史　軍，廖小東

(貴州財經(jīng)大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

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法治視閾下公共政策制定的公民參與研究

史軍，廖小東

(貴州財經(jīng)大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

摘要：公共政策是為解決公共問題而制定的行為規(guī)范，具有公共性特征。因此，在公共政策的制定過程中，需要公民的廣泛參與，公民意愿體現(xiàn)得越充分，則公共性越強。然而，現(xiàn)實中公民參與仍存在諸多不足。應在法治視閾下深入分析公民參與存在的具體問題，以法治思維和法治方式對規(guī)則和制度進行重新設計，以保障公民參與公共政策制定的權(quán)利。

關鍵詞：法治視閾；公共政策制定；公民參與

依法治國已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢和潮流，法治政府的建設首要的是進行依法決策和民主決策，公民的參與則是依法決策和民主決策的可靠保障。根據(jù)現(xiàn)代公共政策學的觀點，公共政策是針對現(xiàn)實存在的公共問題，通過政策問題界定、政策議程設定以及政策構(gòu)建等一系列動態(tài)過程，制定科學民主的公共政策，促進公共問題的解決?，F(xiàn)代公共政策學科的創(chuàng)始人拉斯韋爾認為，政策科學是關于民主主義的學問，重在實現(xiàn)自由、尊嚴等人類的最高價值。因此，科學和民主是決策的重大使命和價值追求，公民參與公共政策的制定，發(fā)揮公民主體性，實現(xiàn)“共同治理”[1]，則是完成其使命和實現(xiàn)其價值的根本之策。在全面推行依法治國的時代背景下，深入分析在公共政策制定過程中的公民參與問題，以法治思維和法治方式構(gòu)建和完善公民參與的相關制度與機制，已成為現(xiàn)實所需。

一法治視閾下公共政策制定過程中公民參與的意義

(一)提高決策的科學性，正確解決公共問題

根據(jù)全知理性的觀點，政策制定過程是運用絕對理性進行科學分析的過程，窮盡所有可能情況從而得出一個最佳政策方案，企圖以最小的資源投入獲得最大的政策效益。然而，現(xiàn)實的復雜性以及各種因素的不確定性，決定了這種“經(jīng)濟人”假設只是一廂情愿的幻想而已。因此，赫伯特·西蒙提出了有限理性主義，即現(xiàn)實決策是知識能力有限的“行政人”，在綜合考量各種能力所及的因素基礎上，制定出的“多數(shù)人滿意”的相對較好的方案。不難看出，提高決策的科學性，保障公共政策的理性化是制定公共政策的一貫追求；鼓勵利益相關者參與決策，是提高決策科學性的關鍵。公共政策直指公共問題，制定科學合理的公共政策是正確解決公共問題的前提和基礎。正如著名經(jīng)濟學家曼昆所說，一個社會的興衰在某種程度上取決于政府所制定的公共政策。因此，在依法治國背景下，保障公民參與公共政策制定的權(quán)利，有利于提高決策的科學性，正確解決公共問題。

(二)增強政策執(zhí)行力度，保障社會良性運轉(zhuǎn)

公共政策的生命在于執(zhí)行，一項制定完備的公共政策如果無法執(zhí)行或者執(zhí)行不力而被束之高閣，無異于空中樓閣可望而不可即。公共政策的順利實施，關鍵在于各種利益沖突得到正確協(xié)調(diào)和處理。因此，鼓勵公民參與公共政策的制定，加強政府行政活動的公開性和透明度，通過各種利益的博弈制定相對滿意的公共政策，是保障公共政策執(zhí)行的基礎。應通過公民參與，增進政府與公民間的信息溝通，促進公民與政府間的良性互動，提高公民對政府的信任程度[2]。

(三)協(xié)調(diào)沖突維護公正，實現(xiàn)公共政策價值

公正是公共政策的價值追求。公共政策制定就是各種力量協(xié)商的過程，這個過程就是矛盾和沖突得到協(xié)調(diào)和平衡的過程，從而實現(xiàn)社會公平正義。全面推行依法治國要求將法治思維外化為行為方式，將國家和社會事務納入法治軌道，通過法定原則、程序、制度和規(guī)則，維護社會公平正義。因此，在全面推行依法治國的時代背景下，深刻貫徹法治思維和法治方式，能體現(xiàn)公共政策的公共性特征，協(xié)調(diào)利益沖突，從而維護社會公正，實現(xiàn)公共政策價值。

(四)培育公民主體意識，全面推行依法治國

公民參與是指公民直接參與公共政策的制定，是向公共服務機關表達訴求的方式，最終影響決策，也是公共政策獲得合法性不可或缺的途徑。在這樣一個時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化[3]。公共政策合法化，就是私權(quán)利與公權(quán)利在互動中最終達到平衡的過程，公民參與就是要促使其合法權(quán)利的實現(xiàn)。這個過程要求公民形成法治信仰，培育和樹立規(guī)則意識與權(quán)利意識，能夠自覺運用法治思維和法治方式，維護自身的合法權(quán)益。

二法治視閾下公共政策制定過程中公民參與的問題及原因分析

(一)缺乏法律制度保障，公民參與無序化

目前，公共政策制定的公民參與并沒有一部專門的法律予以系統(tǒng)規(guī)定，公民參與的權(quán)利無法得到有效保障，阻斷了公民與政府溝通的渠道。我國關于公民參與的規(guī)定零散地分布在《行政許可法》、《立法法》等少數(shù)幾部法律之中，僅僅作為其中的某個條款被提及而未被提升到較高的地位。國務院早在2008年就頒布并施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但實施效果并不理想，究其原因在于該規(guī)范位階較低，一旦與高位階相關法律規(guī)定如《中華人民共和國保守國家秘密法》相沖突則不得不妥協(xié)。所以，公民參與的熱情以及對自身合法權(quán)益實現(xiàn)的愿望沒有得到應有的回應和滿足，公民參與無序化。一旦強烈不滿，便采用非理性方式回應對政策的不服從，多數(shù)群體性事件的原因便在此，如廈門PX項目事件、重慶出租車司機罷運風波等，對未充分參與的政策在實施過程中，公民以過激手段表達不滿，加重了公民參與無序化程度。

(二)缺乏法定參與程序，公民參與形式化

法律提供了一種理性的思維模式，以一整套明確的規(guī)則和嚴密的程序，規(guī)范著其所規(guī)范的對象，在這些規(guī)則和程序的約束下制定出的公共政策，構(gòu)成了公共政策合法性和正當性的來源[4]。然而，當前公共政策制定缺乏一套完備的法定程序，公民參與的積極性不高，現(xiàn)有的關于公民參與的法律規(guī)定無法執(zhí)行，即使有部分參與也無法準確反映真實民意。另外，目前我國公民可以通過聽證會、政務公開、民意調(diào)查等渠道參與公共政策的制定，就參與力度以及效果來看，仍停留于表面，價格聽證成了“漲價會”。民意表達渠道比較單一，在此過程中新媒體的作用并沒有得到充分發(fā)揮，限制了民眾與政府互動溝通的信息流動自由，造成信息不對稱的局面，無法開啟“政策之窗”形成科學的決策。公民參與流于形式化，與法治精神背道而馳，一定程度上破壞了法治氛圍，降低了政府公信力，無法解決公共問題。

(三)參與主體缺乏法律規(guī)定，公民參與效率低

作為體現(xiàn)公民主體性的方式，公共政策制定的公民參與，隨著政府公共服務職能的強化而得到重視。新媒體環(huán)境下，表達意愿的方式也增多，尤其是網(wǎng)絡媒體作為公眾輿論的便捷平臺得到充分體現(xiàn)，通過網(wǎng)絡發(fā)帖、微博評論、新聞報道等方式，掀起輿論的風浪，表達意愿和訴求。由于網(wǎng)絡媒體的匿名性特征，參與的主體尤其是決策的利益相關者，無法辨別和確定，為不法分子煽動民變提供了可乘之機。對同一政策制定而言，非利益相關者與利益相關者的看法不可能一致，也只有利益相關者真實地表達自己的意愿，據(jù)此政府在政策中有效回應，才能實現(xiàn)公共政策的價值。由于參與主體缺乏明確的法律規(guī)定，非利益相關者的參與越多，政策問題的認定偏差幅度就越大，制定的政策偏離問題中心的幅度就越大，阻礙了正確的政策產(chǎn)生，提高了決策外部成本，容易犯“第三類錯誤”，降低了公民參與效率。

(四)缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)督機制，公民參與效力低

公民參與政策制定，關于參與方式、所需經(jīng)費、參與效果評價以及參與合法性評估等等問題，現(xiàn)有法律規(guī)范并沒有明確規(guī)定，基本處于制度機制的空白區(qū)域。沒有相應的協(xié)調(diào)機制提供保障，公民參與的積極性受到重挫，因此最終形成的公共政策效果也必然大打折扣；沒有相應的監(jiān)督機制，公民參與的科學性難以保障，這必然降低公民參與的效力，對公共政策的認可度和擁護度也必然不高，近年來群體性事件頻發(fā)為這一因素提供了有力的注解。

三法治視閾下公共政策制定過程中公民參與的對策建議

(一)立法保障參與權(quán)利

法律最終追求的是社會的公平正義，維護人與人之間的安定狀態(tài)，保護公民個人追求自己合法權(quán)益的自由[5]。在公共政策制定過程中，公民參與是一種權(quán)利，這種權(quán)利需要通過法律規(guī)定加以確認和保障。將現(xiàn)實權(quán)利訴諸法律，其實就是設置權(quán)利和義務關系，確保權(quán)利順利實現(xiàn)。

首先，梳理法律中已有關于公民參與的條款，將公民參與的規(guī)定整合并單列成一部法律。其次，具體設定關于公共政策制定的一套規(guī)則體系，并進行實際調(diào)研，結(jié)合試點和以往的工作經(jīng)驗，保證立法的科學性和合理性。公共政策制定過程中公民參與予以立法保障，以權(quán)利義務法治思維對待公民參與，而保障參與權(quán)利就是法治方式，一方面公民權(quán)利有法可依，另一方面政府能夠轉(zhuǎn)變觀念謹慎對待，確保公民參與的實效。

(二)法治規(guī)范參與程序

法治思維和法治方式的一個最顯著的特征就是按照法定程序辦事，對公共政策制定而言，明確的公民參與程序可以避免公民參與的主觀隨意性，將公民參與制度化。它確立了向所有人開放的、平等的透明程序[6]。將公共政策動態(tài)運行過程與法律程序結(jié)合起來，保證公民參與到政策制定的各個環(huán)節(jié)，增強政策的公共性。因此，法律需要具體設定，在政策問題界定、政策議程設定以及政策構(gòu)建過程中究竟如何參與的問題。

政策問題界定，是政策運行的第一個環(huán)節(jié)。政策問題是社會多數(shù)人認識到的一種客觀事實，是亟待解決的公共問題。這個階段，公民參與極其重要，體現(xiàn)了現(xiàn)階段公眾最關心的而政府不得不解決的問題，是公共政策的來源。因此，應在法律中設定公民參與時間、地點、方式、議事規(guī)則等程序，對結(jié)構(gòu)復雜和層次較難的公共問題進行分類規(guī)定具體的參與程序。政策議程設定，是問題認定的途徑，是將亟待解決的公共問題進行認定并納入政府工作議程的政治過程。這個階段，需要將參與主體、參與次數(shù)、參與效果以明確的法律程序規(guī)定，縮小公眾議程和政府議程的差距，集中精力解決多數(shù)人達成共識的公共問題。政策構(gòu)建包括政策規(guī)劃和政策合法化，政策規(guī)劃就是制定公共政策，政策合法化就是審批公共政策。這個階段的公民參與直接影響公共政策的質(zhì)量以及公共政策的執(zhí)行效果，法律應具體設置公民參與途徑和規(guī)模，將公民通過率納入政策合法化的指標體系，使決策成本與外部成本達到均衡，增強公民參與力度。

(三)明確合法參與主體

公共政策制定過程，是各種參與主體相互博弈達成共識的動態(tài)過程，因此參與主體對政策制定至關重要，而利益相關者應成為公共政策制定時特別關注的對象。法律應規(guī)定特定的參與主體以及具體的渠道，提高公民參與效率。

首先，確定參與主體。公共政策并不是某一單個角色腦力勞動的產(chǎn)物[7]。公共政策制定是多種主體參與協(xié)商，各種價值和利益碰撞和妥協(xié)的過程。因此，應盡量排除非利益相關者的干擾，直指問題的核心也就是利益相關者。法律應按照公共問題的類型明確規(guī)定參與人員范圍，根據(jù)申請確定參與人員，使利益相關者的意愿最完整最準確地反映到?jīng)Q策中，高效解決政策問題。其次，拓寬有效參與渠道。參與渠道適度擴大到網(wǎng)絡空間，政府開設公共網(wǎng)站分專題以供發(fā)帖討論，利益相關者可通過與政府互動表達自己的意見。對于涉及面較廣的公共問題，新聞媒體一方面宣傳政府態(tài)度，一方面將民眾意愿分類集中整理公開，建立政府民眾互動平臺，激發(fā)公民參與積極性，將民眾納入治理的主體。

(四)完善相關配套機制

公民參與主體作用的發(fā)揮，關鍵在于信息的獲取，只有在信息的掌握上公民與政府達到一致，才能真正提高公民參與效力。作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力[8]。因此建立配套機制，促進信息的流通和交流，能夠更好地保障公民參與權(quán)利。

首先，將專家論證機制以及風險評估機制作為公民參與的輔助手段。專家主要是整合公民意愿和相關信息，據(jù)此對政策效果進行評估，將有效信息反饋給政府，并將必要的知識告知公民。其次，建立法律顧問以及合法性審查機制。全面推行依法治國就是運用法治思維和法治方式，將政策制定過程納入法治軌道，需要對政策條款本身的合法性進行審查。政策制定過程邀請法律專家參與，政策制定后委托法律專家對程序以及內(nèi)容進行評估論證，再提交人民代表大會或常委會進行合法性審查，實現(xiàn)依法決策。再者，完善信息公開機制。根據(jù)公民申請，政府及時公開與政策相關的政務信息，保障公民知情權(quán)。最后，建立決策失誤責任追究機制和責任倒查機制。責任是法治的生命，重大決策失誤責任追究是運用法治思維和法治方式推行依法行政的重要舉措。這要求將決策權(quán)關進制度的籠子，警示領導干部謹慎決策，減少決策失誤，注重決策質(zhì)量。

法治視閾下，公共政策制定過程中的公民參與作為一項個人權(quán)利需要以一部專門的法律予以規(guī)定，并完善相應協(xié)調(diào)監(jiān)督機制，建立一套完備的規(guī)則體系，從而實現(xiàn)從“要我參與”向“我要參與”的轉(zhuǎn)變，并對權(quán)力形成制約和監(jiān)督，達到共同治理的目的。

參考文獻：

[1]尹文嘉，唐興霖.邁向共同治理：社會建構(gòu)下的公共參與及模式轉(zhuǎn)換[J].經(jīng)濟社會體制比較，2014,(3).

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[8][美]喬治·費雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

(責任編校：簡子)

Research on the Citizen Participation in Public Policy

Under the Vision of the Rule by Law

SHI Jun，LIAO Xiaodong

(College of Politics and Public Administration,Guizhou University of Finance and Economics,

Guiyang Guizhou 550004，China)

Abstract：Public policy is a code of conduct in order to solve the public problem, which has the characteristics of the public. However,public policy-making process needs the participation of citizens.The more fully citizens’intention is reflect, the more publicity public policy will have. However, there are still some shortcomings in citizen participation. It is one of the major subjects to be solved to safeguard the rights of the citizen participation,which needs the analysis of specific problems of citizen participation and redesign of rules and regulations under the thought and way of the rule by law.

Key Words：the vision of the rule by law; public policy-making; citizen participation

作者簡介：史軍(1988— )，男，重慶巫山人，貴州財經(jīng)大學公共管理學院碩士生。研究方向：公共行政與地方政府管理。廖小東(1972— )，男，湖南洞口人，貴州財經(jīng)大學公共管理學院教授，博士，碩士研究生導師。研究方向：公共行政與地方政府管理。

收稿日期：2015-02-26

中圖分類號:D63

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)03-0050-03