謝棋君 王青青

(1.廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510450;2.廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

一、研究的緣起

中國政府堅持以人為本，將民生幸福作為執(zhí)政核心理念，全面落實民生為重的思想，從而為社會工作機(jī)構(gòu)(以下簡稱“社工機(jī)構(gòu)”)的培育與發(fā)展提供了良好政策環(huán)境，大大強(qiáng)化了社區(qū)的幸福指數(shù)。同時，由于處在實踐探索與互動對話階段，對社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的評估仍缺乏針對性、系統(tǒng)性指標(biāo)體系。評估現(xiàn)狀表現(xiàn)為:一方面，從整體上講，社工機(jī)構(gòu)的評估在相當(dāng)程度上促進(jìn)了項目和機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和規(guī)范性。尤其廣州在2009年第三方評估機(jī)制被引入之后，社工機(jī)構(gòu)評估體系被建構(gòu)起來，對其提供服務(wù)的監(jiān)督和監(jiān)管也日趨全面，從而客觀上對“以評促建”起到積極的催化效用。另一方面，評估也出現(xiàn)了形式主義、文牘主義、謊報等行業(yè)亂象。評估前突擊式補(bǔ)充完善資料，甚至于杜撰材料。而作為第三方的評估機(jī)構(gòu)，往往只在評估規(guī)定的期限內(nèi)做完規(guī)定的流程，并撰寫評估報告，最后給出相應(yīng)的成績。那么，評估方在評估前或者評估后的任何時間段內(nèi)對該被評機(jī)構(gòu)的認(rèn)知可算作信息真空。當(dāng)然，中期評估和末期評估間隔的時間段內(nèi)還有過程評估，然而據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)，過程評估也多流于形式，對結(jié)果評估有何影響仍然有待商榷。且在評估結(jié)束后，評估專家反饋給社工機(jī)構(gòu)的問題和建議也較為籠統(tǒng)、可行性不高。

基于以上社工機(jī)構(gòu)評估中面臨的現(xiàn)實困境，本課題嘗試以協(xié)同治理理論為觀察視角，通過深度解剖作為社工服務(wù)供給載體的家庭綜合服務(wù)中心，立體呈現(xiàn)評估當(dāng)中各方存在的問題，希冀構(gòu)建出一套系統(tǒng)的多元治理體系，從整體上指導(dǎo)以提升無論是評估方還是被評估方的服務(wù)水平，也對于該領(lǐng)域的研究做一定程度的補(bǔ)充和深化。

二、中國社工機(jī)構(gòu)服務(wù)評估的困境觸發(fā)機(jī)理

(一)政府角色定位偏差與管制慣性頻發(fā)

社會公共服務(wù)的主要承擔(dān)者就是政府，政府的重要職能就是向社會提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。2012年，黨在十八大中提出的“全面建成小康社會”［1］的口號，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任在其中再次被重申，通過街道“家庭綜合服務(wù)中心”提供系統(tǒng)專業(yè)的社工服務(wù)就是落地策略之一。由于政府歷來是宏觀調(diào)控的管理者，其對“家庭綜合服務(wù)中心”考核內(nèi)容主要包括兩個方面，分別是檢查下派任務(wù)的完成狀況和評價服務(wù)中心的整體運(yùn)行狀況，前者與政府本身的工作內(nèi)容緊密相關(guān)，容易考評，一直是考評的重點;后者因為難以測度的緣故，易于被忽略。所以說，政府并不擅長于微觀領(lǐng)域的專業(yè)引導(dǎo)，一方面，站在其視角之下的直接評估易于出現(xiàn)結(jié)果的偏差，反而難以起到改善服務(wù)供給水平的作用。另一方面，政府與社工機(jī)構(gòu)之間本就不存在隸屬關(guān)系，而應(yīng)是合作共贏伙伴。［2］是故，政府最多只能以監(jiān)督者的身份來考察、評估、督促、引導(dǎo)家庭綜合服務(wù)中心的服務(wù)。更由于我國當(dāng)前處于政府職能轉(zhuǎn)換與讓渡階段，少數(shù)部門甚至對社會工作機(jī)構(gòu)的自治屬性與功能了解并不透徹，將其視為自身構(gòu)成部分納入管理范疇，例如管理社工機(jī)構(gòu)的人、財、事等諸多方面。同時，由于社工機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、聯(lián)絡(luò)人員、工作內(nèi)容都依賴于政府，以政府牽頭的評估團(tuán)進(jìn)行的評估，會令社工機(jī)構(gòu)為了迎合政府的各項考核，而忽視了自身本該具備的職能，服務(wù)效果大受影響。

(二)社工服務(wù)難以量化與人力資源供給匱乏

在政府購買社工服務(wù)這一過程中，社工機(jī)構(gòu)在政府購買社工服務(wù)這一關(guān)系中，其主要扮演的角色是社工服務(wù)政策的宣傳者、執(zhí)行者、資源整合者及服務(wù)的提供者。［3］概言之，它是承接“家庭綜合服務(wù)中心”的運(yùn)營，在運(yùn)營過程中向社區(qū)居民提供專業(yè)化的服務(wù)。而對于現(xiàn)階段“家庭綜合服務(wù)中心”的評估而言，其主要由社工服務(wù)績效在內(nèi)的多個績效模塊構(gòu)成，內(nèi)容機(jī)械理性，只講求數(shù)量，忽視了服務(wù)質(zhì)量;最重要的是社工供給的服務(wù)屬于無形輸出，難以具體量化。按照現(xiàn)在施行的服務(wù)評估指標(biāo)，社工按部就班圍繞考核去逐項完成指標(biāo)式專業(yè)服務(wù)，只會發(fā)現(xiàn)效果不盡人意，不能與轄區(qū)內(nèi)的服務(wù)訴求所匹配。而“家庭綜合服務(wù)中心”現(xiàn)在所采取的方式正與機(jī)械考評方案相反，其基于專業(yè)背景下充分適應(yīng)所在社區(qū)的真實要求，兩者間的沖突只能導(dǎo)致評估僵局出現(xiàn)。另外，在我國現(xiàn)實中，社工這一職業(yè)并沒有很好地被社會大眾所接受。一方面社工職業(yè)衍生于西方宗教慈善背景，其工作仍未得到政府真正的重視與社會公眾的理解;且社會工作在中國的發(fā)展還處于新生狀態(tài)，這都造成了從業(yè)人員的總體數(shù)量相對匱乏。另一方面，如果從個體的角度上來講，社工的服務(wù)已經(jīng)較為到位，小組間的合作也頗有成效，但是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在政府財力支持有限的前提下，難以吸引社會力量積極培育社工。畢竟社工不只是一個服務(wù)公眾的崇高信仰群體，他們也同樣面臨生存與生活的問題。沒有良好的社會認(rèn)同與收入的支撐難以保障人力資源的連續(xù)供給。

(三)評估機(jī)構(gòu)評估工具非科學(xué)化與團(tuán)隊構(gòu)成紊亂

評估主體的獨立性是保證績效評估的客觀性的關(guān)鍵。那么，評估活動要保證其公平公正性，就需要專業(yè)、權(quán)威的組織來進(jìn)行，最好由不受評估結(jié)果影響的外部機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前在廣州市各區(qū)第三方評估都已鋪開，廣州市有市社協(xié)、漢達(dá)、馨源、優(yōu)勢力等多家評估機(jī)構(gòu)開始履行評估職能，所以，這就提供了相對客觀的視角去評估社會工作服務(wù)項目的服務(wù)質(zhì)量，盡量避免項目的行政化傾向。但是，擔(dān)當(dāng)評估工作的被委托第三方機(jī)構(gòu)所使用的評估方案大都沿襲企業(yè)績效管理的方法，或者是直接“照抄照搬”，而中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實施辦法》(以下簡稱《辦法》)中明確規(guī)定，承接街道“家庭綜合服務(wù)中心”服務(wù)的社會組織為具備相應(yīng)資質(zhì)的民辦社工機(jī)構(gòu)，以確保服務(wù)的專業(yè)性、公益性及非營利性。這就從根本上否定了第三方評估機(jī)構(gòu)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提，可事實上已經(jīng)埋下了巨大隱患。那么，長此以往，評估手段的非科學(xué)化會導(dǎo)致被評估機(jī)構(gòu)的服務(wù)紊亂、評估標(biāo)準(zhǔn)化體系建構(gòu)的困局。另外，這些評估機(jī)構(gòu)在開展社會服務(wù)評估時，會外聘一些評估專家，但這些評估專家的資歷、能力如何較少人知曉，對評估標(biāo)準(zhǔn)的理解能否與評估機(jī)構(gòu)的理解一致，很難知曉;而且，社會服務(wù)評估更多采用的查看文件、聽取匯報、面談等定性評估方式，較少出現(xiàn)有針對性地客觀、量化評估工具，這也間接影響了評估效用的順利達(dá)成。

三、協(xié)同治理視角下中國社工機(jī)構(gòu)評估困境的化解

由于政府角色定位偏差與管制慣性頻發(fā)、社工服務(wù)難以量化與人力資源供給匱乏、評估機(jī)構(gòu)評估工具非科學(xué)化與團(tuán)隊構(gòu)成紊亂，造成社工機(jī)構(gòu)評估普遍式的困境出現(xiàn)，那么從政府主導(dǎo)下的良性評估體系建構(gòu)、多渠道資源整合下的優(yōu)質(zhì)社工服務(wù)輸出、探究專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)評估考核路徑三個維度出發(fā)，尋求困境化解之道，無疑具有較強(qiáng)的指向功能和現(xiàn)實意義。

(一)政府主導(dǎo)下的良性評估體系建構(gòu)

協(xié)同治理理論中，治理主體多元化的內(nèi)涵與家庭綜合服務(wù)中心倡導(dǎo)的“政府主導(dǎo)推動，民間組織運(yùn)作，公眾廣泛參與”結(jié)構(gòu)不謀而合。［4］政府為何能為主導(dǎo)?首先是在于政府具有改善人民生活的權(quán)利與義務(wù)，其重要職能之一就是提供公共服務(wù)。而“家庭綜合服務(wù)中心”的設(shè)立，為政府向社會、公民提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)提供了便利。政府部門不僅僅是資源提供者，還是評估的組織者與參與者。在提供資源的同時，注重專業(yè)技術(shù)政策的引導(dǎo)，加強(qiáng)政府政策指導(dǎo)力度，避免“行業(yè)亂象”，在提供資源和政策的過程中避免行政色彩過濃，否則行政管理對專業(yè)發(fā)展來說就是一種干預(yù)。

在監(jiān)管方面，政府要做好各方面的有效的監(jiān)管工作，保證各個系統(tǒng)申訴渠道的暢通，這點可以借鑒香港比較嚴(yán)格的評估監(jiān)管機(jī)制。一些專業(yè)人員表示如有對評估結(jié)果或者公平性表示質(zhì)疑需要有合理的渠道來表達(dá)這些質(zhì)疑，同時監(jiān)管的主體可以使用多方參與的原則，居民和一線工作者都可以在一定比例下參與監(jiān)督評估工作，這樣才能提高評估工作的透明度和民主性。

在評估主體方面，要實現(xiàn)多元化與專業(yè)化的結(jié)合。為達(dá)到增加評估的外在動力與內(nèi)在動力的目標(biāo)，要使評估主體多元化，從多個視角評估社會工作的狀況，從不同角度評估一線社工的工作績效。［5］并且，為了充分保證評估的有效性與客觀性，評估主體必須不斷地提高自身評估的專業(yè)性，提升評估專業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)，多方考慮評估工作者人格、性格等因素，加強(qiáng)評估項目管理工作。

在評估標(biāo)準(zhǔn)方面，本土化和統(tǒng)一性相結(jié)合。首先政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，在借鑒國外社會管理模式的基礎(chǔ)上積極探索適合我國特色發(fā)展的服務(wù)模式;其次，建立科學(xué)的動態(tài)評估指標(biāo)體系，既能夠保障評估體系的穩(wěn)定性，又能緊密貼合不同發(fā)展階段的組織和地區(qū)實際，這些標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計都應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下進(jìn)行。

評估內(nèi)容方面，注重專業(yè)內(nèi)容的評估，突出社會工作價值理念。在評估開展中不僅僅是考察一個社工機(jī)構(gòu)做了多少個案、小組及社區(qū)活動，用這些數(shù)量的多少去衡量服務(wù)質(zhì)量是頗受質(zhì)疑的，因此筆者建議在服務(wù)質(zhì)量上注重社會工作手法及社會工作價值理念的引入，才能考察是否促進(jìn)了社會增權(quán)、和諧與進(jìn)步。

(二)多渠道資源整合下的優(yōu)質(zhì)社工服務(wù)輸出

協(xié)同治理理論注重各子系統(tǒng)的協(xié)同性。廣州市政府對家庭綜合服務(wù)中心的建設(shè)尤其重視。一方面，政府通過購買服務(wù)的形式投入大量資金用于建設(shè)“家庭綜合服務(wù)中心”?！掇k法》提出，政府購買社會服務(wù)資金要納入常態(tài)化財政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)由財政按比例分擔(dān)。另一方面，廣州市政府還鼓勵與引導(dǎo)各類企業(yè)、志愿者組織、社會團(tuán)體、基金會支持民辦的社工機(jī)構(gòu)積極參與到街道“家庭綜合服務(wù)中心”的運(yùn)營中來，設(shè)立“福利彩票公益金”以用來支持“家庭綜合服務(wù)中心”建設(shè)的機(jī)制，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過“政府購買主導(dǎo)、社會支持輔助、機(jī)構(gòu)自籌建設(shè)”的形式組織投入各類社會資源。街道“家庭綜合服務(wù)中心”的建立還整合了廣州市當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的資源。

當(dāng)前的評估雙方存在地位的不平等，評估方高高再上，以“專家”自居、以“權(quán)威”標(biāo)榜，社工機(jī)構(gòu)或者被評項目小心翼翼、極盡討好之能事。因此這種不平衡的評估關(guān)系限制了參與主體的自主性和積極性，導(dǎo)致真正參與評估過程的機(jī)構(gòu)或項目都是十分有“代表性”的，這樣評估方對服務(wù)情況只能是“只見樹木不見森林”了。所以盡可能地使用增權(quán)評估模式，讓街道工作人員、居民、服務(wù)對象、一線社工等相關(guān)方都不同程度地參與到評估中去，感受評估的整個過程，發(fā)表獨立的、真實的看法，從而確保評估的公平性與合理性。特別是一線的社工，作為社工發(fā)展最重要的力量，他們更清楚自己服務(wù)的不足，進(jìn)而反思每天開展的服務(wù)，正確地認(rèn)識到評估對社會工作發(fā)展的推動作用，從自身的角度去推動評估工作合理科學(xué)地發(fā)展，這種自下而上的反饋對社會工作的發(fā)展更直接、更有效。

(三)探究專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)評估考核路徑

對于建立適合本土化的社會工作評估制度需要政府、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會工作學(xué)術(shù)界的共同參與，這樣才能實現(xiàn)社會工作發(fā)展環(huán)境、社會工作實務(wù)、社會工作教學(xué)與評估研究的整合，從學(xué)術(shù)和教育的角度對社會工作評估進(jìn)行研究，更有利于社會工作的專業(yè)性發(fā)展。而中國大陸社會工作評估的理論研究僅僅停留在最初項目管理和國外評估引入階段，關(guān)于本土的社會工作評估機(jī)制的研究少之甚少，尤其是社會工作評估體系自存在到運(yùn)用到實踐中存在的問題更是甚少涉及，目前的研究一般是停留在借鑒中國香港經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對評估機(jī)制部分層面的分析，比如過程評估、結(jié)果評估、評估專家研究等，整體性和系統(tǒng)性研究較少涉及。國外的評估標(biāo)準(zhǔn)都是在其特有的社會背景下產(chǎn)生的，離開那種社會背景評估標(biāo)準(zhǔn)就失去了意義。近幾年我國社會管理改革的變化比較大，社會環(huán)境一直處于大的動態(tài)變化中，所以評估的研究也應(yīng)深入到當(dāng)前的社會背景中去。當(dāng)前我國關(guān)于社會工作評估研究資料面臨兩大不足:一是對社會工作評估機(jī)制運(yùn)行的各個因素細(xì)化、成立條件、彼此之間的關(guān)系研究不足;二是對社會工作評估機(jī)制具體實踐研究的不足。希望學(xué)術(shù)界能夠在具體操作中總結(jié)經(jīng)驗、研究問題，促進(jìn)教學(xué)工作，同時使社會工作評估在教育上能夠做到前瞻性與發(fā)展性的整合。

［1］ 邸乘光.深化對黨的十八大創(chuàng)新理論的研究［J］.中共鄭州市委黨校學(xué)報，2013(2):5-10.

［2］ 曾雪玲，陳建東，彭穗邦.政府與社工組織合作:J街家庭綜合服務(wù)供給案例［J］.探求，2014(1):51-61.

［3］ 李曉敏.新入職社區(qū)社工的能力建設(shè)與角色定位——以濟(jì)南市為例［D］.濟(jì)南:山東大學(xué)，2013.

［4］ 韋朝烈，尹曉紅.廣州政府購買服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查與對策建議［J］.探求，2012(5):32-36.

［5］ 金紅.上海市社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)評估機(jī)制之研究［D］.上海:復(fù)旦大學(xué)，2005.