袁銘陽(yáng)

摘 要：基于政治行政二分的傳統(tǒng)公共行政運(yùn)行模式在現(xiàn)今顯得捉襟見(jiàn)肘、漏洞百出，主要表現(xiàn)是公共性缺失和效率低下，這一問(wèn)題的根本原因在于代儀制下的民主政治并不能有效服務(wù)于行政，卻反過(guò)來(lái)歸罪于行政。針對(duì)這種困境，文章探討了治理作為一種應(yīng)對(duì)方式能否有效應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，文章指出治理的核心是公民參與，目標(biāo)是追求民主的實(shí)質(zhì)性與廣泛性，但面臨著公民冷漠和公民參與不暢兩大難題，基于此，文章最后提出了應(yīng)對(duì)這兩大難題的措施。

關(guān)鍵詞：公共行政；政治行政二分；治理；公民參與

一、傳統(tǒng)公共行政模式

（一）公共行政的起源

威爾遜于1887年發(fā)表了《行政學(xué)研究》，標(biāo)志著行政學(xué)的誕生，威爾遜提出的基本思想——后經(jīng)由古德諾發(fā)揮——直至現(xiàn)在都是研究公共行政的一個(gè)繞不開(kāi)的主題。即一切關(guān)于公共行政的理論思考和實(shí)踐安排，都必須考慮政治與行政二分的框架。

正如張康之等人注意到的，一百多年來(lái)，許多學(xué)者誤把政治行政二分的原則當(dāng)做是普適的，但其實(shí)這一原則的提出，是嵌含在特定的歷史情境之中的，它有著強(qiáng)烈的時(shí)代局限性與具體的針對(duì)性。

19世紀(jì)末期，西方行政主要面臨以下問(wèn)題：一是長(zhǎng)期存在的政黨分肥制度使行政系統(tǒng)受政黨競(jìng)選的更迭而周期性震蕩，嚴(yán)重影響了政策的連貫性與延續(xù)性；二是行政系統(tǒng)裙帶關(guān)系與腐敗嚴(yán)重，尋求上層關(guān)系表示衷心成為行政生態(tài)的生存規(guī)則；三是從事行政工作的人員缺乏足夠的保障，難以對(duì)社會(huì)精英構(gòu)成較強(qiáng)吸引力，人才的欠缺也是行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢和效率不高。很明顯這三個(gè)弊端是有緊密的因果關(guān)聯(lián)的。

早期行政存在的這三大弊端，促使西方學(xué)者探求其解救之道，而政治——行政相分離就是基于這種前提下提出的，至此，政治行政二分成為主要遵循原則，幾乎同時(shí)性的，官僚制、文官制度和泰勒主義被確立為公共行政的三大原則。這四大要素構(gòu)成的理論范式共同確立了傳統(tǒng)公共行政的基本框架?？墒沁@一框架的確立卻忽略了政治行政二分意義上的政治層面的問(wèn)題，因此也導(dǎo)致這一模式到后來(lái)飽受詬病。

（二）風(fēng)雨飄搖的傳統(tǒng)模式

傳統(tǒng)公共行政模式行進(jìn)至今，隨著其弊端的愈發(fā)凸顯，已經(jīng)惹來(lái)眾多批評(píng)，變革的呼聲日益強(qiáng)烈，這一要求也促使新公共管理、新公共行政，新公共服務(wù)等理論的興起。

簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，傳統(tǒng)公共行政模式的弊端在于這一模式并不能有效的實(shí)現(xiàn)公共行政的目標(biāo)，主要表現(xiàn)是公共性缺失和效率低下。這兩點(diǎn)的孰本孰末也構(gòu)成了自1952年始的西蒙——沃爾多之爭(zhēng)的主題。西蒙主張引入邏輯實(shí)證主義，重建一門更加精致、更有效率的行政科學(xué)。沃爾多注重將民主等規(guī)范價(jià)值引入公共行政中，強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)就是一種政治理論?；谡涡姓址ǖ墓残姓?，從理論上來(lái)講，一開(kāi)始本是要追求效率的，因?yàn)楣残砸呀?jīng)由政治提供了保障，泰勒主義的立足點(diǎn)就是效率。所以秉持價(jià)值中立的行政部門的任務(wù)就是高效地執(zhí)行政策。這是西蒙所秉持的觀念。然而更多的情況卻是，政治本身并不能很好地為行政服務(wù)，反過(guò)來(lái)卻還要栽贓行政。主權(quán)意志尚未形成，政策的公共性缺失，而沃爾多之所以強(qiáng)調(diào)公共行政的價(jià)值規(guī)范，強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)是一種政治理論，原因就是他看到了這樣的事實(shí)。

傳統(tǒng)模式的弊端本質(zhì)上出現(xiàn)在政治層面，所以諸如人事制度調(diào)整、官員道德重建、績(jī)效評(píng)估等一系列堂吉訶德式的主流改革并未能起到多大作用，因?yàn)檫@些改革本質(zhì)上還是在強(qiáng)調(diào)政治——環(huán)式民主的有效性。而憲政主義者的改革要求——要求行政官員首先要忠于憲法，其次才是選舉官員——也忽略了傳統(tǒng)公共行政要尋找替代模式的要求。相反社群主義者倒是更激進(jìn)一些，可是它卻無(wú)法應(yīng)對(duì)公民冷漠的問(wèn)題。

（三）新的社會(huì)基礎(chǔ)

就在傳統(tǒng)公共行政困境頻發(fā)卻又一時(shí)難以解決之時(shí)，社會(huì)的發(fā)展卻是飛速的，新的社會(huì)基礎(chǔ)正在形成。這一新的社會(huì)基礎(chǔ)被諸如“后工業(yè)主義”、“后帝國(guó)主義”、“后現(xiàn)代”、“消費(fèi)社會(huì)”、“全球化”、“新資本主義”、“信息時(shí)代”、“文化歧異時(shí)代”等一些詞語(yǔ)所描繪。然而從根本上來(lái)說(shuō)就是兩點(diǎn)：市場(chǎng)的全球化和社會(huì)的多元化。一方面，市場(chǎng)的全球化使得整個(gè)世界變成一個(gè)有聯(lián)系的整體，然而在此基礎(chǔ)上并沒(méi)有一個(gè)保障這種聯(lián)系有序進(jìn)行的機(jī)構(gòu)。因此許多問(wèn)題就從這有縫的國(guó)際社會(huì)間衍生，一個(gè)區(qū)域內(nèi)的問(wèn)題很可能會(huì)波及整個(gè)世界。另一方面，社會(huì)的多元化使得一致性更難以達(dá)成。公共政策一刀切的形式將很難調(diào)和多元群體的分歧。

傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)面臨嚴(yán)重的困難，各種各樣的改革要求也并不能有效地解決，而新的社會(huì)基礎(chǔ)又對(duì)這一模式提出了新的挑戰(zhàn)，那么治理作為一種應(yīng)對(duì)方式，能不能提供有效的解決方案呢？

二、公共治理對(duì)傳統(tǒng)公共行政弊端的應(yīng)對(duì)

（一）公共治理的核心：公民參與

治理理論并非興起于公共行政范式的廣泛爭(zhēng)論中，它源始于福利國(guó)家對(duì)執(zhí)政危機(jī)和挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)，但不得不說(shuō)，作為一種跨學(xué)科的理論構(gòu)建，治理理論對(duì)一系列政治學(xué)主張都構(gòu)成了一定的影響。

與傳統(tǒng)的管理方式相比，公共治理彰顯了如下特點(diǎn)：（1）治理主體的多元性。治理強(qiáng)調(diào)多中心，主張并非只有政府單一主體能夠在社會(huì)治理中發(fā)揮作用，公民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織同樣可發(fā)揮積極的自我管理的作用；（2）治理的網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)。既然治理強(qiáng)調(diào)多中心，那么參與到公共事務(wù)中的治理主體就不是等級(jí)式的而應(yīng)該是平等的。不同主體之間既相互獨(dú)立又相互依存，并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)的資源交換和溝通協(xié)商等互動(dòng)行為。

（二）治理目標(biāo)：實(shí)質(zhì)民主

平等意識(shí)在現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式所造就的原子個(gè)體的觀念中空前高漲，人民主權(quán)的理念深入人心。按照契約論的邏輯，每個(gè)個(gè)體基于社會(huì)契約形成公意，創(chuàng)制政府，國(guó)家的終極主權(quán)操于人民手中，國(guó)家的日常運(yùn)轉(zhuǎn)則借助于政府。但如何保證政府能夠按照人民的意志忠實(shí)地履行其義務(wù)呢？這個(gè)問(wèn)題這就是政治契約的核心問(wèn)題。在盧梭之后，許多理論家針對(duì)現(xiàn)代的民族國(guó)家人口規(guī)模宏大的現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)出了“代議民主”的制度模型①。按照后來(lái)的政治實(shí)踐，特別是美國(guó)的政治實(shí)踐，這個(gè)問(wèn)題是以如下方式解決的：在人民主權(quán)原則的支配下，政府的決策機(jī)構(gòu)應(yīng)該由定期的選舉產(chǎn)生。個(gè)人偏好集合成大眾意愿，然后由立法機(jī)構(gòu)編纂成法典后實(shí)施，最后是由專門的選民進(jìn)行評(píng)估，這種模式也就是?？怂购兔桌账^的環(huán)式民主。

從理論上來(lái)說(shuō)，公民本來(lái)是不需要參與行政部門的活動(dòng)的，因?yàn)橐呀?jīng)有代儀民主的存在，公民參與顯得是多此一舉，甚至是對(duì)自己的背離。然而，我們不得不承認(rèn)，民主的代議制形態(tài)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義的民主。現(xiàn)實(shí)情況是，民眾的偏好、大眾意愿的形成、備選的政策方案等環(huán)式民主的各環(huán)節(jié)漏洞百出，主權(quán)意志并未形成。巴伯稱這種公民依據(jù)共同契約將管理公共事務(wù)的權(quán)力委托給自己投票選出的代表的民主形式為弱勢(shì)民主，他認(rèn)為代議制民主充其量是趨近民主，而不是民主本身。治理作為一種范式提出，就是為了應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，它強(qiáng)調(diào)的公民參與是針對(duì)代議弱勢(shì)民主而言的強(qiáng)勢(shì)民主，這種公民自己管理自己事務(wù)的強(qiáng)勢(shì)民主（直接民主）主張通過(guò)持續(xù)的參與、互動(dòng)與協(xié)商，在創(chuàng)造性共識(shí)的基礎(chǔ)上，化解沖突，容忍歧義；同時(shí)在互動(dòng)的過(guò)程中，公民可以自行立法與創(chuàng)建政治社群，將依賴性的個(gè)人轉(zhuǎn)化成為自由的公民，私利轉(zhuǎn)化為公共利益。②公民參與意在通過(guò)這樣的過(guò)程來(lái)達(dá)成實(shí)質(zhì)民主，在這一點(diǎn)上，治理可以說(shuō)和社群主義是一致的，兩者都追求強(qiáng)勢(shì)民主。因此在強(qiáng)勢(shì)民主之下，政治將成為每一個(gè)人的生存方式。③正如亞里士多德所言：人天生是政治動(dòng)物。

（三）治理面臨的挑戰(zhàn)

治理的理想不乏它的美好之處，然而現(xiàn)實(shí)總要給理想蒙上一層冷厚的冰霜。我們知道代議的形式民主并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的人民主權(quán)，實(shí)質(zhì)民主的達(dá)成需要依靠公民的參與，可是公民愿意參與嗎？公民怎樣去參與呢？可以說(shuō)這是困擾所有諸如社群主義、公民主義、強(qiáng)勢(shì)民主等以公民參與為依托的理論的兩項(xiàng)根本難題。

誰(shuí)能要求一個(gè)終日為個(gè)人生活勞苦奔波的人花太多心思在公共事務(wù)上呢？公民參與首先遇到的一個(gè)難題就是公民冷漠問(wèn)題。在市場(chǎng)中的個(gè)人，受到理性經(jīng)濟(jì)人追求自身利益最大化的行為原則的影響。在一般實(shí)踐中，個(gè)體投入時(shí)間和精力等成本作用于公共政策的產(chǎn)出，則公共政策的產(chǎn)出則可以使多數(shù)人共享或受益，在考慮要不要參與時(shí)，往往是成本——收益分析的思維模式在主導(dǎo)，理性的經(jīng)濟(jì)人理所當(dāng)然地以“搭便車者”的身份出現(xiàn)。成本與收益回報(bào)的不對(duì)稱，必然造成參與者的政治冷漠。這一考量和相對(duì)短視使得公民在多數(shù)情況下并不會(huì)參與。按照同樣的原則，利益集團(tuán)卻會(huì)有非常強(qiáng)烈的意愿參與，因?yàn)樗麄兣υ噲D影響的公共政策可以為他們帶來(lái)巨大收益，可是利益集團(tuán)是一個(gè)自肥的集團(tuán)，它并不會(huì)為公共利益考慮。代議制民主的意識(shí)形態(tài)中內(nèi)藏著如此信條：大多數(shù)人直接參加事關(guān)國(guó)家事務(wù)的決策會(huì)導(dǎo)致烏合之眾的統(tǒng)治。但代議制民主的缺陷與其說(shuō)是不讓公民直接參與治理，還不如說(shuō)它向公民提供了滿足于踐行缺乏必要行政責(zé)任的政治義務(wù)的方式。因此公民參與在這種情況下很可能會(huì)演變成只有利益集團(tuán)的參與，可是到頭來(lái)造成公共利益損失的“黑鍋”卻是由公民來(lái)背。

然而事情還沒(méi)有壞到那種地步，仍有一些可觀的公民參與的情況發(fā)生，這無(wú)疑給予了公民參與很大信心。比較典型的例子是湖北電視荊州電視臺(tái)的“電視問(wèn)政”④，然而，在這些參與取得的成就中，幾乎同時(shí)性地，會(huì)惹來(lái)爭(zhēng)議。透過(guò)這其中的爭(zhēng)議我們可以看到，盡管一方面，這樣的參與能夠在有限程度上解決公民關(guān)心的公共問(wèn)題，有利于官民溝通。但另一方面，由于參與方式的有限性，更多的沒(méi)有機(jī)會(huì)和沒(méi)有能力參與問(wèn)政的公民，他們的利益就很難說(shuō)能得到有效的關(guān)切反映。而且在相當(dāng)意義上，如果公民的政治參與只停留在這種層次上，如果官僚系統(tǒng)熟悉了公共參與的水準(zhǔn)，并能制定有效的應(yīng)對(duì)方式，則因?yàn)橛兴^的“公民政治參與”，官僚系統(tǒng)反倒可以以“民意”的名義操縱問(wèn)政的方向，為他們的“懶政”、乃至“亂政”獲得合法性的外衣。盡管人們難以接受這種推斷，但依據(jù)墨菲定理，只要理論上存在這種漏洞，則現(xiàn)實(shí)中完全可能出現(xiàn)這種后果。很顯然，公民社會(huì)的“政治參與”還需要提高他們參政的水平和參與的深度。

三、達(dá)到治理目標(biāo)的探索和實(shí)踐

公民冷漠、公民如何參與成為完善治理的探論者們不得不面對(duì)的兩項(xiàng)難題，如何去推動(dòng)一個(gè)有效的公民參與，使得它能解決傳統(tǒng)公共行政的問(wèn)題、達(dá)成實(shí)質(zhì)民主是當(dāng)前我們行動(dòng)的主要目標(biāo)。然而盡管前景幽暗，我們也應(yīng)努力嘗試。

（一）保障公民參與物質(zhì)條件，培植公民精神

前面已經(jīng)提到公民參與的成本——收益考量，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了個(gè)人本位觀念，我們不能奢求一個(gè)人在為私人事務(wù)擔(dān)憂的同時(shí)還充分考慮公共問(wèn)題。盡管社會(huì)多元，但支撐社會(huì)多元發(fā)展的無(wú)疑還是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此政府一方面應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)保障，使得每一個(gè)人都能獲得一個(gè)相對(duì)體面的生活，對(duì)未來(lái)獲得一定的確定性，這樣方才有余心參與。另一方面，要完善勞動(dòng)法體系的建設(shè)，使公民得有余暇參與。與此同時(shí)，政府還應(yīng)盡可能幫助公民培養(yǎng)公民精神，公民精神是是一種對(duì)自我權(quán)力的合理維護(hù)，是對(duì)公共事務(wù)深度參與的主觀訴求，當(dāng)然公民精神的養(yǎng)成也不是一蹴而就的，需要政府引導(dǎo)、公民素質(zhì)提升與主觀能動(dòng)性增強(qiáng)等多方作用和配合下，通過(guò)良好氛圍的長(zhǎng)期熏陶，方可習(xí)得。

（二）公民參與廣度和深度的協(xié)調(diào)

考慮到理性自利人假設(shè)，多數(shù)公民的參與行為會(huì)以成本——收益的思維方式來(lái)衡量，那么，公民利益與公共政策的關(guān)聯(lián)性越緊密，公民就會(huì)越有意愿參與。因此，選擇合適的政策成為問(wèn)題的關(guān)鍵。面對(duì)公民參與，政府在通盤考慮時(shí)需要分類對(duì)待，面對(duì)不需要公民參與也能順利實(shí)施的政策，應(yīng)把公民參與限制于較小范圍；面對(duì)無(wú)需公民參與，但應(yīng)充分了解民意的政策設(shè)定，可以將所了解到的民意作為政策制定的重要依據(jù)；面對(duì)需要得到公民高度支持，才可保證有序?qū)嵤┑恼咴O(shè)計(jì)，可采取較為開(kāi)放和包容的公民參與?，F(xiàn)階段，只有通過(guò)這樣的方式吸引公民參與，一步步培育公民精神，并在這樣的過(guò)程中逐步激勵(lì)公民，以使其具備參與的能力和素質(zhì)，才是促進(jìn)公民精神良性發(fā)展與社會(huì)治理機(jī)制逐步完善的好的選擇。

（三）公共行政系統(tǒng)的持續(xù)變革

對(duì)于傳統(tǒng)模式的批評(píng)會(huì)導(dǎo)致一系列變革措施的出臺(tái)，以應(yīng)對(duì)這些批評(píng)，畢竟，政府的合法性源泉來(lái)自于人民，它無(wú)法忽視人民的意愿。因此，公共行政部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一系列適應(yīng)這一趨勢(shì)的改革，不僅做到人員觀念上的改變，還要打造合適的參與平臺(tái)和積極應(yīng)用配套的技術(shù)手段，在這里尤要注意增強(qiáng)公民政治話語(yǔ)權(quán)和影響力，當(dāng)公民深切體會(huì)并認(rèn)知到通過(guò)自身的參與和努力，能夠?qū)φ叩脑O(shè)定起到干預(yù)和影響，才能激發(fā)起公民踴躍參與的積極性。因此，政府應(yīng)該公開(kāi)更多的信息動(dòng)態(tài)，以便于公民了解更多信息，實(shí)現(xiàn)信息不對(duì)稱的實(shí)質(zhì)性突破。構(gòu)建政府信息管理與公民訴求表達(dá)良性互動(dòng)格局，二者才可相互助益，發(fā)揮其重要作用。

（四）公民與政府聯(lián)盟

即使如巴伯這樣推崇強(qiáng)勢(shì)民主的人士，也將強(qiáng)勢(shì)民主視為只是弱勢(shì)民主的補(bǔ)充而不是替代；治理的探論者們也沒(méi)有主張以商談式民主替代代議制民主。代議制民主在一段時(shí)期內(nèi)仍將是民主的主要形式?？_瑟斯曾指出：任何地方的公民社會(huì)都是由良莠不齊、甚至完全怪誕的成份組成的令人眼花繚亂的縱隊(duì)。一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)中心就可能助長(zhǎng)一些邪惡勢(shì)力的增長(zhǎng)，從而使得公民社會(huì)的“不自主性”發(fā)揮至極致⑤，因此，公民參與必須與業(yè)已存在的代議制民主較好地平衡而不是替代它，構(gòu)成一個(gè)完整的民主運(yùn)行有機(jī)體，才能更好實(shí)現(xiàn)公共利益。不過(guò)，即使公民直接廣泛參與了決策過(guò)程，還存在著在讓政府更加有責(zé)任感的過(guò)程中怎樣協(xié)調(diào)代議制民主和直接參與式民主的功能基礎(chǔ)的難題，直接參與式民主雖然可能更接近或可加強(qiáng)民主的固有本質(zhì)，但也可能因?yàn)槊耖g的多元性導(dǎo)致對(duì)多數(shù)政治原則的違背和“民主的赤字”。⑥

應(yīng)當(dāng)注意到，政治行政二分有缺點(diǎn)同時(shí)也有優(yōu)點(diǎn)，即當(dāng)政治被利益集團(tuán)綁架時(shí)，行政部門的相對(duì)獨(dú)立地位還能為公共利益帶來(lái)促進(jìn)，人民主權(quán)的原則隨時(shí)賦予了人民參與的毋庸置疑的合法性，然而，在實(shí)際運(yùn)作中下，為了實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)，人民在主動(dòng)提升自身的參與能力之余，還要注意把握參與的度。尤其是在后發(fā)工業(yè)國(guó)，民主的進(jìn)程并沒(méi)有顯得那么循序漸進(jìn)，因此很容易把矛頭指向行政部門，質(zhì)疑成為普遍傾向，然而這些質(zhì)疑也應(yīng)該避免落入乖戾，即地方政府沒(méi)有為公民提供較好公共服務(wù)時(shí)，人們予以批評(píng)與質(zhì)疑，而當(dāng)政府務(wù)實(shí)作為時(shí)，依然被人們所攻擊，這將從側(cè)面嚴(yán)重挫傷改革者及實(shí)踐者的工作積極性。公民應(yīng)正確客觀對(duì)待并且珍視公民參與的機(jī)會(huì)和價(jià)值，不能因?yàn)橛行┰S瑕疵而全盤否定或非理性批判。行政部門和公民在這樣的互動(dòng)過(guò)程中都要適當(dāng)寬容和忍耐，同時(shí)互相給予一定的信賴。（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）

注釋：

① 代表作品為約翰·密爾的《代議制政府》。

② 巴伯.強(qiáng)勢(shì)民主[M].彭斌譯.吉林人民出版社，2006，第181頁(yè).

③ 巴伯.強(qiáng)勢(shì)民主[M].彭斌譯.吉林人民出版社，2006，第146頁(yè).

④ “電視問(wèn)政”是湖北荊州電視臺(tái)的一檔直播節(jié)目，其形式是有普通民眾當(dāng)場(chǎng)質(zhì)問(wèn)政府官員關(guān)于社會(huì)安全、食品安全、關(guān)乎民生的問(wèn)題。按該節(jié)目的要求，官員需要對(duì)觀眾所提問(wèn)題進(jìn)行回答，或者作出承諾，定期整改。觀眾評(píng)委會(huì)當(dāng)場(chǎng)對(duì)官員的表現(xiàn)，通過(guò)舉牌的方式來(lái)表達(dá)他們的滿意（笑臉）或是不滿意（哭臉）。后來(lái)，這一問(wèn)政形式因湖北武漢市的采納，而形成了示范效應(yīng)。2011年，“電視問(wèn)政”這一新的問(wèn)責(zé)形式，已經(jīng)出現(xiàn)在湖北、湖南、廣東、河南等多個(gè)省市。詳細(xì)內(nèi)容見(jiàn)“電視問(wèn)政”百度百科詞條。

⑤ 卡羅瑟斯.市民社會(huì)[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué)文摘，2000（07）.

⑥ 王詩(shī)宗.治理理論的內(nèi)在矛盾及其出路[J].哲學(xué)研究，2008（02）.

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