李 祥，胡雪芳

(1.貴州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，貴州貴陽550001；2.西南大學(xué)教育學(xué)部，重慶400715)

論民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的轉(zhuǎn)型及其實(shí)現(xiàn)

李 祥1，胡雪芳2

(1.貴州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，貴州貴陽550001；2.西南大學(xué)教育學(xué)部，重慶400715)

由于西部民族地區(qū)與東部地區(qū)教育發(fā)展不均衡，縮小教育差距一直成為民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的著力點(diǎn)，經(jīng)過長(zhǎng)期努力已取得明顯成效。而在新的歷史時(shí)期，縮小教育差距需要面對(duì)教育差異的現(xiàn)實(shí)訴求，基于尊重教育差異的現(xiàn)實(shí)考慮，當(dāng)前民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策正處于資源配置從資金投入向優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變，教育傾斜政策從優(yōu)惠性向特殊性轉(zhuǎn)變，教育權(quán)利保障從單一性向多樣性轉(zhuǎn)變，以及教育目標(biāo)同質(zhì)化向多元化轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，這是民族地區(qū)教育發(fā)展階段性特征、目前的復(fù)雜形勢(shì)和政策實(shí)效等推動(dòng)的結(jié)果，可以說，適應(yīng)教育差異是民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)，而這需要充分發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性。優(yōu)化充分發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性的政策路徑，需要通過民族自治地方的區(qū)劃改革和教育行政體制改革、外部幫扶機(jī)制改進(jìn)、建立健全相關(guān)法律等途徑，進(jìn)一步發(fā)揮民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)履行教育法律責(zé)任的主動(dòng)性和積極性。

民族地區(qū)；教育優(yōu)先發(fā)展；縮小教育差距；教育差異；政策轉(zhuǎn)型；地區(qū)能動(dòng)性

黨的十八大提出要“加快民族地區(qū)發(fā)展，保障少數(shù)民族合法權(quán)益”，教育作為民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性事業(yè)，是實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮的重要保障。近年來，國(guó)外民族矛盾和沖突事件頻發(fā)使我們逐漸認(rèn)識(shí)到，民族間文化差異、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距等問題是威脅當(dāng)今世界國(guó)家統(tǒng)一和地區(qū)穩(wěn)定的重要原因。當(dāng)前，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，也出現(xiàn)了少數(shù)民族國(guó)家認(rèn)同弱化、權(quán)利訴求增強(qiáng)且維權(quán)極端、民族分離思想抬頭等態(tài)勢(shì)。雖然通過完善民族教育政策法規(guī)，保障民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展，是民族教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和時(shí)代需要，但是面對(duì)縮小教育差距的政策著力點(diǎn)與民族地區(qū)教育差異的現(xiàn)實(shí)訴求，民族地區(qū)教育政策如何實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)教育發(fā)展過程中民族利益與國(guó)家利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展、民族文化傳承與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重契合，值得我們深入探究和思考。

一、縮小教育差距：民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的著力點(diǎn)

民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策問題的特殊性，是由教育的相對(duì)獨(dú)立性、前瞻性等特征，少數(shù)民族教育為社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)、文化傳承及促進(jìn)少數(shù)民族個(gè)體全面而自由的發(fā)展等多重目標(biāo)決定的。從當(dāng)今世界普遍存在的國(guó)家形態(tài)即民族國(guó)家角度看，教育平等一直是民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展、少數(shù)民族教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)以及多民族國(guó)家全面發(fā)展目標(biāo)定位的價(jià)值訴求，我國(guó)《憲法》《民族區(qū)域自治法》《教育法》以及許多省市(自治區(qū))的民族教育條例，無不把教育權(quán)利平等放在價(jià)值位階的首要位置。這反映在政策實(shí)踐層面，就是將縮小教育差距作為民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的著力點(diǎn)，通過相應(yīng)的政策法規(guī)對(duì)不同主體教育權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定，保障少數(shù)民族受教育權(quán)，并積極為其創(chuàng)造平等的受教育機(jī)會(huì)，增加其教育成才的機(jī)會(huì)。

(一)縮小民族地區(qū)教育差距問題的提出

長(zhǎng)期以來，我國(guó)教育發(fā)展不均衡的問題突出反映在東部與西部特別是西部民族地區(qū)的差距上。在中華人民共和國(guó)成立后的30年，我國(guó)民族教育事業(yè)發(fā)展過程中面臨的最大問題是教育資源短缺。改革開放以后，雖然民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的意義和價(jià)值已得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，但因受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多原因限制，這一問題并沒有得到很好解決。東西部特別是東部與西部民族地區(qū)教育差距集中體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)投入、師資力量，學(xué)生教育背景、學(xué)習(xí)環(huán)境、教材課程取向等許多方面，以教育經(jīng)費(fèi)投入為例，有學(xué)者以2001年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，西北五省區(qū)(新疆、寧夏、青海、甘肅、陜西)與東部五省市(北京、上海、浙江、江蘇、廣東)省級(jí)教育撥款的差距是4.86倍，其中撥款最低的寧夏回族自治區(qū)與撥款最高的上海市絕對(duì)差距高達(dá)19.46倍[1]，經(jīng)過多年努力，許多西部民族地區(qū)的教育發(fā)展水平仍然處于全國(guó)的末端，而教育差距較大直接導(dǎo)致少數(shù)民族教育機(jī)會(huì)較低。根據(jù)王善邁(2013年)等人研究結(jié)果表明，2009年我國(guó)教育發(fā)展指數(shù)排列前五位的仍然是上海、北京、浙江、天津、江蘇等幾個(gè)東部省市，甘肅、西藏、云南、貴州則分別列居后四位。通過對(duì)教育機(jī)會(huì)的分析(主要是考慮學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育及高等教育毛入學(xué)指數(shù))發(fā)現(xiàn)，2009年我國(guó)教育機(jī)會(huì)指數(shù)排名后四位分別是青海、貴州、云南、西藏，全部是少數(shù)民族聚居地[2]。

(二)縮小教育差距對(duì)民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的意義

通過縮小教育差距改變民族地區(qū)教育不利現(xiàn)狀，既是對(duì)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正確定位的結(jié)果，也是教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和民族地區(qū)教育法制建設(shè)的需要。一方面，縮小教育差距可以充分實(shí)現(xiàn)教育在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和個(gè)體社會(huì)化方面的重要價(jià)值。少數(shù)民族教育的落后是民族地區(qū)發(fā)展歷史、地理環(huán)境及社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)不利造成的，也是部分少數(shù)民族教育思想觀念滯后間接導(dǎo)致的結(jié)果。教育的功能和價(jià)值體現(xiàn)在人與社會(huì)兩個(gè)方面，學(xué)者注意到“教育的社會(huì)發(fā)展價(jià)值(外在價(jià)值或工具價(jià)值)制約著人的發(fā)展價(jià)值(內(nèi)在價(jià)值或本體價(jià)值)的方面，也看到了人的發(fā)展價(jià)值在社會(huì)發(fā)展中的重大作用”[3]，通過縮小教育差距的政策實(shí)施，可以使處于不利地位的受教育者或教育群體從起點(diǎn)、過程和結(jié)果上充分享受接受教育并由此實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的平等機(jī)會(huì)，進(jìn)一步將教育的社會(huì)價(jià)值內(nèi)化為個(gè)體本體價(jià)值，將教育促進(jìn)人發(fā)展的內(nèi)在價(jià)值外化為社會(huì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的和諧發(fā)展。

另一方面，縮小教育差距也是保障受教育權(quán)作為基本人權(quán)的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了教育公益性，符合依法治教的時(shí)代需要。改革開放初期，我國(guó)教育資源相對(duì)不足，窮國(guó)辦大教育的能力有限，因此在教育利益分配問題上多采取精英主義、區(qū)域優(yōu)先、效率至上的價(jià)值取向，由此也衍生了東西部地區(qū)教育差距問題。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到教育公益性特征決定了教育政策在公平與效率之間必須公平。同時(shí)，受教育權(quán)是基本人權(quán)，“法律面前人人平等”的法律原則及諸多國(guó)際公約決定了教育政策應(yīng)將縮小教育差距，實(shí)現(xiàn)教育平等放在價(jià)值位階首位。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定“法律面前人人平等”，這一原則深刻影響教育政策法規(guī)的價(jià)值取向，從當(dāng)前教育政策法規(guī)相關(guān)文本規(guī)定事項(xiàng)來看，促進(jìn)教育均衡是其規(guī)定的核心內(nèi)容，特別是《義務(wù)教育法》第六條明確提出“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，之后許多教育政策以縮小教育差距，促進(jìn)教育均衡為切入點(diǎn)在經(jīng)費(fèi)投入、師資配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面予以民族地區(qū)優(yōu)惠或傾斜。與此同時(shí)，《世界人權(quán)宣言》《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際條約也對(duì)民族平等特別是教育文化平等予以確認(rèn)，成為我們民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策價(jià)值選取的重要緣由。

(三)縮小民族地區(qū)教育差距的政策內(nèi)容及評(píng)析

進(jìn)入21世紀(jì)后，在教育優(yōu)先發(fā)展理念的引導(dǎo)下，借助西部大開發(fā)、興邊富民、扶持人口較少民族發(fā)展、連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)等一系列推動(dòng)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的良好機(jī)遇，民族地區(qū)教育發(fā)展面臨新的發(fā)展機(jī)遇。近些年來，黨和政府縮小民族地區(qū)教育差距的主要做法包括：第一，明確優(yōu)先地位，教育資源配置傾斜。教育十二五規(guī)劃明確提出“優(yōu)先支持民族地區(qū)教育發(fā)展”，黨的十八大進(jìn)一步提出要“將教育資源向民族地區(qū)傾斜，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”，進(jìn)一步明確了民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位；第二，通過教育優(yōu)惠政策加大少數(shù)民族人才培養(yǎng)力度。除了一直執(zhí)行的少數(shù)民族高考減分、內(nèi)地西藏班、新疆班等外，還逐漸實(shí)施了少數(shù)民族骨干計(jì)劃、對(duì)口幫扶計(jì)劃、免費(fèi)師范生計(jì)劃(多數(shù)來自民族貧困地區(qū))并大力發(fā)展民族地區(qū)師范教育，為民族地區(qū)教育發(fā)展培養(yǎng)人才；第三，通過教育扶貧，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，實(shí)現(xiàn)教育為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。例如，2013年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見》中提出“集中連片特困地區(qū)要加快教育發(fā)展和人力資源開發(fā)，到2020年使片區(qū)基本公共教育服務(wù)水平接近全國(guó)平均水平”目標(biāo)；此外，縮小教育差距的具體政策還體現(xiàn)在雙語教育落實(shí)、民族地區(qū)義務(wù)教育均衡化推進(jìn)、民族高等教育與職業(yè)教育發(fā)展、民族地區(qū)教育信息化推進(jìn)、少數(shù)民族教材開發(fā)、民族教育法制建設(shè)等諸多方面。

應(yīng)該承認(rèn)，黨和政府在縮小民族地區(qū)教育差距方面采取的政策取得了較大成績(jī)，許多民族教育政策的實(shí)施對(duì)民族地區(qū)人才培養(yǎng)、教育權(quán)利保障及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了極大的促進(jìn)作用。根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，自2004年少數(shù)民族骨干計(jì)劃開始實(shí)施后，少數(shù)民族研究生數(shù)從2004年3.3萬增長(zhǎng)到2012年的99 411人，所占研究生比從2004年的4.02%增長(zhǎng)到2012年的5.78%[4]。特別是2012年我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%，通過教育資源重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、民族、貧困地區(qū)傾斜，教育公平取得明顯進(jìn)步。但是在新的歷史時(shí)期，基于民族地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的差距、少數(shù)民族教育需求增加且存在目標(biāo)差異等現(xiàn)實(shí)因素，民族地區(qū)教育發(fā)展呈現(xiàn)更加復(fù)雜和緊迫的形勢(shì)，縮小教育差距作為民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的著力點(diǎn)，需要面對(duì)教育差異的現(xiàn)實(shí)訴求，以此為基點(diǎn)構(gòu)建符合少數(shù)民族教育新期待、新需求，順應(yīng)少數(shù)民族教育變化規(guī)律的政策實(shí)踐創(chuàng)新框架。

二、教育差異：民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)訴求

(一)尊重教育差異：民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策轉(zhuǎn)型的內(nèi)容及其原因

當(dāng)前，民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略已成為社會(huì)共識(shí)和自覺愿望，但伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，縮小民族地區(qū)教育差距已不是簡(jiǎn)單的經(jīng)費(fèi)投入、人才培養(yǎng)、對(duì)口幫扶等問題，在新的歷史時(shí)期，民族地區(qū)教育發(fā)展具有特殊性。我們認(rèn)為，縮小教育差距作為民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)，應(yīng)充分考慮民族文化多元化、教育需求多樣性、地理環(huán)境差異性等影響因素，以教育差異為切入點(diǎn)，避免教育優(yōu)先發(fā)展的同質(zhì)化傾向。因此可以說，民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策轉(zhuǎn)型，其內(nèi)容就是指基于教育差異的現(xiàn)實(shí)訴求，資源配置從資金投入向教育資源優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變，教育傾斜政策從優(yōu)惠性向特殊性轉(zhuǎn)變，教育權(quán)利保障從單一性向多樣性轉(zhuǎn)變，以及教育目標(biāo)同質(zhì)化向多元化轉(zhuǎn)變。

1.這是由民族地區(qū)教育發(fā)展的階段性特征決定的。近些年來，民族地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)逐漸增加，許多民族地區(qū)教育資源浪費(fèi)的問題屢見報(bào)端，例如一些希望工程學(xué)校沒有發(fā)揮作用，竟然變成了養(yǎng)雞場(chǎng)(參見媒體對(duì)貴州省凱里市龍場(chǎng)鎮(zhèn)和貴州省織金縣三甲鄉(xiāng)希望小學(xué)廢棄的相關(guān)報(bào)道)。此外有事實(shí)表明，增加教育經(jīng)費(fèi)并不一定能改善民族地區(qū)的教育狀況，例如《科爾曼報(bào)告》(1966年)就對(duì)“增加教育經(jīng)費(fèi)來擴(kuò)大貧困地區(qū)兒童及少數(shù)民族兒童的受教育機(jī)會(huì)”觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑[5]，直接促成相關(guān)政策的轉(zhuǎn)變。民族地區(qū)教育發(fā)展條件的大大改善和國(guó)家教育優(yōu)惠政策的進(jìn)一步落實(shí)，資源配置已從資金投入向教育資源優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變。

其次，這是由當(dāng)前民族地區(qū)教育發(fā)展面臨的復(fù)雜形勢(shì)決定的。在社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，民族地區(qū)教育發(fā)展具有特殊性和緊迫性。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，“梯度發(fā)展戰(zhàn)略形成了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的梯形特點(diǎn)”[6]，少數(shù)民族集中地西部城鎮(zhèn)化水平明顯低于中西部，但在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化背景下，民族地區(qū)教育發(fā)展還要面對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)性加強(qiáng)、民族地區(qū)教育立法意識(shí)提升、部分民族地區(qū)民族分離思想抬頭，一些少數(shù)民族國(guó)家認(rèn)同弱化等現(xiàn)實(shí)因素，正如有學(xué)者所言，“改革開放以來現(xiàn)代化的強(qiáng)烈沖擊以及國(guó)家和社會(huì)對(duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化著力弘揚(yáng)的雙重作用，使當(dāng)前少數(shù)民族傳統(tǒng)文化呈現(xiàn)出復(fù)興、衰退和變異并存的狀況；而隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，尤其是西部大開發(fā)的實(shí)施和中國(guó)加入WTO的完成，這種狀況將持續(xù)存在并加劇或擴(kuò)展”[7]。民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展已不是僅僅滿足民族地區(qū)教育與全國(guó)同步發(fā)展這一目標(biāo)，民族地區(qū)各類教育發(fā)展存在的課程脫離學(xué)生生活經(jīng)驗(yàn)、少數(shù)民族文化適應(yīng)性難度增加等不同問題，少數(shù)民族教育需求的增加和多樣，民族地區(qū)教育在促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)少數(shù)民族文化和少數(shù)民族學(xué)生教育權(quán)利、促進(jìn)民族統(tǒng)一和國(guó)家認(rèn)同等方面都有不同的要求和目標(biāo)，因此當(dāng)前民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策對(duì)教育權(quán)利保障已從受教育權(quán)這一單一性向權(quán)利多樣性轉(zhuǎn)變，以及教育目標(biāo)同質(zhì)化向多元化轉(zhuǎn)變。

第三，這也是對(duì)民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策實(shí)效性深刻反思的結(jié)果。以往民族地區(qū)教育發(fā)展是以優(yōu)惠性政策傾斜體現(xiàn)出來的，僅僅依靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加大經(jīng)費(fèi)投入，造成了一些人“等靠要”的思想，也沒用對(duì)民族地區(qū)的教育問題和其他漢族貧困地區(qū)進(jìn)行區(qū)分和不同對(duì)待，造成了各地教育發(fā)展的同質(zhì)化傾向，民族地區(qū)大中小學(xué)校課程設(shè)置、辦學(xué)模式等均未體現(xiàn)出自身特色和優(yōu)勢(shì)。例如，海南省在民族地區(qū)實(shí)施的教育移民，把少數(shù)民族地區(qū)條件差的學(xué)生“整體遷移至教育資源相對(duì)優(yōu)越的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城就學(xué)，通過整合民族地區(qū)教育資源，提高少數(shù)民族學(xué)生整體素質(zhì)，以此達(dá)到教育扶貧之目的”[8]，但是這種外力助推方式在發(fā)展民族文化、促進(jìn)民族地區(qū)教育發(fā)展方面則顯得無力。近些年來，一些學(xué)者出于對(duì)民族地區(qū)教育法律在保障教育平等、文化傳承和促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面存在的問題及根源的深入思考，對(duì)民族地區(qū)教育優(yōu)惠相關(guān)法規(guī)政策的實(shí)效提出質(zhì)疑，張?jiān)妬?2010年)認(rèn)為“簡(jiǎn)單地以民族身份為政策制定的主要依據(jù)，其結(jié)果是真正需要照顧的少數(shù)民族考生反而難以照顧到，受益對(duì)象不明確”[9]。滕星、馬效義(2005年)認(rèn)為“相關(guān)政策對(duì)社會(huì)不同群體缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)籌考慮”[10]。與此同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，民族教育差異問題還體現(xiàn)在少數(shù)民族與漢族教育整體差距縮小的同時(shí)，少數(shù)民族之間教育差距拉大。有學(xué)者根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)分析指出，雖然少數(shù)民族人口的受教育程度有了較大的提高，但是“各個(gè)民族之間在文化程度上發(fā)展也極不平衡，比如蒙古族、朝鮮族和滿族人口的大學(xué)?？萍耙陨鲜芙逃潭纫呀?jīng)高于漢族和全國(guó)平均水平，但是藏族人口的受教育程度還很低”[11]，而王善邁(2013年)等學(xué)者對(duì)教育發(fā)展指數(shù)的研究也發(fā)現(xiàn)，雖然2009年許多民族地區(qū)教育發(fā)展指數(shù)處于全國(guó)的末端，但也有一些民族地區(qū)教育發(fā)展指數(shù)較高，如內(nèi)蒙古列全國(guó)第9位，寧夏第10位[12]，這也進(jìn)一步驗(yàn)證了我們的判斷。此外還有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)“雖然中國(guó)西部少數(shù)民族的教育獲得仍顯著落后于漢族，但其教育不平等更多地來自城鄉(xiāng)和階層之間的差異”[13]。因此當(dāng)前民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展法律保障應(yīng)根據(jù)不同地域、不同民族的特殊情況，改變以往教育片面的少數(shù)民族傾斜優(yōu)惠性做法，向教育特殊性轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不同群體和不同地域教育發(fā)展的需要。

(二)適應(yīng)教育差異：民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)

那么，民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策轉(zhuǎn)型應(yīng)如何面對(duì)和適應(yīng)教育差異的現(xiàn)實(shí)訴求呢？準(zhǔn)確回應(yīng)這個(gè)問題將為民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展相關(guān)政策的出臺(tái)和修訂增加新的理論內(nèi)涵和實(shí)踐指導(dǎo)?；诮逃町悩?gòu)建適應(yīng)民族地區(qū)教育發(fā)展實(shí)際的教育優(yōu)惠政策法規(guī)，推動(dòng)教育優(yōu)先發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育的實(shí)質(zhì)平等需要從以下幾個(gè)方面思考。一是，正確理解民族地區(qū)教育差異的前提是什么。這就是對(duì)我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家的國(guó)家認(rèn)同基礎(chǔ)之上，遵循民族團(tuán)結(jié)互助的原則，以實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族教育的實(shí)質(zhì)平等，各民族共同繁榮為目標(biāo)；二是，教育差異的具體表現(xiàn)形式是什么。從當(dāng)前情況來看，這包括各民族文化傳承規(guī)律和教育理念的差異、各民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化背景和民族聚居形式的差異、各民族地區(qū)地理環(huán)境與歷史發(fā)展過程的差異、不同民族學(xué)生個(gè)體社會(huì)化及學(xué)習(xí)需求的差異以及各民族教育發(fā)展水平的差距等，同時(shí)，差異有的是差距，如教育水平發(fā)展的差距需要加大教育投入和政策傾斜改變，差異有的又體現(xiàn)的是多樣性，如民族文化的差異需要予以政策法規(guī)的“變通”“授權(quán)”以及特殊保護(hù)，后者更多體現(xiàn)了政策轉(zhuǎn)型時(shí)期縮小教育差距的價(jià)值訴求；三是，如何去構(gòu)建適應(yīng)教育差異的民族地區(qū)教育政策，以推動(dòng)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)，最終縮小教育差距，實(shí)現(xiàn)教育公平。要理解這個(gè)問題，必須意識(shí)到我國(guó)民族自治區(qū)域面積占全國(guó)國(guó)土總面積的63.75%，同時(shí)我國(guó)有9個(gè)省、自治區(qū)與17個(gè)國(guó)家和地區(qū)接壤，超過30個(gè)民族屬于跨境民族，民族地區(qū)教育的復(fù)雜性決定了國(guó)家層面立法的困難，因此依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》以及《教育法》等相關(guān)法律，進(jìn)一步保障民族區(qū)域自治權(quán)，積極發(fā)揮民族地區(qū)的主觀能動(dòng)性，則成為這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律坐標(biāo)。在這其中，民族地區(qū)教育差異內(nèi)涵是民族地區(qū)主觀能動(dòng)性發(fā)揮的理論保障，教育差異具體表現(xiàn)形式是民族地區(qū)主觀能動(dòng)性發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，構(gòu)建適應(yīng)民族地區(qū)教育差異的教育法律是民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的法制保障，三者共同推動(dòng)了民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的政策實(shí)現(xiàn)。

三、地區(qū)能動(dòng)性：轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的政策實(shí)現(xiàn)

教育政策本質(zhì)上屬于教育利益的權(quán)威性分配，教育政策實(shí)現(xiàn)必然受到利益相關(guān)主體意志的制約。民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的政策實(shí)現(xiàn)是指對(duì)民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展基本內(nèi)涵理解和對(duì)民族地區(qū)教育相關(guān)法律規(guī)則的目標(biāo)提煉，通過政策執(zhí)行轉(zhuǎn)化為社會(huì)現(xiàn)實(shí)的過程和結(jié)果。如前所述，尊重民族地區(qū)教育差異是縮小民族地區(qū)教育差距新的時(shí)代訴求，縮小民族地區(qū)教育差距不僅體現(xiàn)了教育均衡的理想和目標(biāo)，還應(yīng)從教育差異維度思考如何適應(yīng)多元文化教育的實(shí)際需要，正如Banks(2004年)所言，多元文化教育包含這樣的理念，“所有學(xué)生，無論性別、社會(huì)地位、民族、種族抑或文化背景，皆應(yīng)享有平等的教育機(jī)會(huì)”[14]，這與教育平等之間是共生而非排斥的。因此，我們應(yīng)摒棄差異是造成不平等的根源的錯(cuò)誤觀念，從多元文化主義視角出發(fā)，處理好平等與差異的辯證關(guān)系，發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性，推動(dòng)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在民族地區(qū)的落實(shí)發(fā)展。

(一)發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性的必要性

所謂“地區(qū)能動(dòng)性”即民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，是指要發(fā)揮民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性，使其履行法律職責(zé)，擔(dān)當(dāng)民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)。政策實(shí)現(xiàn)始終需要涉及諸多社會(huì)利益主體，并通過社會(huì)主體意識(shí)行為和活動(dòng)來執(zhí)行。強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)主觀能動(dòng)性具有重要的意義，具體而言其依據(jù)包括，首先，民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)是民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的實(shí)施主體之一?！睹褡鍏^(qū)域自治法》明確規(guī)定“民族區(qū)域自治是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”，這是中國(guó)共產(chǎn)黨通過對(duì)民族工作經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，基于馬克思民族理論與中國(guó)國(guó)情的契合，創(chuàng)造性地提出來的。由于民族區(qū)域自治是以區(qū)域?yàn)檩d體，范圍界定是地域標(biāo)準(zhǔn)，因此民族自治地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)有依法管理本區(qū)域民族內(nèi)部教育事務(wù)的權(quán)限(司法機(jī)關(guān)不屬于自治機(jī)關(guān))；其次，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)難以全面了解民族地區(qū)教育差異的現(xiàn)實(shí)訴求。雖然《民族區(qū)域自治法》第六章專門規(guī)定了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，由此也為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展中的法律責(zé)任提供了法律依據(jù)，但是，從法律實(shí)踐上看，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族地區(qū)的教育扶持主要是通過資金投入、技術(shù)支持、對(duì)口幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)與使用的優(yōu)惠政策等展開的，不同上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作職能的不同、民族地區(qū)教育差異以及城鎮(zhèn)化背景下少數(shù)民族散居趨勢(shì)的加速?zèng)Q定了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)難以在民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展法律責(zé)任落實(shí)中形成合力，對(duì)民族地區(qū)教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題應(yīng)對(duì)較慢，最終影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第三，民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策是民族性與地方性的統(tǒng)一，本質(zhì)屬于民族教育管理自治權(quán)。民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展相關(guān)政策既包括教育相關(guān)政策法規(guī)在民族地區(qū)的落實(shí)，體現(xiàn)了教育政策法規(guī)實(shí)施的地方性，也包括民族地區(qū)依據(jù)自身特點(diǎn)制定不同的民族教育條例和教育政策，體現(xiàn)了民族地區(qū)教育的民族性。同樣，民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)不僅要自覺服從國(guó)家統(tǒng)一監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)根據(jù)民族地區(qū)實(shí)際發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，因此民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展法律是民族性與地方性的統(tǒng)一，民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)是一種地域性權(quán)力，這也說明了發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性的可能性和必要性。

(二)發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性的可能性

我國(guó)當(dāng)前的立法實(shí)踐為發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性從而落實(shí)民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略提供了可能。我國(guó)民族教育平等的關(guān)系在法律中更多是以優(yōu)惠形式體現(xiàn)出來的，主要是傾斜和變通(補(bǔ)充)兩個(gè)方面。一方面，民族教育相關(guān)法律的傾斜政策，這為地區(qū)能動(dòng)性的實(shí)現(xiàn)提供了物質(zhì)和制度保障?！督逃ā返谑畻l提出“國(guó)家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)”。許多民族教育法律以“優(yōu)先”強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)教育發(fā)展的地位，民族地區(qū)教育立法實(shí)踐中，直接或間接都涉及到了教育優(yōu)先一詞，如《楚雄彝族自治州民族教育條例》(1992年)第四條提出“把發(fā)展與改革民族教育放在優(yōu)先位置”，《寧夏回族自治區(qū)民族教育條例》(2001年)第五條提出“各級(jí)人民政府要堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展、重點(diǎn)扶持的原則，采取特殊措施，推進(jìn)民族教育事業(yè)的發(fā)展”，《包頭市民族教育條例》(2001年)第三條提出“民族教育是教育事業(yè)的重要組成部分，各級(jí)人民政府要在編制、經(jīng)費(fèi)、師資、校舍、設(shè)備等方面，優(yōu)先保證重點(diǎn)扶持”，《黑龍江省民族教育條例》(2011年修訂)第二條提出“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把民族教育放在優(yōu)先發(fā)展的地位，穩(wěn)步推進(jìn)民族教育事業(yè)的改革與發(fā)展”；另一方面，相關(guān)法律對(duì)民族地區(qū)事務(wù)以變通或補(bǔ)充的授權(quán)方式將其立法權(quán)力交由民族地區(qū)處理，這有利于民族地區(qū)教育工作主動(dòng)性和積極性的提升，通過發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)。這有助于民族地區(qū)依據(jù)自身特點(diǎn)，充分發(fā)揮地方主觀能動(dòng)性，最終保障民族文化和教育平等發(fā)展的權(quán)利，在教育文化方面實(shí)現(xiàn)民族平等。其依據(jù)主要是《憲法》第115條對(duì)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)立法自治權(quán)的規(guī)定，以及《立法法》第66條“自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”。不過我國(guó)教育法律直接規(guī)定民族地區(qū)可以變通或者補(bǔ)充處理教育問題的條款并不多見。此外，當(dāng)前我國(guó)深化教育領(lǐng)域綜合改革進(jìn)程中，倡導(dǎo)以轉(zhuǎn)變職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的趨勢(shì)也為地區(qū)能動(dòng)性的發(fā)揮創(chuàng)造了機(jī)遇。

(三)優(yōu)化充分發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性的政策路徑思考

我們認(rèn)為，民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策對(duì)縮小教育差距的著力點(diǎn)與教育差異的現(xiàn)實(shí)訴求，決定了我們必須發(fā)揮民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)能動(dòng)性從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，立法實(shí)踐也為發(fā)揮民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)能動(dòng)性提供了可能，因此，地區(qū)能動(dòng)性是民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策實(shí)現(xiàn)的主要抓手。而構(gòu)建重視地區(qū)能動(dòng)性的法律和制度改革路徑，需要從以下幾個(gè)方面著手。

1.應(yīng)進(jìn)一步深化民族自治地方的區(qū)劃改革和教育行政體制改革。深化民族自治地方區(qū)劃改革是基于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中民族地區(qū)城市化進(jìn)程加快的角度考慮，一方面考慮民族自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)力的實(shí)施邊界，重視市場(chǎng)在資源配置中的積極作用，另一方面基于城市化的發(fā)展水平，對(duì)“民族自治市”的設(shè)置問題進(jìn)一步明晰；深化民族自治地方教育行政體制改革則是在教育逐漸進(jìn)入后普及時(shí)代教育需求多樣性、發(fā)展性和終身性，以及民族地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度加快，少數(shù)民族流動(dòng)人口子女受教育權(quán)問題凸顯的背景下，對(duì)民族地區(qū)教育行政體制弊端的反思。正如有學(xué)者所言“根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和教育體制改革的深化，政府對(duì)教育的管理，其目標(biāo)應(yīng)從無所不包的全面管理向有選擇的管理轉(zhuǎn)化，從以直接管理為主轉(zhuǎn)向間接管理，從過程管理為主轉(zhuǎn)向目標(biāo)管理，從行政方法為主轉(zhuǎn)向法律行政并行，從短期管理為主轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期管理，從微觀管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理”[15]。

2.改進(jìn)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)對(duì)民族地區(qū)教育幫扶的工作方式。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)對(duì)民族地區(qū)的教育幫扶在早期是以經(jīng)費(fèi)投入、招生優(yōu)惠和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行的，近些年來通過對(duì)口幫扶、教育發(fā)展方式調(diào)整等方式逐漸重視對(duì)民族地區(qū)的智力支持和教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，取得了很好的效果，今后還應(yīng)該以教育差異為切入點(diǎn)，深化對(duì)少數(shù)民族文化教育、人力資源開發(fā)等的支持力度，解決民族地區(qū)人才東南飛和少數(shù)人“等靠要”片面思想的問題，將積極引導(dǎo)民族地區(qū)群眾主動(dòng)和積極參與民族教育發(fā)展中去列為教育幫助的重點(diǎn)內(nèi)容。

3.將民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展納入法制化軌道。一方面是盡快出臺(tái)《少數(shù)民族教育法》，增加《教育法》等教育法律中民族地區(qū)教育問題的變通或補(bǔ)充條款。政策法制化是政策實(shí)現(xiàn)的有力保證，但我國(guó)民族教育相關(guān)立法存在層級(jí)過低的問題，嚴(yán)重影響教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在民族地區(qū)的落實(shí)。同時(shí)，我國(guó)法律在民族地區(qū)的變通性或補(bǔ)充性規(guī)定多見于民事關(guān)系調(diào)整相關(guān)法律中，教育法律對(duì)民族地區(qū)教育問題多以明確規(guī)定“優(yōu)先”“傾斜”或“重點(diǎn)發(fā)展”等內(nèi)容，較少涉及授權(quán)事項(xiàng)，由于文字自身局限性，不足以滿足民族教育差異的客觀需要，因此應(yīng)對(duì)民族地區(qū)教育特殊性問題，以變通或補(bǔ)充授權(quán)于民族地區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)決定，這也是提高其地區(qū)能動(dòng)性的有效途徑。另一方面是以教育平等與差異為切入點(diǎn)，各民族地區(qū)進(jìn)一步建立或修訂民族教育條例，提高條例的針對(duì)性和可實(shí)施性。從已有民族地區(qū)教育條例看，民族地區(qū)教育法律法規(guī)涉及立法目的、執(zhí)法主體與程序、法律監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)等諸多問題，但許多地區(qū)教育立法并沒有結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，法律內(nèi)容雷同性明顯，一些法律頒布20多年沒有修訂，已不符合當(dāng)前發(fā)展的需求，此外部分民族地區(qū)至今無民族教育相關(guān)立法。因此，結(jié)合地區(qū)民族特點(diǎn)，加快民族地區(qū)教育立法亦是發(fā)揮地區(qū)能動(dòng)性，保障教育政策實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的重要手段。

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(責(zé)任編輯 包寶泉 責(zé)任校對(duì) 包寶泉)

2015-04-02

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的法律保障問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12JJD880001)

李祥(1981—)，男(苗族)，貴州遵義人，副教授，博士，主要從事教育法學(xué)，教育經(jīng)濟(jì)與管理研究；胡雪芳(1989—)，女，河南周口人，在讀碩士研究生，主要從事教育法學(xué)研究。

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1001-5140(2015)04-0177-07