第三方評(píng)估視野下的行政執(zhí)行“中梗阻”治理研究

何煒

(商丘學(xué)院 工商管理學(xué)院， 河南 商丘 476000)

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)行；第三方評(píng)估；民間組織；政府績效評(píng)估；公共政策；公眾參與度；政務(wù)公開

收稿日期：2015-06-15

基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目(2016-zc-031)

作者簡介：何煒(1983-)，男，河南商丘人。碩士研究生，主要從事公共行政理論與實(shí)踐研究。E-mail：hewei041@126.com。

中圖分類號(hào)：D63-31

文章編號(hào)：文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A1009-4474(2015)06-0080-08

摘要：行政執(zhí)行“中梗阻”指中間層級(jí)的行政執(zhí)行主體被動(dòng)、消極、低效地執(zhí)行公共政策，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不暢，難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。而因其獨(dú)立性、專業(yè)性和效率性，引入第三方評(píng)估不僅有利于行政執(zhí)行的科學(xué)性和合法性、加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)行的監(jiān)督、避免尋租行為，而且有利于提升行政執(zhí)行績效。為促進(jìn)第三方評(píng)估深入?yún)⑴c到行政執(zhí)行過程中，有必要從政府、第三方和社會(huì)公眾三個(gè)維度加以治理：完善第三方評(píng)估法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)行者的觀念；提升第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、科學(xué)化水平和評(píng)估能力；提高第三方評(píng)估的社會(huì)認(rèn)同度和公眾參與度。

Governance of “Middle Obstruction” in Administrative Execution from the Perspective of Third Party Evaluation

HE Wei

(SchoolofBusinessManagement,ShangqiuUniversity,Shangqiu476000,China)

Key words: administrative execution; third party evaluation; non-governmental organization; evaluation of government performance; public policy; public participation; openness in public administration

Abstract:“Middle Obstruction” in administrative execution refers to the passive attitude or the inefficiency of intermediate executive officers, the subject and link of public policy implementation. It results from the officers’ own reasons or consideration of individual interests, leading to obstructions in the execution of public policies and failure to achieve the objectives. Third party evaluation is carried out by non-governmental organizations. Because of its independence, professionalism and efficiency, these organizations have drawn the attention of the government, society and public. On the basis of analyzing the third party evaluation obstacles, we put forward the governance path for the government, the third and the social dimensions. It includes improving laws and regulations of the third party assessment, promoting openness of government administration, changing the concept of civil servants, enhancing the independence of the third party evaluation, scientific level and assessment ability, and advancing social recognition and public participation of the third party evaluation.

一、引言

行政執(zhí)行是指以國家行政機(jī)關(guān)為主體的多元社會(huì)組織，為了落實(shí)和實(shí)施國家意志、國家目標(biāo)，依法貫徹法律、法規(guī)、公共政策的諸活動(dòng)的總稱〔1〕。美國公共行政學(xué)者艾利森曾指出，在實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的過程中，公共政策的制定只占10%，而90%取決于行政執(zhí)行。但是在行政執(zhí)行的過程當(dāng)中，處在中間層級(jí)的執(zhí)行主體出于某些原因會(huì)消極、被動(dòng)、低效地執(zhí)行政策，甚至故意影響或者阻撓公共政策的執(zhí)行，這種現(xiàn)象就是行政執(zhí)行“中梗阻”。2015年4月15日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上嚴(yán)厲批評(píng)了一些部委和地方政府文件運(yùn)轉(zhuǎn)流程拖沓、繁冗的“中梗阻”現(xiàn)象：“部長們參加的國務(wù)院常務(wù)會(huì)已討論通過的一些法規(guī)政策，現(xiàn)在卻還‘卡’在那，讓幾個(gè)處長來‘把關(guān)’，這不是在程序上完全顛倒了嗎？”〔2〕“中梗阻”的實(shí)質(zhì)就是政府行政機(jī)關(guān)給社會(huì)制造麻煩、給公眾獲取公共服務(wù)設(shè)置障礙、以公共權(quán)力謀取私人之利益，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象的產(chǎn)生，既有政策方面的原因，又有制度方面的原因，更有行政執(zhí)行者自身的原因〔3〕。針對(duì)其產(chǎn)生原因，相關(guān)學(xué)者多從公共政策科學(xué)化和合理化、法律法規(guī)的完善以及對(duì)行政執(zhí)行者培訓(xùn)教育等方面提出治理路徑。不難看出，這些治理路徑的選擇多是從行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，其效果不盡如人意。而第三方評(píng)估作為一種外部監(jiān)督機(jī)制，最早產(chǎn)生于20世紀(jì)20年代的英美等西方發(fā)達(dá)國家，近年來引入我國。其評(píng)估的獨(dú)立性、專業(yè)性和效率性，引起了政府、社會(huì)和公眾的廣泛關(guān)注。行政執(zhí)行引入第三方評(píng)估有利于行政執(zhí)行的科學(xué)性和合法性、避免行政執(zhí)行的尋租行為以及提升行政執(zhí)行績效。基于第三方評(píng)估的視角研究行政執(zhí)行“中梗阻”治理，對(duì)于改善行政執(zhí)行的效率、效果和效益具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、第三方評(píng)估的含義及其在我國的實(shí)踐

(一)第三方評(píng)估的含義

從績效評(píng)估的視角來看，行政執(zhí)行涉及三方主體：第一方為公共政策的執(zhí)行者，主要是政府行政機(jī)關(guān)，本文指行政執(zhí)行被評(píng)估對(duì)象；第二方是公共政策執(zhí)行對(duì)象，主要是特定的公眾，本文指行政執(zhí)行的服務(wù)對(duì)象；第三方則是除去第一方和第二方之外的那一方，這是行政執(zhí)行的評(píng)估方。一般來說，第三方同第一方和第二方之間沒有根本利益的關(guān)聯(lián)性，也不存在必然的行政隸屬關(guān)系，是獨(dú)立的第三方，如高等院校評(píng)估研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)性評(píng)估公司、社會(huì)公眾組成的評(píng)估機(jī)構(gòu)等。第三方評(píng)估起源于英美等西方發(fā)達(dá)國家，從20世紀(jì)20年代開始，這些國家開始引入政府以外的民間組織來評(píng)估政府行政執(zhí)行，并取得了良好的社會(huì)效果。實(shí)踐證明，科學(xué)合理的第三方評(píng)估有利于抑制行政執(zhí)行“中梗阻”，提高行政執(zhí)行的效率、效果和效益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

本文所指的第三方評(píng)估指評(píng)估主體是具有較強(qiáng)的專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，它與行政執(zhí)行機(jī)關(guān)不存在任何直接利益關(guān)系，可利用自身所具有的優(yōu)勢，制定科學(xué)合理的評(píng)估行政執(zhí)行行為指標(biāo)體系，運(yùn)用一定的評(píng)估方法對(duì)行政執(zhí)行的效率、效果和效益進(jìn)行的測評(píng)，以此保證行政執(zhí)行的科學(xué)性、合理性、公益性和效率性。對(duì)于這一概念，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解：第一，對(duì)行政執(zhí)行的評(píng)估包括整個(gè)行政執(zhí)行過程，即包括行政執(zhí)行前的準(zhǔn)備、行政執(zhí)行中的運(yùn)行狀況和行政執(zhí)行后的結(jié)果；第二，任何一個(gè)國家的社會(huì)組織必然和政府有著或多或少的利益關(guān)系，只要二者之間沒有直接的利益關(guān)系即可；第三，行政執(zhí)行評(píng)估機(jī)構(gòu)包括各類科研院所、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)和民間社團(tuán)機(jī)構(gòu)等，只要這些機(jī)構(gòu)與政府行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)無行政隸屬關(guān)系即可；第四，這里所講的行政執(zhí)行評(píng)估包括對(duì)行政組織整體執(zhí)行效果的評(píng)估和行政執(zhí)行者的評(píng)估。

(二)第三方評(píng)估在我國的實(shí)踐

我國政府部門引入的第三方評(píng)估主要存在于政府績效評(píng)估領(lǐng)域，20世紀(jì)90年代，廣東省珠海市最早開展了“萬人評(píng)價(jià)政府”活動(dòng)，繼珠海之后，南京、沈陽、遼源、邯鄲等地也相繼開展了“萬人評(píng)價(jià)政府”活動(dòng)?！叭f人評(píng)價(jià)政府”活動(dòng)的開展，在當(dāng)時(shí)引起了很大的社會(huì)反響。不過，這種評(píng)價(jià)政府的模式相對(duì)來講比較隨機(jī)，市民被隨機(jī)選取，被動(dòng)參與而成為“第三方”，這與前述概念中所指的“第三方評(píng)估”還有一定的差距。

2004年12月，蘭州大學(xué)率先成立了我國第一家地方政府績效評(píng)估機(jī)構(gòu)——蘭州大學(xué)中國地方政府績效評(píng)價(jià)中心，甘肅省政府委托其對(duì)省內(nèi)各級(jí)政府進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。該評(píng)價(jià)中心深入到甘肅省4000多家非公企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，最終形成了《甘肅省非公有制企業(yè)評(píng)議政府工作報(bào)告》，開創(chuàng)了真正意義上第三方評(píng)估的先河。2006年4月，湖北省武漢市市政府邀請(qǐng)美國著名的麥肯錫咨詢公司作為第三方對(duì)政府行政部門的績效進(jìn)行評(píng)估。2006年11月，廈門市思明區(qū)引入福州博智市場研究有限公司作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行群眾滿意度調(diào)查。2007年11月，廣東省基于公眾滿意度的評(píng)估指標(biāo)，調(diào)查了省內(nèi)公眾的各項(xiàng)生活指數(shù)，開創(chuàng)了第三方評(píng)估的“廣東模式”。2015年7月1日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》指出：“對(duì)于政府服務(wù)績效評(píng)估，綜合利用政府和社會(huì)信息資源，委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府面向市場主體開展公共服務(wù)的績效進(jìn)行綜合評(píng)估”〔4〕。

經(jīng)過十余年時(shí)間的實(shí)踐充分表明，第三方評(píng)估作為一種有效而必要的外部制衡機(jī)制，能夠彌補(bǔ)政府自我評(píng)價(jià)的缺陷與不足，完善政府行政執(zhí)行的評(píng)估體系，提高政府行政執(zhí)行評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性，有效抑制行政執(zhí)行“中梗阻”行為。

三、治理行政執(zhí)行“中梗阻”引入第三方評(píng)估的必要性

(一)引入第三方評(píng)估有利于行政執(zhí)行的科學(xué)性和合法性

第三方評(píng)估主要依托于各類科研院所和高等院校，其評(píng)估參與者必定是相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者，具有學(xué)術(shù)和理論優(yōu)勢，在行政執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定、評(píng)估數(shù)據(jù)的處理、評(píng)估結(jié)論的形成方面擁有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和專業(yè)技能，能對(duì)行政執(zhí)行相關(guān)領(lǐng)域的因素進(jìn)行理論和實(shí)踐方面的分析和綜合，對(duì)行政執(zhí)行提出有針對(duì)性的意見和建議，從而保證行政執(zhí)行的科學(xué)性。

行政執(zhí)行的合法性包括兩個(gè)方面的意思：一是行政執(zhí)行符合國家的法律規(guī)范體系，二是行政執(zhí)行得到認(rèn)可、支持〔5〕，由專家學(xué)者參與行政執(zhí)行的評(píng)估必定會(huì)使行政執(zhí)行符合法律法規(guī)，同時(shí)獲得社會(huì)、公眾的理解和支持，從這一層面來說，引入第三方評(píng)估有利于行政執(zhí)行的合法性。行政執(zhí)行是科學(xué)的、合法的，才能保證執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，抑制尋租行為，進(jìn)而達(dá)到治理行政執(zhí)行“中梗阻”的目的。

(二)引入第三方評(píng)估有利于對(duì)行政執(zhí)行的監(jiān)督

第三方對(duì)行政執(zhí)行的評(píng)估貫穿行政執(zhí)行的整個(gè)過程，包括行政執(zhí)行的準(zhǔn)備、執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果。對(duì)行政執(zhí)行評(píng)估的過程在某種程度上來說也是對(duì)行政執(zhí)行監(jiān)督的過程。行政執(zhí)行“中梗阻”源于行政執(zhí)行主體認(rèn)知的偏差、技能的落后、潛在的不當(dāng)?shù)美?、?zé)任意識(shí)的淡漠等，在行政執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)設(shè)定的時(shí)候，增加上述評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重，在評(píng)估的過程中一旦發(fā)現(xiàn)問題，便及時(shí)糾正，確保行政執(zhí)行的目標(biāo)和目的的實(shí)現(xiàn)。所以，從這一層面來說，引入第三方評(píng)估可以在政府部門體制外對(duì)行政執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，從而使行政執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員執(zhí)行行政權(quán)力的時(shí)候堅(jiān)持既定的程序和方法，確保行政執(zhí)行的民主性和合法性，抑制行政執(zhí)行“中梗阻”。

(三)引入第三方評(píng)估有利于避免行政執(zhí)行的尋租行為

“尋租”指政府以手中所掌握的行政權(quán)力為手段，尋求本部門和個(gè)人利益最大化的行為。當(dāng)前，我國的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)擁有大量的行政自由裁量權(quán)，由于監(jiān)管不力，致使一些行政執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員出于自身利益的原因，存在著濫用、亂用行政自由裁量權(quán)的問題。比如，行政處罰自由裁量顯失公正的問題、行政處罰自由裁量隨意做出的問題、行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)不一的問題等，其實(shí)質(zhì)就是：對(duì)自己有利的就執(zhí)行，甚至反復(fù)執(zhí)行；對(duì)自己不利的就不執(zhí)行。這些問題的存在導(dǎo)致了尋租的出現(xiàn)，也導(dǎo)致了行政執(zhí)行“中梗阻”的出現(xiàn)。

引入第三方評(píng)估可以充分發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，把行政執(zhí)行權(quán)力清單“曬”在陽光下，讓行政執(zhí)行機(jī)關(guān)最大限度地代表公眾的利益，減少行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)引入第三方評(píng)估有利于提升行政執(zhí)行績效

行政執(zhí)行績效在某種程度上可以理解為行政執(zhí)行的效率、效果與效益，它與行政執(zhí)行機(jī)關(guān)掌握的方法、運(yùn)用的技術(shù)、采取的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序有關(guān)。由于行政執(zhí)行運(yùn)用方法不當(dāng)、技術(shù)落后、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和程序錯(cuò)誤等，導(dǎo)致行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

第三方評(píng)估主要依托于各類科研院所和高等院校，其評(píng)估參與者必定是相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者，具有學(xué)術(shù)、技術(shù)和理論優(yōu)勢，他們能夠利用自身的優(yōu)勢與專長制定科學(xué)合理的行政執(zhí)行考核指標(biāo)體系，制定符合實(shí)際的行政執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序，督促行政執(zhí)行者掌握先進(jìn)的技術(shù)和方法，從而保障行政執(zhí)行的效率、效果和效益。

四、治理行政執(zhí)行“中梗阻”實(shí)施第三方評(píng)估的障礙

(一)政府因素

1.制度缺失

公共行政視角的“制度”一般是指要求社會(huì)公眾共同遵守的辦事程序或行動(dòng)準(zhǔn)則，也指在一定歷史條件下形成的法律法規(guī)的總稱。從目前的立法現(xiàn)狀來看，對(duì)第三方評(píng)估的法規(guī)制度多是地方性指導(dǎo)文件，比如《廈門市思明區(qū)2004年度公共部門績效評(píng)估實(shí)施方案》、《杭州市社會(huì)組織評(píng)估實(shí)施辦法》等。

與西方國家相比，我國第三方評(píng)估行政執(zhí)行尚處于起步階段，第三方評(píng)估處于自發(fā)或者半自發(fā)狀態(tài)，這意味著政府沒有明確的制度對(duì)第三方的評(píng)估資格進(jìn)行具體界定、對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，從而也無法確立評(píng)估者與被評(píng)估者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。同時(shí)，由于缺乏有效的制度保障，第三方難以充分發(fā)揮其監(jiān)督和促進(jìn)作用〔6〕。另外，由于缺乏相應(yīng)法律制度的保障，行政執(zhí)行的評(píng)估結(jié)果不能得到很好的應(yīng)用與反饋，負(fù)面的行政執(zhí)行評(píng)估結(jié)論不能對(duì)相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者進(jìn)行問責(zé)，使得第三方對(duì)行政執(zhí)行的評(píng)估發(fā)揮不了應(yīng)有的功能。制度的不健全、不完善，嚴(yán)重影響第三方評(píng)估功能的發(fā)揮。

2.信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱是經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中的一個(gè)理論，指的是在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各類市場主體對(duì)相關(guān)信息的了解是不同的，掌握信息較多的個(gè)體往往處于比較有利的地位，而掌握信息較少的個(gè)體則處于相對(duì)不利的地位。

該理論同樣適用于公共行政領(lǐng)域。在公共行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)信息封閉，信息的傳遞多是在整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部以自下而上或者自上而下的方式傳遞，行政系統(tǒng)獨(dú)自掌握大量政務(wù)信息，致使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏了解被評(píng)估行政執(zhí)行機(jī)關(guān)相關(guān)信息的有效渠道。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)只能靠行政執(zhí)行機(jī)關(guān)發(fā)布的信息進(jìn)行評(píng)估，這種信息傳遞的方式很難保證被評(píng)估者提供信息的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，因?yàn)樾姓?zhí)行機(jī)關(guān)出于自身利益考慮會(huì)給予第三方評(píng)估機(jī)關(guān)經(jīng)過自身主觀修改、完全不屬實(shí)的信息。準(zhǔn)確完整的信息是行政執(zhí)行評(píng)估的前提和保障，依靠這種信息渠道傳遞的信息很難保證對(duì)行政執(zhí)行評(píng)估的科學(xué)性、合理性，對(duì)行政執(zhí)行的評(píng)估結(jié)果極可能是不真實(shí)、不客觀的。正是由于信息不對(duì)稱原因的存在，第三方評(píng)估不能起到監(jiān)督行政執(zhí)行的目的，致使執(zhí)行過程中出現(xiàn)某些消極執(zhí)行、違法執(zhí)行的行為。

3.政府部門認(rèn)識(shí)的偏見

第三方評(píng)估是一個(gè)新興事物，近年來才逐漸引起社會(huì)的關(guān)注，但是還沒有引起行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的足夠重視。傳統(tǒng)的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)擁有大量的行政權(quán)力，在整個(gè)國家行政生活中處于主導(dǎo)地位，在行使行政執(zhí)行權(quán)力過程中具有“朝南坐”、“只唯上不唯下”的官僚主義作風(fēng)，從思想上不重視第三方評(píng)估，具體表現(xiàn)為：一是對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)識(shí)不足，不能充分認(rèn)識(shí)第三方獨(dú)立的地位、優(yōu)質(zhì)的智力資源、較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和卓越的評(píng)估技能。二是在評(píng)估過程中不支持、不配合第三方所進(jìn)行的評(píng)估。對(duì)于第三方的評(píng)估存在應(yīng)付心理，所提供的信息和數(shù)據(jù)存在不真實(shí)、不全面的現(xiàn)象，導(dǎo)致第三方的評(píng)估不能很好的開展。三是對(duì)第三方的評(píng)估結(jié)果不能夠認(rèn)真對(duì)待，行政執(zhí)行機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估可能只是出于輿論的壓力或者行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)現(xiàn)政績的目的。當(dāng)評(píng)估結(jié)束之后，往往會(huì)將第三方所形成的評(píng)估結(jié)論束之高閣，對(duì)于第三方所形成的否定性結(jié)論更是極力掩蓋、不聞不問。思想決定行動(dòng)，行政執(zhí)行機(jī)關(guān)在這種錯(cuò)誤思想的影響下很難對(duì)第三方評(píng)估有一個(gè)客觀全面的認(rèn)識(shí)，行動(dòng)上必然表現(xiàn)為對(duì)第三方評(píng)估的輕視，致使第三方評(píng)估的監(jiān)督功能不能得到很好的發(fā)揮。

(二)第三方因素

1.第三方獨(dú)立性缺失

獨(dú)立性是指參與行政執(zhí)行評(píng)估的第三方與行政執(zhí)行機(jī)關(guān)之間沒有直接的行政隸屬關(guān)系，也無直接的利益關(guān)聯(lián)性。評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是其評(píng)估結(jié)果公正的前提和基礎(chǔ)〔7〕，但是我國行政執(zhí)行領(lǐng)域第三方評(píng)估的獨(dú)立性還有很大不足，具體表現(xiàn)為：一是資金的依賴性，第三方評(píng)估所需要的資金大多來自政府委托方的支持。試想一下，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)拿著政府的錢去評(píng)價(jià)政府的行為，是很難做到評(píng)估結(jié)果客觀公正的。二是行政化傾向嚴(yán)重。作為第三方主體的高校、科研院所等機(jī)構(gòu)大多隸屬于行政機(jī)關(guān)，或者與行政機(jī)關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員大多是由作為被評(píng)估者的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)指定的。出于自身利益最大化的考慮，行政執(zhí)行機(jī)關(guān)必然會(huì)選擇那些比較溫和的第三方作為評(píng)估方，以確保對(duì)第三方評(píng)估結(jié)果的控制，這就很難保證評(píng)估的客觀性，也很難在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)比較尖銳的問題，使第三方評(píng)估的功能大打折扣，起不到對(duì)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

2.第三方評(píng)估方法不科學(xué)

行政執(zhí)行不但要關(guān)注執(zhí)行效率，而且要關(guān)注執(zhí)行價(jià)值，也就是說行政執(zhí)行要綜合考慮效率、效果和效益這些方面，行政執(zhí)行評(píng)估的設(shè)定也要考慮到效率與價(jià)值的問題。第三方評(píng)估是一個(gè)注重專業(yè)、注重技術(shù)的評(píng)估活動(dòng)，高效的評(píng)估是通過選擇科學(xué)的評(píng)估方法和技術(shù)來實(shí)現(xiàn)的。但是，當(dāng)前第三方評(píng)估的方法和技術(shù)還不夠科學(xué)，比如，市場上存在的評(píng)估公司，大多會(huì)以會(huì)計(jì)審計(jì)的方法為主，采用的是“成本—收益”分析的評(píng)估方法，關(guān)注的是行政執(zhí)行的投入與產(chǎn)出，很少會(huì)深入分析行政執(zhí)行所產(chǎn)生的社會(huì)效果、公益性等，這就不能夠科學(xué)的體現(xiàn)行政執(zhí)行的真正價(jià)值。

高等院?；蛘呖蒲性核鶠榇淼牡谌皆u(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)行政執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估時(shí)，多采用傳統(tǒng)的評(píng)估方法，以定性評(píng)價(jià)為主。而以社會(huì)組織為代表的第三方對(duì)行政執(zhí)行大多依據(jù)委托方的要求制定評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估結(jié)果所反映的是委托方的意愿，使評(píng)估的科學(xué)性打了折扣。正是由于評(píng)估方法的不科學(xué)，致使第三方評(píng)估不能真實(shí)客觀反映行政執(zhí)行的實(shí)際情況，起不到激勵(lì)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政執(zhí)行者的作用。

3.第三方評(píng)估發(fā)展的滯后性

行政執(zhí)行的第三方評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，它包含了多個(gè)環(huán)節(jié)，比如評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定、評(píng)估方案的選擇與實(shí)施、評(píng)估過程的控制和評(píng)估報(bào)告的撰寫等，這就對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提出了很高的要求。第三方只有具備了相應(yīng)條件，如資質(zhì)、專業(yè)知識(shí)、專門人才等，才能承擔(dān)起對(duì)行政執(zhí)行的評(píng)估重任。

但是行政執(zhí)行第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，不能滿足對(duì)行政執(zhí)行評(píng)估的需求，表現(xiàn)如下：一是起步較晚，專業(yè)的行政執(zhí)行評(píng)估機(jī)構(gòu)較少。當(dāng)前所存在的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)多是對(duì)政府績效的評(píng)估，針對(duì)行政執(zhí)行方面的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)較少。由于政府績效評(píng)估和行政執(zhí)行評(píng)估二者之間具有一定的差異性，迫切需要建立專業(yè)的行政執(zhí)行第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。二是行政執(zhí)行第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)不規(guī)范。由于當(dāng)前我國還沒有規(guī)范的行政執(zhí)行評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)法律規(guī)范，導(dǎo)致第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)的不規(guī)范和開展評(píng)估活動(dòng)的不規(guī)范。三是行政執(zhí)行第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)人才的缺失和評(píng)估效果的失實(shí)，使得行政執(zhí)行第三方評(píng)估的公信力下降。

(三)社會(huì)、公眾因素

1.社會(huì)認(rèn)同度低

第三方評(píng)估也不是“德性完美的神話”，其對(duì)行政執(zhí)行所做評(píng)估的客觀性、真實(shí)性和代表性也不能做理想化的想象。保證第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是當(dāng)前面臨的一個(gè)難題，在我國就曾出現(xiàn)過這樣的情況：國務(wù)院為治理壟斷，成立反壟斷專家組，設(shè)想這個(gè)專家組是由不被壟斷企業(yè)所左右的第三方人員組成。結(jié)果卻是這些人被壟斷企業(yè)所俘獲，收壟斷企業(yè)的錢，站在了壟斷企業(yè)一方，成為了壟斷企業(yè)的代言人?？梢?，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)際上是來自利益相關(guān)方，也有自身的利益，也是理性經(jīng)濟(jì)人，也有被利益俘獲的可能。第三方一般情況下是受政府委托去評(píng)估行政執(zhí)行，存在按照政府委托方的意圖進(jìn)行定向反饋的現(xiàn)象。退一步說，即使第三方所做的評(píng)估客觀真實(shí)，其結(jié)論能否反映實(shí)際情況，能否反映公眾的利益，也是一個(gè)值得思考的問題。正是由于上述原因的存在，導(dǎo)致第三方的公信力下降，其所做的評(píng)估報(bào)告社會(huì)認(rèn)同度低。

2.公眾參與度低

實(shí)踐中我國的第三方評(píng)估形式可以歸納為以下四種：第一種是專家學(xué)者，第二種是專業(yè)公司，第三種是社會(huì)代表，第四種是普通公眾〔8〕?？梢?，公眾也是第三方評(píng)估的重要參與形式，20世紀(jì)90年代末南京、沈陽等地的“萬人評(píng)價(jià)政府”活動(dòng)，就是公眾隨機(jī)參與成為第三方評(píng)估者。行政執(zhí)行的價(jià)值取向必定是堅(jiān)持公益性的，行政執(zhí)行的服務(wù)對(duì)象是公眾，所以公眾對(duì)行政執(zhí)行最有發(fā)言權(quán)。然而當(dāng)前我國的第三方對(duì)行政執(zhí)行的評(píng)估中，公眾的參與度低，影響了第三方行政執(zhí)行評(píng)估的科學(xué)性和客觀性。

公眾參與低的原因如下：一是公眾參與意識(shí)淡漠，對(duì)于與自己不相關(guān)的事情不關(guān)心、不在意，不愿意參與第三方對(duì)行政執(zhí)行的評(píng)估；二是公眾的參與能力有限，第三方評(píng)估強(qiáng)調(diào)專業(yè)性和技術(shù)性，相關(guān)公眾可能不具有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)，限制了公眾的參與；三是缺乏參與渠道，由于第三方評(píng)估大多是由高等院校和科研院所組織實(shí)施的，這些機(jī)構(gòu)和公眾聯(lián)系比較少，公眾對(duì)相應(yīng)的評(píng)估信息缺乏了解，造成公眾參與度低。公眾參與度低，致使第三方不能很好地起到監(jiān)督行政執(zhí)行的作用。

五、治理行政執(zhí)行“中梗阻”實(shí)施第三方評(píng)估的構(gòu)建路徑

(一)政府維度

1.完善第三方評(píng)估法律法規(guī)

由于行政執(zhí)行第三方評(píng)估法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致第三方評(píng)估的積極功能不能得到充分發(fā)揮，因此，當(dāng)務(wù)之急就是制定一部全國統(tǒng)一的法律法規(guī)，從法律上明確第三方評(píng)估的法律地位。首先，該法律應(yīng)明確規(guī)定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)具有的資質(zhì)、能力、權(quán)力、義務(wù)等，使第三方評(píng)估成為與行政機(jī)關(guān)的上級(jí)評(píng)估、內(nèi)部評(píng)估、政黨評(píng)估和人大評(píng)估相互補(bǔ)充的一種重要的評(píng)估方式，讓第三方評(píng)估同上述評(píng)估協(xié)同參與評(píng)估行政執(zhí)行行為。其次，完善第三方行政評(píng)估的基本程序和評(píng)估機(jī)制，通過規(guī)范的程序監(jiān)督行政執(zhí)行的評(píng)估過程。最后，賦予第三方評(píng)估結(jié)果相應(yīng)的權(quán)威，使其評(píng)估結(jié)果能夠具有與行政機(jī)關(guān)的上級(jí)評(píng)估、內(nèi)部評(píng)估、政黨評(píng)估和人大評(píng)估這些評(píng)估主體相應(yīng)的評(píng)估效力，切實(shí)讓第三方評(píng)估達(dá)到評(píng)估行政執(zhí)行績效、改進(jìn)行政執(zhí)行績效的目的。第三方評(píng)估對(duì)于行政執(zhí)行機(jī)關(guān)評(píng)估中形成的否定結(jié)論，同樣對(duì)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)具有問責(zé)的功能，迫使行政執(zhí)行機(jī)關(guān)按照法律、規(guī)則、程序辦事，抑制行政執(zhí)行“中梗阻”行為的發(fā)生。

2.實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開

政務(wù)公開，狹義上來說就是政府信息公開，行政執(zhí)行機(jī)關(guān)公開其職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，公開其行政執(zhí)行的依據(jù)、行政執(zhí)行程序和執(zhí)行結(jié)果。近年來，隨著行政審批制度改革的深入開展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，政務(wù)公開已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但是政務(wù)公開的程度還不夠，應(yīng)該將那些不涉及國家機(jī)密的政務(wù)信息全部公開。政務(wù)信息不但要“上墻”，而且要“上網(wǎng)”，尤其是行政執(zhí)行方面的信息，因?yàn)樾畔⒐_是評(píng)估有效進(jìn)行的重要資源〔9〕。

實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的共享對(duì)第三方評(píng)估的積極意義主要表現(xiàn)為：一是有利于第三方在成本較低的情況下獲取更多的信息，確保對(duì)行政執(zhí)行做出科學(xué)客觀的評(píng)估，使評(píng)估結(jié)果更能反映行政執(zhí)行的真實(shí)情況；二是有利于信息的及時(shí)反饋，第三方通過將評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋給行政執(zhí)行者，可以為未來新的行政執(zhí)行提供參考，確保行政執(zhí)行效率、效果和效益的實(shí)現(xiàn)。

3.轉(zhuǎn)變行政執(zhí)行者的觀念

觀念決定認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)指導(dǎo)實(shí)踐，行政執(zhí)行者對(duì)第三方評(píng)估的觀念決定了其在工作中的實(shí)踐。要通過教育培訓(xùn)的方式切實(shí)轉(zhuǎn)變行政執(zhí)行者對(duì)第三方評(píng)估的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，努力克服“只唯上不唯下”、“朝南坐”的官僚主義錯(cuò)誤思想，對(duì)行政執(zhí)行中出現(xiàn)的問題要積極主動(dòng)地接受第三方評(píng)估，了解第三方評(píng)估的優(yōu)勢、功能，重視第三方評(píng)估結(jié)論，無論是第三方評(píng)估認(rèn)定的肯定性結(jié)論還是評(píng)估中指出的否定性結(jié)論都要認(rèn)真對(duì)待，對(duì)于評(píng)估中指出的優(yōu)點(diǎn)要積極推廣，評(píng)估中指出的不足也要認(rèn)真學(xué)習(xí)，努力改善行政執(zhí)行的績效。

第三方評(píng)估作為一種外部評(píng)估形式，它是行政機(jī)關(guān)上級(jí)評(píng)估、黨委評(píng)估和人大評(píng)估的有益補(bǔ)充，與這些評(píng)估機(jī)構(gòu)具有同等重要的地位。行政執(zhí)行者應(yīng)從思想上加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)識(shí)，讓第三方評(píng)估也能起到監(jiān)督行政執(zhí)行的作用。

(二)第三方維度

1.提升第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與兩個(gè)因素緊密相關(guān)，一是資金獨(dú)立，二是去行政化。提升第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性可以考慮從這兩方面開展工作：一方面，當(dāng)前第三方評(píng)估運(yùn)行中所需要的資金大多是由作為委托方的政府所提供。著名的“蘭州試驗(yàn)”中，第三方政府績效評(píng)估之所以能夠順利開展，與甘肅省委省政府20萬元評(píng)估資金的支持密不可分。如果沒有這些支持，評(píng)估就很難進(jìn)行下去，資金是第三方評(píng)估順利運(yùn)行的保障。第三方評(píng)估資金獨(dú)立要做到“開源”與“節(jié)流”，“開源”方面要做到政府財(cái)政預(yù)算有專門的配套評(píng)估資金用于第三方評(píng)估，同時(shí)接受社會(huì)捐助，促使社會(huì)捐助制度化和透明化，資金的使用向捐助方和社會(huì)公開；“節(jié)流”要求第三方做到不斷提高自身的評(píng)估技能和水平，降低評(píng)估成本。另一方面，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要做到去行政化。去行政化可以從兩個(gè)方面來開展工作：一是深化第三方的雙重管理體制改革。改變過去行政部門的重審批輕監(jiān)管的做法，為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)“賦權(quán)增能”，同時(shí)完善年審制度，規(guī)范第三方評(píng)估主體的行為。二是限制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)兼職、任職情況，從而減少行政部門對(duì)第三方評(píng)估的干擾。

2.提高第三方評(píng)估的科學(xué)化

所謂行政執(zhí)行評(píng)估的科學(xué)化是指具有專業(yè)知識(shí)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，科學(xué)的選擇并正確運(yùn)用評(píng)估的技術(shù)和方法，從而保證行政執(zhí)行評(píng)估結(jié)果的真實(shí)有效。為了更好地促進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為，有必要推動(dòng)第三方評(píng)估的科學(xué)化。

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)科學(xué)化水平的提高可以從以下幾個(gè)方面開展工作：一是大量培養(yǎng)行政執(zhí)行評(píng)估方面的專門人才，鼓勵(lì)高校和科研院所利用專業(yè)理論優(yōu)勢，造就大批行政執(zhí)行評(píng)估方面的專業(yè)人才隊(duì)伍。二是設(shè)置科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。第三方在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)可以憑借專業(yè)能力整合民意〔10〕，使評(píng)估更能滿足公眾的意愿，實(shí)現(xiàn)公眾的利益。三是鼓勵(lì)創(chuàng)新。政府可以通過相關(guān)政策引導(dǎo)高校和科研院所進(jìn)行行政執(zhí)行評(píng)估方面的研究和實(shí)踐，創(chuàng)新評(píng)估理論、評(píng)估技術(shù)和評(píng)估方法，確保理論與實(shí)踐相結(jié)合，理論與實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)。比如，可以在第三方行政執(zhí)行評(píng)估中引入平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)等工商管理方面的評(píng)估技術(shù)和方法，以提高第三方評(píng)估的科學(xué)化水平。

3.提高第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的能力

評(píng)估能力是第三方評(píng)估行政執(zhí)行的基礎(chǔ)。由于行政執(zhí)行第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，迫切需要提高第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的能力，以改變當(dāng)前能力不足的狀況。一是加強(qiáng)行政執(zhí)行評(píng)估方面的專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。行政執(zhí)行的復(fù)雜性使得行政執(zhí)行的評(píng)估也異常復(fù)雜，通過相應(yīng)的科研院所和高等院校培養(yǎng)一支專業(yè)的評(píng)估人才隊(duì)伍是提高第三方評(píng)估能力的關(guān)鍵。二是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與政府部門的溝通合作。第三方在堅(jiān)持獨(dú)立性的前提下，主動(dòng)與行政執(zhí)行機(jī)關(guān)建立合作關(guān)系，拓展溝通合作渠道，想方設(shè)法取得行政機(jī)關(guān)的信任與支持，為獲得準(zhǔn)確、全面的行政執(zhí)行評(píng)估信息提供相應(yīng)保障，促使行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)信任第三方，并將第三方評(píng)估得出的結(jié)論應(yīng)用于行政執(zhí)行的實(shí)踐工作當(dāng)中。三是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自律建設(shè)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要認(rèn)識(shí)到對(duì)行政執(zhí)行的評(píng)估是一項(xiàng)神圣的工作，增強(qiáng)行政執(zhí)行評(píng)估的責(zé)任心和使命感，在評(píng)估過程中保持自身的獨(dú)立性，不被行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的利益所“俘獲”。

(三)社會(huì)、公眾維度

1.提高第三方評(píng)估的社會(huì)認(rèn)同度

社會(huì)是民意的發(fā)源地〔11〕，也是第三方評(píng)估主體參與行政執(zhí)行評(píng)估、獲取公眾支持從而得以生存和發(fā)展的保障。第三方參與行政執(zhí)行要獲得社會(huì)的認(rèn)同，需要從兩方面來做：一是保證第三方評(píng)估身份的獨(dú)立性、評(píng)估內(nèi)容的科學(xué)性、指標(biāo)選擇的恰當(dāng)性、評(píng)估程序的公開性和評(píng)估結(jié)果的客觀公正性。二是培育公民社會(huì)，營造第三方參與行政執(zhí)行評(píng)估的良好社會(huì)氛圍。公民社會(huì)發(fā)育越成熟，公民的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)越強(qiáng)烈，對(duì)第三方行政執(zhí)行評(píng)估的參與度越高，就越有利于保持第三方評(píng)估的科學(xué)性和客觀公正性，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)的認(rèn)同度。營造良好的社會(huì)氛圍除了公民的積極參與之外，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也要善于與大眾傳媒合作，獲得媒體的支持，這就要求第三方在行政執(zhí)行評(píng)估過程中堅(jiān)持公益取向，打破傳統(tǒng)的重研究輕實(shí)踐的思維模式，通過大眾傳媒加大自身宣傳力度，擴(kuò)大第三方評(píng)估的影響力，提高社會(huì)的認(rèn)同度。

2.提高第三方評(píng)估的公眾參與度

行政執(zhí)行的直接服務(wù)對(duì)象是公眾，所以評(píng)估主體中一定數(shù)量公眾的參與有利于保障行政執(zhí)行評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和客觀公正性。然而，當(dāng)前我國第三方評(píng)估公眾參與度很低，解決公眾參與度低的問題可以考慮從以下幾個(gè)方面來做：一是拓展公眾參與第三方行政執(zhí)行評(píng)估的發(fā)展空間和資源平臺(tái)，從法律制度上明確公眾參與第三方評(píng)估的程序和規(guī)則，強(qiáng)調(diào)第三方評(píng)估中必須有一定比例的公眾參與。并通過政府執(zhí)行機(jī)關(guān)的信息公開，促進(jìn)行政執(zhí)行評(píng)估相關(guān)信息共享，促使公眾參與的制度化和常態(tài)化。二是提升公眾的參與意識(shí)。參與意識(shí)的提高需要引導(dǎo)，可以通過大眾傳媒宣傳行政執(zhí)行第三方評(píng)估的積極意義，使公眾認(rèn)識(shí)到第三方評(píng)估與自身的利益息息相關(guān)，自愿參與到行政執(zhí)行的第三方評(píng)估當(dāng)中。三是提高公眾的參與能力。能力的提高靠學(xué)習(xí)，一方面公眾要積極主動(dòng)學(xué)習(xí)行政執(zhí)行、績效評(píng)估等相關(guān)理論與方法技術(shù)，另一方面作為第三方評(píng)估主體的高等院校、科研院所等也要主動(dòng)承擔(dān)培訓(xùn)公眾行政執(zhí)行評(píng)估相關(guān)知識(shí)的責(zé)任，促使公眾掌握行政執(zhí)行評(píng)估的理論與方法技術(shù)。

六、結(jié)語

行政執(zhí)行“中梗阻”形成原因復(fù)雜，社會(huì)危害性大，必須采用相應(yīng)的治理方式，根除行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象。第三方評(píng)估是近年出現(xiàn)的一個(gè)新興事物，它具有自身獨(dú)特的治理優(yōu)勢，為我們提供了一種全新的治理行政執(zhí)行“中梗阻”的方法，但它也不是“德性完美的神話”，也有自身的缺陷與不足。作為一種評(píng)估工具，它只有同行政系統(tǒng)的上級(jí)評(píng)估、黨委評(píng)估、人大評(píng)估等結(jié)合使用，才能有效治理行政執(zhí)行“中梗阻”。隨著國家理論界對(duì)行政執(zhí)行“中梗阻”認(rèn)識(shí)的不斷深入，隨著國家治理能力、治理水平的不斷提高，行政執(zhí)行“中梗阻”必然會(huì)得到有效的治理。

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(責(zé)任編輯：葉光雄)