府由“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?dǎo)航者”。公共體育服務(wù)并不需要政府親力親為，否則就會(huì)把大量的人力、物力和財(cái)力浪費(fèi)在低效率、不公平、不均衡的公共體育服務(wù)生產(chǎn)上。為此，加強(qiáng)政府在制度創(chuàng)新層面的能力建設(shè)，通過優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，不斷地提升制度設(shè)計(jì)、更新和建構(gòu)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，對(duì)于破解當(dāng)前的治理困境尤為重要。

1.加強(qiáng)制度創(chuàng)新的協(xié)同力度，突破各自為政的條塊分割狀態(tài)。國(guó)家治理體系中的制度巨系統(tǒng)由相互勾連和嵌入的子系統(tǒng)構(gòu)成，每個(gè)單一制度都是在特定時(shí)間內(nèi)為執(zhí)行特定的功能而設(shè)定，因此，制度創(chuàng)新必須協(xié)調(diào)制度系統(tǒng)的功能性需求。如前所述，健全我國(guó)公共體育服務(wù)體系除了涉及體育主管部門，還需要協(xié)調(diào)財(cái)政、國(guó)土、交通等眾多相關(guān)部門，而具體政策的實(shí)施更要以處理中央與地方關(guān)系為基礎(chǔ)，包括逐步理順事權(quán)關(guān)系，對(duì)區(qū)域性的公共服務(wù)作為地方事權(quán)建立與之相匹配的財(cái)稅體制。為此，必須建立由體育行政部門牽頭，由多部門密切配合的跨部門協(xié)同機(jī)制，真正做到在制度頂層形成系統(tǒng)、科學(xué)、有效的架構(gòu)，形成各部門和各層級(jí)責(zé)任明確、措施有力、聯(lián)動(dòng)高效、問責(zé)到位的格局，既發(fā)揮各級(jí)體育行政部門的供給作用，又積極推動(dòng)教育、文化、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障等其他行政部門參與協(xié)同供給。此外，隨著公共體育服務(wù)的深入發(fā)展，對(duì)政策法規(guī)等制度體系的全面性和系統(tǒng)性要求也越來越高，這就需要協(xié)調(diào)各種制度資源，既要加快國(guó)家層面公共體育服政策法規(guī)的整體規(guī)劃，實(shí)施頂層推進(jìn)，又要調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府、體育及相關(guān)部門的積極性和主動(dòng)性，形成上下聯(lián)動(dòng)的合力，既要在立法、執(zhí)法、監(jiān)督等層面加強(qiáng)建設(shè)，又要提升公共體育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化水平，既要適合本土發(fā)展的需要，又要有一定的國(guó)際視野。

2.加強(qiáng)制度創(chuàng)新的民主決策力度，突破自上而下、偏離需求的決策模式。任何政府在面對(duì)制度選擇集合時(shí)均受到信息與知識(shí)儲(chǔ)備的束縛，由于儲(chǔ)備之不足，政府也可能無法建立一個(gè)正確的制度安排。在我國(guó)公共體育服務(wù)的供給過程中，自上而下的精英決策導(dǎo)致公眾的多元化需求無法在決策過程中被充分回應(yīng)，特別是在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，居民體育文化需求的分層化和差異化特征顯著，現(xiàn)有決策模式無法適應(yīng)其需求。因此，以滿足人民群眾體育需求為宗旨的公共體育服務(wù)制度創(chuàng)新必須建立相應(yīng)的需求表達(dá)、搜集和匯總機(jī)制，使其能自下而上地傳遞給決策者,為各類潛在價(jià)值主體進(jìn)入政策和制度層面實(shí)施參與式治理提供路徑。同時(shí)，服務(wù)型政府對(duì)建立健全相應(yīng)績(jī)效評(píng)估機(jī)制和問責(zé)機(jī)制也提出了要求，建立這些機(jī)制的關(guān)鍵是要加大對(duì)民意和輿論的匯集，使公眾成為一股自下而上的監(jiān)督力量。來自公眾的監(jiān)督有利于將政府對(duì)自身改進(jìn)的努力和民眾期望結(jié)合起來，特別是貫徹到對(duì)公共服務(wù)的評(píng)估和問責(zé)之中，如建立公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)估等機(jī)制，將公眾滿意度納入評(píng)估體系，定期采集獲取公眾對(duì)服務(wù)供給的體驗(yàn)和評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化對(duì)政府職能履行的監(jiān)管。

3.加強(qiáng)政府制度更新能力，突破制度生成的路徑依賴。政府長(zhǎng)期以來主導(dǎo)制度生成的模式在很大程度上會(huì)影響未來制度的供給能力，因?yàn)樽鳛橐环N歷史遺產(chǎn)和制度存量，它既會(huì)決定未來的制度選擇，也會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性[1]。突破政府主導(dǎo)制度生成的發(fā)展模式，就必須對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)和公眾等制度變遷的誘致性因素采取因勢(shì)利導(dǎo)和兼容并包的策略，在此基礎(chǔ)上，由政府依據(jù)社會(huì)對(duì)制度創(chuàng)新的需求對(duì)各種治理框架進(jìn)行選擇和優(yōu)化。限于我國(guó)公共體育服務(wù)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，可資開掘的經(jīng)驗(yàn)有限，要在短時(shí)間內(nèi)建立起操作性強(qiáng)、要素完備且有機(jī)協(xié)調(diào)的制度體系，必須把立足本土推進(jìn)制度創(chuàng)新與有效移植成熟經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來。在我國(guó)改革開放的進(jìn)程中，“摸著石頭過河”、“增量改革”，“成熟一個(gè)，推廣一個(gè)”等內(nèi)生式的制度創(chuàng)新模式體現(xiàn)了強(qiáng)大生命力，但需要消耗大量的資源和時(shí)間，對(duì)緩解當(dāng)前公共體育服務(wù)的供需矛盾顯得捉襟見肘，有效地借鑒、移植、擴(kuò)展其他國(guó)家或其他行業(yè)的相關(guān)制度模式對(duì)提升政府的制度供給能力有重要作用。比如，已有學(xué)者通過與公共文化服務(wù)體系的比較研究指出，我國(guó)公共體育服務(wù)體系建設(shè)可借鑒其經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)由設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、供給方式、保障體系、人才隊(duì)伍和監(jiān)管考評(píng)等構(gòu)成的完善體系[4]。這種制度遷移和復(fù)制的可能性使得作為制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)主體的政府能通過推行科學(xué)有效的強(qiáng)制性制度變遷形成對(duì)國(guó)家或某一特定領(lǐng)域的善治，這對(duì)保持著巨大體制慣性的我國(guó)體育事業(yè)深化改革創(chuàng)新有十分現(xiàn)實(shí)的意義。

4.2.2 引導(dǎo)市場(chǎng)參與公共體育服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

政府強(qiáng)調(diào)的是整體服務(wù)，而其他主體強(qiáng)調(diào)的是部分服務(wù)，這就決定了市場(chǎng)機(jī)制排斥整體性服務(wù)的需求，而關(guān)注于個(gè)人需求的滿足。個(gè)人需求本身存在差異，市場(chǎng)參與公共體育服務(wù)供給是對(duì)消費(fèi)者需求細(xì)分的一種回應(yīng)，是對(duì)個(gè)人需求的滿足，體現(xiàn)的是公共體育服務(wù)的延伸。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人民生活水平顯著提升的今天，市場(chǎng)參與公共體育服務(wù)的供給是十分必要的，是整合各方資源滿足公眾多層次公共體育服務(wù)需求的必然選擇。

1.強(qiáng)化政策導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)資金投資公共體育服務(wù)。面對(duì)當(dāng)下高漲的公共體育服務(wù)需求，應(yīng)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，吸引社會(huì)資本投入公共體育服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量、民營(yíng)資本、海外資本以直接投資、間接投資、項(xiàng)目融資、租賃、承包等多種形式進(jìn)入體育領(lǐng)域。但是，市場(chǎng)參與公共體育服務(wù)需要政府給予政策的引導(dǎo)，為各類資本的進(jìn)入消除障礙。比如，針對(duì)前述公共體育設(shè)施建成后維護(hù)、運(yùn)營(yíng)成本較高、投入產(chǎn)出效益較低的問題，引入社會(huì)資本是一種有效的方式，把體育設(shè)施的建設(shè)和其它公建項(xiàng)目結(jié)合起來考慮，不僅可以解決土地供應(yīng)的政策問題，而且能降低財(cái)政投入壓力、完善功能，滿足大眾的公共體育服務(wù)需求。此外，政府還可探索委托經(jīng)營(yíng)、承包制、合同制等方式經(jīng)營(yíng)公共體育場(chǎng)館，提高場(chǎng)館使用頻率效益。除了參與體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理，政府還可以設(shè)立服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金，將公共體育服務(wù)供給納入進(jìn)來。從我國(guó)的行政建制來看，縣級(jí)以上體育局是政府直屬機(jī)構(gòu)，掌握的資源有限，因此，政府部門在出臺(tái)相關(guān)政策過程中，要把公共體育服務(wù)的供給考慮進(jìn)來，聯(lián)合相關(guān)職能部門進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將公共體育服務(wù)納入到引導(dǎo)資金的扶持范圍內(nèi)，確定合理可行的方案，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)供給公共體育服務(wù)的積極性。

2.探索多種形式的公私合作機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)公共體育服務(wù)已進(jìn)入到“服務(wù)整合”的時(shí)代。政府的優(yōu)勢(shì)是利用公共財(cái)政提供相應(yīng)的硬件服務(wù)，提供公眾參與體育活動(dòng)的全民健身場(chǎng)地、器械等，而市場(chǎng)則利用專業(yè)化的服務(wù)滿足公眾的多元需求，提升運(yùn)動(dòng)參與的質(zhì)量。但資本是驅(qū)利避害的，有收益的地方資本才會(huì)流動(dòng)進(jìn)來。從公共體育服務(wù)特性來看，目前市場(chǎng)直接投資、自主經(jīng)營(yíng)贏利的空間較小，市場(chǎng)不可能參與這類服務(wù)的供給，如果發(fā)揮好政府與市場(chǎng)兩個(gè)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，既可以吸引社會(huì)資本投入，又可以實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策，通過直接補(bǔ)貼、間接補(bǔ)貼或虧損補(bǔ)貼等方式，帶動(dòng)社會(huì)資金的流入，豐富公共體育服務(wù)供給渠道。西方國(guó)家政府重視與市場(chǎng)主體建立公共體育服務(wù)中的伙伴關(guān)系，公共服務(wù)協(xié)議(Public Service Agreement)就是英國(guó)公共體育服務(wù)在供給方面的創(chuàng)新舉措之一[18]，在社區(qū)體育發(fā)展過程中，政府通過構(gòu)建“公共服務(wù)協(xié)議”，與市場(chǎng)建立既相合作又予以約束的伙伴關(guān)系，以提供多元而優(yōu)質(zhì)的體育服務(wù)。此外，公私合作在西方還較多地應(yīng)用在公共體育設(shè)施領(lǐng)域，政府資本和市場(chǎng)資本共同投資建設(shè)公共體育設(shè)施實(shí)現(xiàn)了多元投入、互利共贏的局面。事實(shí)上，市場(chǎng)參與公共體育服務(wù)供給，不是市場(chǎng)替代了政府，而是競(jìng)爭(zhēng)代替了壟斷。市場(chǎng)能充分引導(dǎo)公眾實(shí)現(xiàn)“用腳投票”的權(quán)利，使用者和消費(fèi)者可以在市場(chǎng)提供的公共體育服務(wù)中進(jìn)行自我選擇，這對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共體育服務(wù)供給效率具有重要意義。在此過程中，強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)“公私合作”對(duì)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和提高民間資本進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域的積極性發(fā)揮著積極作用。

3.健全對(duì)市場(chǎng)主體的利益保障和補(bǔ)償機(jī)制。市場(chǎng)參與公共體育服務(wù)供給，本質(zhì)是一種基于委托代理下的協(xié)調(diào)分工制度，有利于國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。但是在培育伙伴關(guān)系的同時(shí)，強(qiáng)化利益保障和補(bǔ)償機(jī)制也尤為必要。因此，在推動(dòng)市場(chǎng)嵌入公共體育服務(wù)體系的過程中，要讓企業(yè)在追求市場(chǎng)利益和實(shí)現(xiàn)公共利益間實(shí)現(xiàn)利益的整合，為市場(chǎng)參與公共體育服務(wù)供給提供正向激勵(lì)。政府可利用稅收、法律等制度對(duì)相關(guān)的市場(chǎng)主體進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)居民滿意度較高、成本控制明顯和公共體育服務(wù)質(zhì)量較高的市場(chǎng)主體，政府可以給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，并在信貸支持和政策優(yōu)惠領(lǐng)域提供相應(yīng)的補(bǔ)償措施[5]。此外，我國(guó)公共體育服務(wù)體系建設(shè)是政府體育行政部門有效作為和市場(chǎng)積極參與的雙向互動(dòng)過程。在這一互動(dòng)過程中，政府必須從一些公共體育服務(wù)的微觀領(lǐng)域退出，給市場(chǎng)留出相應(yīng)空間，并建立相應(yīng)的“行政契約”、“社會(huì)契約”和“民事契約”，以健全的委托-代理行為供給高質(zhì)量的公共體育服務(wù)[21]。

4.2.3 吸納社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在治理語境中，政府只是公共管理的核心主體，各類社會(huì)組織和更大范圍內(nèi)的公眾共同構(gòu)成公共管理的主體。體育社會(huì)組織以服務(wù)公眾的體育運(yùn)動(dòng)需求為組織目標(biāo)，獨(dú)立于政府的行政部門之外，更加貼近普通民眾，了解公眾的體育需求，能夠靈活、多樣地提供公共體育服務(wù)。然而，目前我國(guó)體育社會(huì)組織的發(fā)展參差不齊，在活動(dòng)能力、會(huì)員規(guī)模、服務(wù)提供等方面差異較大。為此，政府要加強(qiáng)對(duì)體育社會(huì)組織的制度化培育，強(qiáng)化服務(wù)職能，淡化管控職能，從政策層面引導(dǎo)體育社會(huì)組織增強(qiáng)發(fā)展活力。

1.重新定位體育社會(huì)組織的角色與功能。從西方國(guó)家公共體育服務(wù)供給經(jīng)驗(yàn)看，體育社會(huì)組織具有政府和市場(chǎng)都不具有的獨(dú)特能力，做了很多政府做不好做不了的事情。但我國(guó)的體育社會(huì)組織發(fā)展較為緩慢，服務(wù)能力、水平、公信力等還有待提高。長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)制較嚴(yán)，對(duì)其發(fā)揮作用的空間限制較多，總體上我國(guó)的體育社會(huì)組織在公共體育服務(wù)供給方面發(fā)揮作用不大。如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，政府壟斷公共體育服務(wù)有一定合理性，那么在強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變、提高治理能力的當(dāng)下，政府和市場(chǎng)不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，正是體育社會(huì)組織大顯身手的地方。一般而言，政府在基本公共體育服務(wù)供給方面具有優(yōu)勢(shì)，但面向特定人群供給公共體育服務(wù)，體育社會(huì)組織就具有信息對(duì)稱、定位精準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)。為體育社會(huì)組織發(fā)揮作用拓展空間，就不能再將其看成“亞政府”和“政府的附庸”，而是要將其看作參與體育治理的主體之一，處理好政府部門與民間體育組織之間的關(guān)系，在平等的基礎(chǔ)上，建立密切的溝通與協(xié)作關(guān)系。

2.優(yōu)化體育社會(huì)組織發(fā)揮作用的制度環(huán)境。從公共體育服務(wù)供給的前景來看，體育社會(huì)組織有著廣闊的發(fā)展空間。因此，政府必須從政策層面為體育社會(huì)組織發(fā)揮作用松綁。各級(jí)政府要通過優(yōu)先注冊(cè)、資金扶持、稅收優(yōu)惠等措施，進(jìn)一步增強(qiáng)體育社會(huì)組織的活動(dòng)能力。財(cái)政資金的安排要考慮體育社會(huì)組織的實(shí)際需求，要認(rèn)識(shí)到體育社會(huì)組織代替政府提供公共體育服務(wù)，這些服務(wù)本來是需要政府提供的，在這個(gè)意義上，體育社會(huì)組織不是財(cái)政的負(fù)擔(dān)，而是政府開展工作的幫手。要不斷完善體育社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高體育社會(huì)組織的實(shí)際運(yùn)作能力，引導(dǎo)體育社會(huì)組織建立自我約束和激勵(lì)的責(zé)任機(jī)制，定期評(píng)估體育社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)管理行為與公共體育服務(wù)供給之間的差距，對(duì)履行社會(huì)責(zé)任較好、服務(wù)提供較優(yōu)的組織可優(yōu)先資助，對(duì)能力較弱、影響較小的組織要加強(qiáng)扶持，對(duì)公信力不高、服務(wù)提供質(zhì)量較差的組織要加強(qiáng)監(jiān)督，努力促進(jìn)體育社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，以成為公共體育服務(wù)供給的重要力量。

3.完善政府向體育社會(huì)組織購買公共服務(wù)的制度。通過多年的實(shí)踐探索，政府向體育社會(huì)組織購買公共體育服務(wù)取得了一定成效，一方面以需求為導(dǎo)向，為群眾提供多樣化、專業(yè)化的體育服務(wù)，彌補(bǔ)了政府只能提供最基本保障與最普遍服務(wù)的缺陷；另一方面，降低了政府行政成本，特別是政府購買的公益性體育服務(wù)，優(yōu)化了資源配置，提高了服務(wù)效率。但是，政府購買服務(wù)也存在著購買范圍有待拓展、購買程序有待規(guī)范、體育社會(huì)組織承接公共服務(wù)購買的能力有待提高等問題。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)、支持和指導(dǎo)地方推進(jìn)相關(guān)工作，很多省市也積累了政府購買服務(wù)的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是目前在公共體育服務(wù)購買目錄、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)等方面還缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而且，隨著廣大人民群眾對(duì)公共體育服務(wù)多元需求更為迫切，政府購買公共體育服務(wù)的廣度和深度也將呈現(xiàn)出逐漸拓展的趨勢(shì)，如公共體育規(guī)劃和政策研究、公共體育資訊收集、體育相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制訂、群眾性體育活動(dòng)的組織與實(shí)施、國(guó)民體質(zhì)測(cè)試指導(dǎo)、體育健身科普、體育設(shè)施和場(chǎng)所養(yǎng)護(hù)與管理等均可以列入政府購買范圍。為此，政府應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確購買服務(wù)的基本原則和方向，規(guī)范購買服務(wù)的方式、范圍和程序。要搭建全方位的監(jiān)督平臺(tái)，使政府購買體育社會(huì)組織公共體育服務(wù)的預(yù)算、撥款、稅收、評(píng)估、監(jiān)控等制度等公開透明。要不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，通過公眾接觸、公開聽證、民意調(diào)查、利益代表協(xié)商等方式拓展社會(huì)參與評(píng)估的途徑。

5 結(jié)語

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：要推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。對(duì)體育事業(yè)發(fā)展而言，公共體育服務(wù)體系建設(shè)是提升我國(guó)體育治理能力現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容，這種面向社會(huì)大眾的體育制度創(chuàng)新需要積極回應(yīng)公眾的多元體育需求，激發(fā)多元主體力量參與公共體育服務(wù)的供給。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一個(gè)以全民族健康為價(jià)值導(dǎo)向的制度變革對(duì)國(guó)家體育事業(yè)的發(fā)展而言，其預(yù)期收益將大于預(yù)期成本，從而使得政府具有推動(dòng)體育制度強(qiáng)制性變遷的動(dòng)機(jī)和意愿。同時(shí)，隨著市場(chǎng)、社會(huì)和公眾等力量的興起，政府如何激發(fā)和調(diào)動(dòng)實(shí)施有效治理的內(nèi)生力量對(duì)于推動(dòng)我國(guó)體育制度創(chuàng)新和構(gòu)建合理完善的公共體育服務(wù)體系將起到至為關(guān)鍵的作用，而這一制度創(chuàng)新的過程也是一個(gè)由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體共同參與建構(gòu)的過程。繁榮源于競(jìng)爭(zhēng)，供給主體之間的競(jìng)爭(zhēng)是公共體育服務(wù)質(zhì)量的根本保證。在傳統(tǒng)制度安排中，公共體育服務(wù)由政府獨(dú)家提供，供給內(nèi)容、數(shù)量和途徑等都由政府這個(gè)單一的權(quán)力中心來決定，但治理語境中的均衡必須建立在各主體之間的合作與協(xié)調(diào)之上。因此，在公共體育服務(wù)供給過程中充分利用市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和民間組織的靈活性、應(yīng)變性等特點(diǎn)，根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，采取不同的組合方式，能夠有效增強(qiáng)公共體育服務(wù)供給效益。以此為契機(jī)形成的我國(guó)體育制度變遷將不僅是一個(gè)由國(guó)家強(qiáng)制推行、自上而下的過程，他將是一個(gè)由各種獲利機(jī)會(huì)催生變遷需求的自下而上的過程。在此過程中，不同的行動(dòng)主體將試圖在新的制度安排中尋求獲利機(jī)會(huì)，而政府在追求公共利益最大化和改善治理績(jī)效的過程中，將以新的治理方式處理體育系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)公平與效率等價(jià)值導(dǎo)向問題，進(jìn)而增進(jìn)全社會(huì)的收益和福祉。

[1]陳振明.新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：353.

[2]遲福林.推進(jìn)制度建設(shè)加強(qiáng)基本公共服務(wù)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008，(5):6-7.

[3]戴健.構(gòu)建公共體育服務(wù)體系的著力點(diǎn)[N].中國(guó)體育報(bào)，2013-2-1(6).

[4]戴?。褐袊?guó)公共體育服務(wù)發(fā)展報(bào)告(2013)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：88.

[5][美]道格拉斯·諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].上海：上海三聯(lián)書店，1994：115.

[6]董曉宇.公共管理的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐發(fā)展——由傳統(tǒng)公共行政到公共管理研究之二[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(1):15-19.

[7]國(guó)務(wù)院.關(guān)于印發(fā)國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

[8]胡錦濤.在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2012:3-8.

[9]胡小明.新時(shí)期中國(guó)體育的制度創(chuàng)新[J].體育文化導(dǎo)刊，2007，(3):3-5.

[10]敬乂嘉.治理的中國(guó)品格和版圖.復(fù)旦公共行政[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011：28.

[11][美]科斯，阿爾欽，諾斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].上海：三聯(lián)書店，1991：49-63.

[12]李延均.公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作關(guān)系的契約治理[J].理論學(xué)刊,2010，31(1)：21-24.

[13]李友梅，肖瑛，黃曉春.當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，(4):125-239.

[14]劉鵬.建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)還有相當(dāng)大差距[N].中國(guó)體育報(bào)，2009-12-14(1).

[15]劉玉.改革開放30年我國(guó)體育公共服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實(shí)選擇[J].體育科學(xué)，2013，33(2):11-21.

[16]羅爾斯：政治自由主義 [M].萬俊人譯.南京：譯林出版社，2000：5.

[17]馬慶鈺.公共服務(wù)的幾個(gè)基本理論問題[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2005，9(1)，58-64.

[18]宋雄偉.英國(guó)“公共服務(wù)協(xié)議”治理方式解析[J].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(4)：89-93.

[19]肖文濤，唐國(guó)清.基本公共服務(wù)均等化:共享改革發(fā)展成果的關(guān)鍵[J].科學(xué)社會(huì)主義，2008，(5)：105-108.

[20]俞可平.治理與善治.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：3.

[21]張峰.產(chǎn)權(quán)殘缺與利益公共補(bǔ)償——基于市場(chǎng)與政府職能邊界的理論探討[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(4)：38-43.

[22][美]珍妮特·V·丹哈特，羅伯特·B·丹哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：15.

Value Orientation and Path Selection in the Inovation of Public Sport Service Systems in the Context of Governance

DAI Jian1,ZHANG Sheng1,TANG Yan1,GUO Xiu-jin1,MA Zhi-he2

This paper,which addressed the status quo of China’s public sport institutional supply through literature review and policy-analysis,found out that there exist the following predicaments in the current administration:the lack of top-level design,the deflection in demand orientation,and the weakness in multivariate cooperation.The study revealed that there is an isomorphic relationship between the institutional construction of public sport service and the transformation in the pattern of national governance,which is mainly represented in the government’s use of a new fashion in dealing with the relationship between sports and the development of the economy and society as well as in tackling the structural problems regarding justice and efficiency within the sport systems in its pursuit of maximizing public interests and ameliorating sport administration.For this purpose,the institutional renovation in public sport service ought to set its value orientation in terms of both conception and practice while following the principle of suiting tasks to patterns in combining and restructuring the accessible sport-governance resources concerning government,market and society so as to accelerate institutional renovation in government,engage market and sport social organizations in the public sport service supply and establish a governance mechanism via multivariate cooperation.

governance;publicsportservice;institutionalrenovation;valueorientation;multivariatecooperation;mechanism

2015-10-14；

2015-20-28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(11&ZD060)。

戴健(1957-)，男，江蘇武進(jìn)人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣搀w育服務(wù)與體育管理,Tel:(021)51253605，E-mail:daijian88@vip.sina.com。

1.上海體育學(xué)院，上海 200438；2.湖州師范學(xué)院 體育學(xué)院，浙江 湖州 313000 1.Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China;2.School of Sport,Huzhou Normal University,Huzhou 313000,China.

1000-677X(2015)11-0003-10

10.16469/j.css.201511001

G80-05

A