潘立春

(華東政法大學(xué)外語學(xué)院，上海 201620)

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美國(guó)政府企業(yè)發(fā)展概況

潘立春

(華東政法大學(xué)外語學(xué)院，上海 201620)

摘要：美國(guó)的政府企業(yè)主要經(jīng)歷兩個(gè)階段：始于20世紀(jì)中期收歸國(guó)有的階段和20世紀(jì)后期民營(yíng)化改革的階段。在這兩個(gè)階段中，美國(guó)有著完善的法律制度，以保障政府企業(yè)的正常運(yùn)作以及公共物品的正常供給。尤其在第二個(gè)階段，基于健全的法律制度，民營(yíng)資本的介入并沒有妨礙政府企業(yè)對(duì)公眾利益的滿足。美國(guó)政府通過出售或與民營(yíng)企業(yè)簽訂外包合同等方式將民營(yíng)資本注入政府企業(yè)，用民營(yíng)資本來提供公共物品。此舉對(duì)緩解財(cái)政赤字、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要的作用。我國(guó)國(guó)有企業(yè)也將會(huì)有民營(yíng)資本的參與，對(duì)于選擇哪一種路徑讓民營(yíng)資本介入，以及建立怎樣的法律保障，美國(guó)在這一方面值得我國(guó)借鑒。

關(guān)鍵詞：政府企業(yè)；民營(yíng)資本；法律；發(fā)展

美國(guó)的政府企業(yè)包括聯(lián)邦政府企業(yè)、州政府企業(yè)以及地方政府企業(yè)。美國(guó)的聯(lián)邦政府企業(yè)受聯(lián)邦法律管制，州及地方政府企業(yè)受所在州法律管制，值得注意的是,美國(guó)的水、電、電信等企業(yè)通常受所在州的州法律管制。

一美國(guó)政府企業(yè)的第一個(gè)發(fā)展階段

美國(guó)于1945年頒布了《政府企業(yè)管制法案》，該法案管制的是美國(guó)聯(lián)邦政府企業(yè)。按其規(guī)定，美國(guó)當(dāng)時(shí)有13家純國(guó)資的政府企業(yè)和26家混合所有制的政府企業(yè)[1]，這些政府企業(yè)均為聯(lián)邦政府企業(yè)。其中13家純國(guó)資的政府企業(yè)包括：農(nóng)產(chǎn)品信貸公司、聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司、公共住房管理公司、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、巴拿馬運(yùn)河公司(1977年移交主權(quán)給巴拿馬)、圣勞倫斯海上航道發(fā)展公司等。另外26家混合所有制的政府企業(yè)包括：聯(lián)邦抵押貸款協(xié)會(huì)、中央合作社銀行，以及12家合作社銀行和12家聯(lián)邦中期信貸銀行等。值得注意的是，部分上述政府企業(yè)的性質(zhì)也隨著公共企業(yè)管制法案的修訂發(fā)生著變化。當(dāng)某一政府企業(yè)的使命已完成，可以交由市場(chǎng)運(yùn)作時(shí)，政府也就部分或全部撤資了。如：聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，先是屬于純國(guó)資的政府企業(yè)，而后被歸入混合所有制的政府企業(yè)；而聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦住房貸款銀行等銀行，政府則完成了撤資，使其成為在政府監(jiān)管下的民營(yíng)機(jī)構(gòu)。

(一)政府企業(yè)的特征

美國(guó)的政府企業(yè)具有非營(yíng)利性，其創(chuàng)建的目的是為了使定義的人群受益，這個(gè)功能與政府職責(zé)相吻合。同時(shí)，政府企業(yè)在日常決策和企業(yè)運(yùn)作中具有一定程度的自治權(quán)和靈活度。在財(cái)政上[2]，政府企業(yè)的財(cái)政來源于財(cái)政撥款、企業(yè)自身的收入，以及向財(cái)政部和公眾的借款等。其中財(cái)政撥款的使用可以不受財(cái)政年度的限制，當(dāng)年沒用完，次年可繼續(xù)使用。這是政府企業(yè)同政府部門的一個(gè)顯著區(qū)別。政府部門的財(cái)政主要來自國(guó)會(huì)的直接撥款，通常在沒有具體法律授權(quán)的情況下，當(dāng)年沒有用完的撥款不能跨下一個(gè)財(cái)政年使用，需要退還財(cái)政部。政府企業(yè)在財(cái)政上應(yīng)逐漸達(dá)到自給自足，通過向其受眾收取費(fèi)用而逐漸收回成本。在預(yù)算上[3]，混合所有制的政府企業(yè)通常不受任何形式的預(yù)算控制，政府全資所有的政府企業(yè)則需要提交“業(yè)務(wù)性預(yù)算”，但此類預(yù)算與政府部門提交的預(yù)算相比具有一定的靈活度。在人事上[4]，盡管政府企業(yè)的人事系統(tǒng)與政府部門的人事系統(tǒng)沒有太大差別，盡管政府企業(yè)的員工也常被看做是政府的員工，但是政府企業(yè)在雇傭和解聘員工上、在建立工資等級(jí)上有著更大的自由度。對(duì)政府雇員適用的法律通常不適用于政府企業(yè)的員工，美國(guó)公務(wù)員法律也通常不適用于政府企業(yè)的雇員。如法律明確規(guī)定圣勞倫斯海上航道發(fā)展公司以及12家合作社銀行等在員工人事管理上不適用公務(wù)員法律，僅有少數(shù)政府企業(yè)在員工人事管理上可部分適用公務(wù)員法律。

(二)政府企業(yè)的法律定位

政府企業(yè)具有獨(dú)立的法人資格，其不享有政府豁免權(quán)，以自身的名義起訴或應(yīng)訴，并以企業(yè)的名義獲取財(cái)產(chǎn)。政府企業(yè)有權(quán)借貸，且無需國(guó)家的直接信用擔(dān)保。政府企業(yè)不是行政管理機(jī)構(gòu)?！墩髽I(yè)管制法案》是為了保證政府企業(yè)的有序經(jīng)營(yíng)，而絕非將政府企業(yè)轉(zhuǎn)為政府部門。美國(guó)的政府企業(yè)是為鼓勵(lì)、扶持、強(qiáng)化民營(yíng)企業(yè)的，而非替代民營(yíng)企業(yè)；其通過借貸、保險(xiǎn)等來促進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)的發(fā)展；其經(jīng)營(yíng)諸如巴拿馬運(yùn)河、圣勞倫斯海上航道等跨國(guó)的“公共企業(yè)”領(lǐng)域；其修建和管理用于保護(hù)和開發(fā)某些自然資源的設(shè)施。除了在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，政府企業(yè)一般不從事大規(guī)模的制造、開采及其他的工業(yè)活動(dòng)。

美國(guó)總統(tǒng)杜魯門于1948年在向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算咨文中這樣講：“經(jīng)驗(yàn)表明公司制的組織結(jié)構(gòu)最為適合對(duì)政府規(guī)劃類項(xiàng)目的管理，這些項(xiàng)目的共同點(diǎn)是都具有商事的特征：是稅收的來源，從總體看能夠自給自足，與公共有著廣泛的業(yè)務(wù)聯(lián)系。與由國(guó)家預(yù)算撥款的項(xiàng)目相比較，上述政府規(guī)劃類項(xiàng)目在業(yè)務(wù)操作中需要更大的彈性，而公司制的優(yōu)點(diǎn)在于用民營(yíng)企業(yè)的管理模式來提供公共物品?！边@一席話為政府企業(yè)設(shè)置了標(biāo)準(zhǔn)，自此公司制的治理模式獲得了全面的認(rèn)可。

國(guó)會(huì)和總統(tǒng)對(duì)政府企業(yè)的管制基于兩點(diǎn)原則：首先，管制體現(xiàn)在宏觀層面，而在企業(yè)具體的運(yùn)作和實(shí)施上則體現(xiàn)出政府企業(yè)的自主性；其次，管制是正面的，而非負(fù)面的。與其他國(guó)家的政府企業(yè)相比，美國(guó)的政府企業(yè)受到的控制相對(duì)較少。只有當(dāng)政府企業(yè)的某項(xiàng)決定可能會(huì)涉及到國(guó)內(nèi)政策或外交政策時(shí)，才需要國(guó)會(huì)或總統(tǒng)的事前批準(zhǔn)。政府企業(yè)發(fā)放債券時(shí)需要財(cái)政部的批準(zhǔn)，但財(cái)政部從未因?yàn)檫@一權(quán)利而在政府企業(yè)是否需要進(jìn)行融資這一問題上橫加干涉。財(cái)政部這一權(quán)利僅體現(xiàn)在協(xié)調(diào)政府企業(yè)借貸與財(cái)政部公共債務(wù)項(xiàng)目的平衡上，以此避免產(chǎn)生不必要的競(jìng)爭(zhēng)成本。對(duì)政府企業(yè)的行政管制的初衷并非是為了強(qiáng)制政府企業(yè)遵守現(xiàn)有的法律法規(guī)，而是為了確保政府和政府企業(yè)遵循可持續(xù)的政策，通過兩者共同的努力實(shí)現(xiàn)利益的最大化，使政府企業(yè)既承擔(dān)公共責(zé)任，又不會(huì)因削減其靈活性而導(dǎo)致效率的下降。

二美國(guó)政府企業(yè)的第二個(gè)發(fā)展階段

美國(guó)政府成立政府企業(yè)的初衷一是希望政府企業(yè)能夠賺取利潤(rùn)，使國(guó)有資本有所增加；二是希望政府企業(yè)能夠提供充足、優(yōu)質(zhì)的公共物品。但隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)“滯漲”，政府企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用遭到了人們的質(zhì)疑。有學(xué)者指出，多數(shù)政府企業(yè)非但無法實(shí)現(xiàn)國(guó)資的保值增值，還因其能力不足欠下了大額外債，同時(shí)也并沒有提供令人滿意的公共物品[5]。由此，里根政府決定對(duì)政府企業(yè)實(shí)施民營(yíng)化改革，嘗試將公共服務(wù)和公共物品轉(zhuǎn)由民營(yíng)企業(yè)來提供。國(guó)家開始鼓勵(lì)私人投資修建收費(fèi)公路，一些諸如催繳子女撫養(yǎng)費(fèi)、開違規(guī)停車罰單、對(duì)假釋人員的庭外監(jiān)管等社會(huì)服務(wù)行業(yè)都轉(zhuǎn)由民營(yíng)企業(yè)提供。此外，監(jiān)獄和學(xué)校也開始了民營(yíng)化改革。到二十世紀(jì)九十年代，僅印第安納州的首府印第安納波利斯一個(gè)城市就有七十余市政項(xiàng)目交由民營(yíng)資本，如廢水處理工廠、印第安納波利斯機(jī)場(chǎng)等。

(一)將民營(yíng)資本引入到政府企業(yè)的途徑

美國(guó)政府企業(yè)在民營(yíng)化改革實(shí)施初期主要采用的是資產(chǎn)剝離的方式。里根政府將聯(lián)邦政府的5個(gè)電力機(jī)構(gòu)、2個(gè)石油倉(cāng)庫(kù)、1個(gè)鐵路公司、5個(gè)衛(wèi)星遙感站出售給了私人經(jīng)營(yíng)。這其中，1987年3月美國(guó)聯(lián)合鐵路公司的民營(yíng)化，是美國(guó)歷史上向私人出售的最大一家政府企業(yè)。但隨后美國(guó)政府企業(yè)的民營(yíng)化主要是通過外包的形式實(shí)施的。外包即政府機(jī)構(gòu)同私人簽訂承包合同，由民營(yíng)企業(yè)代替公共資源來提供公共服務(wù)，包括如前所述的特許經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移/ 建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—擁有等方式。1999年，加利福尼亞州的圣地亞哥郡與一家民營(yíng)企業(yè)簽訂了6.4億美金的合同，由那家民營(yíng)企業(yè)提供圣地亞哥郡全郡的信息技術(shù)服務(wù)。此份合同有效期七年，是當(dāng)時(shí)美國(guó)州政府和地方政府所簽的“金額最大、涵蓋面最廣的信息技術(shù)民營(yíng)化合同”。隨后，加利福尼亞州的橙郡以相類似的方式同一家民營(yíng)企業(yè)簽訂了2.5億美金的合同，為橙郡提供為期十年半的計(jì)算機(jī)及電信服務(wù)。

外包通常通過以下幾個(gè)步驟進(jìn)行[6]：首先政府決策出擬實(shí)施民營(yíng)化的領(lǐng)域，然后制定出詳細(xì)的要求，接著組織民營(yíng)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)并最終選擇一家民營(yíng)企業(yè)簽訂合同，隨后對(duì)那家外包的民營(yíng)企業(yè)實(shí)施監(jiān)管。外包的范圍可大可小，可以是小到將某一項(xiàng)具體工作外包出去，例如由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)催繳拖欠子女撫養(yǎng)費(fèi)；也可以是大到將全方位的公共服務(wù)整體外包出去，例如由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)?shù)厮袃和母黜?xiàng)服務(wù)計(jì)劃。如果是就某一項(xiàng)具體工作與民營(yíng)企業(yè)簽訂的外包合同，那么政府要承擔(dān)整體管理的職責(zé)；如果是就全方位的公共服務(wù)與民營(yíng)企業(yè)簽訂的外包合同，那么政府仍需對(duì)承包企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，以確保民營(yíng)企業(yè)的行為與合同條款及政府規(guī)章一致。

在政府同民營(yíng)企業(yè)簽訂外包合同時(shí)，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，政府首先會(huì)成立專門的委員會(huì)，檢查并分析民營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)與利潤(rùn)，從而確認(rèn)政府的民營(yíng)化方案是否合適。其次，政府要謹(jǐn)慎地選擇擬由民營(yíng)企業(yè)提供的公共產(chǎn)品的范圍，需要考慮以下內(nèi)容：將該公共產(chǎn)品外包是否在法律上可行，將該公共產(chǎn)品外包是否在其他地區(qū)已有成功先例，將該公共產(chǎn)品外包是否能帶來成本、人事上的高效率，將該公共產(chǎn)品外包是否不會(huì)遇到來自工會(huì)或政治上的阻力等。再次，政府在選擇民營(yíng)企業(yè)提供公共物品時(shí)要以保證公平、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為原則，切實(shí)做到公平、公開、公正和誠(chéng)信。最后政府應(yīng)建立完善的評(píng)估體系對(duì)民營(yíng)企業(yè)提供的公共物品進(jìn)行評(píng)估，確保合同條款的有效落實(shí)。

(二)將民營(yíng)資本引入到政府企業(yè)的法律供給

美國(guó)對(duì)政府企業(yè)實(shí)施民營(yíng)化改革都是有法律支撐的，法律詳細(xì)規(guī)定了民營(yíng)化實(shí)施的范圍和實(shí)施的程度。以美國(guó)水行業(yè)為例(美國(guó)的水行業(yè)通常由各州的法律管制，在涉及環(huán)境保護(hù)等方面則受到聯(lián)邦法律制約)，多數(shù)州都由民營(yíng)企業(yè)在一定程度上來提供供水服務(wù)或廢水處理服務(wù)，例如由民營(yíng)企業(yè)修建廢水處理廠等。美國(guó)各州在水行業(yè)上的民營(yíng)化采取的是政府和民營(yíng)企業(yè)合作的方式,民營(yíng)企業(yè)可以參與投資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)供水或廢水處理的相關(guān)領(lǐng)域。政府同民營(yíng)企業(yè)就供水服務(wù)或廢水處理服務(wù)等事宜要簽訂一個(gè)合同。有的合同長(zhǎng)達(dá)20年以上，在這類合同中民營(yíng)企業(yè)通常需要投資；有的合同只有5年，在這類合同中民營(yíng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)或維修[7]。

繼里根政府后，克林頓政府也在積極推行全國(guó)范圍內(nèi)的民營(yíng)化改革。聯(lián)邦政府在二十世紀(jì)九十年代通過一系列行動(dòng)極力促成供水和廢水處理這兩項(xiàng)公共服務(wù)的民營(yíng)化。1992年頒布了12803號(hào)總統(tǒng)行政令，這項(xiàng)行政令旨在推行民營(yíng)化改革，鼓勵(lì)政府企業(yè)通過向私人出售或長(zhǎng)期租賃政府基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。1997年美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)署出臺(tái)新規(guī)，對(duì)通過發(fā)放免稅市政債券融資的項(xiàng)目，其與民營(yíng)企業(yè)簽訂的合同有效期可以延長(zhǎng)為最多不超過20年，而此前這類合同有效期的上限是5年。在聯(lián)邦政府倡導(dǎo)公共服務(wù)民營(yíng)化的大趨勢(shì)下，各州對(duì)水行業(yè)的民營(yíng)化都制定了全面而詳細(xì)的州法律。以佛羅里達(dá)州為例，佛羅里達(dá)州通過立法解決了本州水的民營(yíng)化問題。

首先是通過立法對(duì)水業(yè)民營(yíng)化的范圍予以調(diào)整。在1996年以前，佛羅里達(dá)州法律嚴(yán)格規(guī)定各郡、市、特別區(qū)、社區(qū)均不得買賣水、污水，以及廢水再利用等政府企業(yè)。1996年佛羅里達(dá)州修訂了州法律第202章，這次修訂使得州內(nèi)各郡、市、特區(qū)，以及社區(qū)均有權(quán)同民營(yíng)企業(yè)就廢水處理設(shè)施簽訂合同，同時(shí)第202章也對(duì)此類合同做了具體的解釋說明。但是，按照1996年的州法律規(guī)定，佛羅里達(dá)州內(nèi)的供水系統(tǒng)還不能交由民營(yíng)企業(yè)來提供服務(wù)。隨著廢水處理設(shè)施民營(yíng)化的逐步成功，以及經(jīng)濟(jì)上對(duì)民營(yíng)化需求的加大，佛羅里達(dá)州于1999年對(duì)本州的水法再次進(jìn)行了修定。根據(jù)1999年佛羅里達(dá)州法律第153章規(guī)定，州內(nèi)各郡有權(quán)購(gòu)買、建造、管理以及控制供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)；也有權(quán)與另一方簽訂合約，由另一締約方履行全部或部分上述職責(zé)。州內(nèi)各市有權(quán)與“正式成立”的公司締結(jié)合約，由其建造或經(jīng)營(yíng)給水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)，以及污水處理系統(tǒng)。同1996年的州法律第202章相比，1999年的州法律153章新增了供水系統(tǒng)可以實(shí)行民營(yíng)化的法律條款。

其次是通過立法引導(dǎo)本州水業(yè)民營(yíng)化的深入進(jìn)行。在1999年修法前，佛羅里達(dá)州內(nèi)各郡、市等同民營(yíng)企業(yè)簽訂的多為短期的服務(wù)、管理類合同，州政府希望能夠鼓勵(lì)各郡、市等同民營(yíng)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期的合同，不但由民營(yíng)企業(yè)對(duì)廢水處理設(shè)施進(jìn)行管理、維護(hù)、維修，更希望能由民營(yíng)企業(yè)對(duì)廢水處理設(shè)施進(jìn)行建造，甚至投資[8]。在這個(gè)背景下，1999年佛羅里達(dá)州在對(duì)水法的修訂中重新定義了廢水處理設(shè)施的外包合同。法律規(guī)定，廢水處理設(shè)施的外包合同為一項(xiàng)由民營(yíng)企業(yè)與一個(gè)或數(shù)個(gè)政府部門所簽署的協(xié)議，按照協(xié)議由民營(yíng)企業(yè)對(duì)廢水處理設(shè)施予以經(jīng)營(yíng)、維修、管理，或設(shè)計(jì)、改良、投資等，此類合同有效期為5年以上、40年以下。這條法律的修訂在一定程度上促成了佛羅里達(dá)州更多長(zhǎng)期外包合同的簽訂，將更多的民營(yíng)資本引入到公共服務(wù)的提供中來。

縱觀美國(guó)政府企業(yè)的發(fā)展，無論是在第一階段國(guó)有化的進(jìn)程，還是在第二階段民營(yíng)化的進(jìn)程，美國(guó)的政府企業(yè)都有著完整的法律制度做保障，以此確保公共物品的提供。尤其在第二個(gè)階段，基于健全的法律制度，民營(yíng)資本的介入并沒有妨礙政府企業(yè)對(duì)公眾利益的滿足。這一點(diǎn)尤其值得我國(guó)借鑒。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。這句話講出了國(guó)有企業(yè)未來的發(fā)展趨勢(shì)，即將民營(yíng)資本注入國(guó)有企業(yè)。對(duì)于選擇哪一種路徑讓民營(yíng)資本介入，以及建立怎樣的法律保障，我們需要做好充分切實(shí)的準(zhǔn)備。

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(責(zé)任編校：陳婷)

On the Development of American Government Corporations

PAN Lichun

(Foreign Language College，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

Abstract：The American government corporations have experienced two major stages, being nationalized since 1940s and being privatized (wholly or partly) since 1980s. In either stage, law plays an important role in ensuring the operation of the government corporations and the supply of the public goods, which should be learned by China.

Key Words：government corporations； private capital； law； development

作者簡(jiǎn)介：潘立春 (1976— )，女，遼寧沈陽人，華東政法大學(xué)外語學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士生。研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、法律語言學(xué)。

收稿日期：2015-03-04

中圖分類號(hào):F271

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2015)03-0023-03