崔開華，徐 菡，蔣文麗

山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100

引 言

倡議聯(lián)盟框架理論（The Advocacy Coalition Framework）作為一種新的分析政策過程的理論工具，受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注并應(yīng)用于公共政策研究領(lǐng)域的前沿，這不僅是因?yàn)槌h聯(lián)盟框架為分析公共政策過程提供了新的視角和方法，也是因?yàn)槌h聯(lián)盟框架為理解政策變遷過程提供了更深入、更全面的分析工具。但是由于學(xué)界對于倡議聯(lián)盟框架的應(yīng)用大多體現(xiàn)在國外學(xué)者對西方國家公共政策變遷的分析，而我國較少有學(xué)者運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架分析我國公共政策變遷的過程，因此，本文在介紹倡議聯(lián)盟框架基本理論的基礎(chǔ)上，試圖運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架的分析工具研究我國計劃生育政策變遷過程，以驗(yàn)證該理論是否能夠有效解釋我國公共政策變遷的過程，即倡議聯(lián)盟框架在分析我國公共政策變遷過程中的適用性和有效性。

1 政策分析的倡議聯(lián)盟框架理論

倡議聯(lián)盟框架理論最早是在20世紀(jì)80年代由美國學(xué)者保羅A薩巴蒂爾提出來的，并將其用于考察教育、航空管制、能源和環(huán)境等公共政策領(lǐng)域，經(jīng)過不斷完善之后逐漸發(fā)展成為傳統(tǒng)政策階段分析模式的替代性理論，成為具有國際影響力的研究熱點(diǎn)。

1.1 倡議聯(lián)盟框架的基本結(jié)構(gòu)

倡議聯(lián)盟框架的基本結(jié)構(gòu)主要由三組不同的變量組成，政策的變遷就是這三組變量相互作用的結(jié)果。第一組變量是政策子系統(tǒng)內(nèi)部由來自各個政府層級的公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)的人員組成的不同的倡議聯(lián)盟。每一個倡議聯(lián)盟的成員都擁有共同的信念體系，包括基本價值、政策目標(biāo)及其因果關(guān)系，這使他們能夠在較長的時間內(nèi)保持行動的協(xié)調(diào)一致。不同的倡議聯(lián)盟之間是相互競爭的關(guān)系，每個倡議聯(lián)盟都在自己的核心信念和政策目標(biāo)的指引下，試圖通過干預(yù)決策規(guī)則、人事安排等影響政府權(quán)威決策。另外，政策子系統(tǒng)中還存在著“政策掮客”，他們的主要關(guān)注點(diǎn)是調(diào)和各聯(lián)盟之間的沖突，將沖突限定在一定范圍內(nèi)并努力尋找解決沖突的途徑和方法。第二組變量是影響政策子系統(tǒng)的外部（系統(tǒng)）事件。這是影響政策變遷的主要動態(tài)因素，包括社會經(jīng)濟(jì)條件變遷、系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟變遷以及政策決定和來自其他政策子系統(tǒng)的影響[1]。該組變量比較動態(tài)，在幾年或者十年的時間內(nèi)可能發(fā)生巨大的變化，這些變化會改變政策子系統(tǒng)參與者遇到的限制條件和機(jī)會，政策子系統(tǒng)的參與者必須學(xué)會怎樣預(yù)測這些變化，并作出符合聯(lián)盟基本信念和利益的回應(yīng)[2]。第三組是相對穩(wěn)定的變量，主要包括問題領(lǐng)域的基本特性、自然資源分布、根本的社會文化價值和社會結(jié)構(gòu)、基本的法律框架。這組非常穩(wěn)定的元素可能存在于政策子系統(tǒng)的內(nèi)部，也可能是外部因素，它們會對各個政策子系統(tǒng)產(chǎn)生約束作用，并影響其資源狀況，但是要改變這些元素卻非常困難。

1.2 以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)

在政策變遷的過程中，倡議聯(lián)盟框架還十分關(guān)注以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)，認(rèn)為以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)是影響政策變遷的力量之一，而且常?？梢愿淖兟?lián)盟體系的其他方面。以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)指的是由一定經(jīng)歷引起的與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的相對持久的想法或行為目的的轉(zhuǎn)變，即隨著時間的推移，一個聯(lián)盟內(nèi)部或者政策子系統(tǒng)內(nèi)部成員信念的演變。以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)不僅可以發(fā)生在同一個倡議聯(lián)盟信念體系內(nèi)，還可以跨越不同聯(lián)盟信念體系實(shí)現(xiàn)跨聯(lián)盟間的學(xué)習(xí)，正是這些跨聯(lián)盟間的學(xué)習(xí)最終促成了協(xié)調(diào)一致的政策變遷的實(shí)現(xiàn)。

2 我國計劃生育政策的變遷歷程

中國的計劃生育政策已經(jīng)經(jīng)歷了幾十年的時間，并且在施行的過程中根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行調(diào)整和完善?？傮w而言，我國計劃生育政策的變遷過程，具體可以分為三個階段。

2.1 新中國成立初期的初步探索階段

新中國成立以后，黨和政府的主要關(guān)注點(diǎn)都在鞏固新生政權(quán)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面，無暇顧及和考慮人口問題。同時，新的生產(chǎn)關(guān)系建立，使中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)一片欣欣向榮的景象，在一定程度上緩和了我國龐大的人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的緊張關(guān)系[3]。此外，中央主要領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為“人多是好事”的思想認(rèn)識的影響，致使我國在新中國成立初期基本采取了“放任生育”的人口政策。放任生育政策促使新中國成立初期人口快速增長，越來越多的人口和稀缺的資源之間的矛盾開始使國家感到了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。一方面，國家領(lǐng)導(dǎo)人開始發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)節(jié)制生育、有計劃生育的思想，另一方面，理論界也展開了關(guān)于人口問題的大討論，指出控制人口增長、實(shí)行計劃生育的人口政策的必要性。1962年，黨中央和國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真提倡計劃生育的指示》，提出了在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育、有計劃生育，以適當(dāng)控制人口自然增長率的思想。1963年，國務(wù)院下達(dá)《第二次城市工作會議紀(jì)要》，提出了生育率的具體控制目標(biāo)。這兩份文件對節(jié)制生育的強(qiáng)調(diào)，意味著人口生育政策從“放任生育”到“節(jié)制生育”的轉(zhuǎn)變，為后來我國計劃生育政策的制定和實(shí)施打下了基礎(chǔ)。

2.2 計劃生育政策的基本形成階段

60年代中期爆發(fā)的“文化大革命”打斷了我國生育政策的正常執(zhí)行，導(dǎo)致我國人口數(shù)量出現(xiàn)第二次增長高峰，人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層矛盾日益突出，控制人口增長、有計劃生育成為國家領(lǐng)導(dǎo)人的共識，人口生育政策開始由“節(jié)制生育”向“有計劃生育”過渡。1973年，國務(wù)院成立了計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，各地也相繼成立了計劃生育工作機(jī)構(gòu)，為計劃生育政策的貫徹落實(shí)提供了組織保障。在計劃生育工作的實(shí)踐過程中，以“晚、稀、少”為中心的計劃生育政策基本形成，即“鼓勵男女青年晚婚晚育，鼓勵夫婦拉長兩胎之間的間隔，鼓勵一對夫婦少生子女”。1978年頒布的《中華人民共和國憲法》中也明確規(guī)定“國家提倡和推行計劃生育”，奠定了計劃生育政策的重要地位。至此，計劃生育政策基本形成。

2.3 計劃生育政策的出臺和完善階段

1980年，全國五屆人大三次會議通過的《會議報告》中提出了“除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，從而盡快控制住人口增長率”的思想，代表著以“一對夫婦只生育一個孩子”為中心的計劃生育政策的雛形已經(jīng)形成。1980年，中共中央發(fā)出了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，文件中對計劃生育政策的落實(shí)提出了具體的執(zhí)行辦法，標(biāo)志著以“一對夫婦只生育一個孩子”為中心內(nèi)容的計劃生育政策的正式出臺，并在全國范圍內(nèi)得以貫徹實(shí)施。但是，農(nóng)村的實(shí)際情況和農(nóng)民的生育期望值導(dǎo)致“一對夫婦只生育一孩”的計劃生育政策或“獨(dú)生子女”政策在農(nóng)村的執(zhí)行遇到巨大的困難和阻礙。因此，國務(wù)院根據(jù)政策的具體實(shí)施情況，對計劃生育政策進(jìn)行了重新研究和調(diào)整，在《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育工作的指示》中，明確了計劃生育工作的基本方向是要繼續(xù)提倡晚婚、晚育、少生、優(yōu)生，但是在具體的執(zhí)行上對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民進(jìn)行了區(qū)別對待，即要求“國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)外，一對夫婦只生育一個孩子；農(nóng)村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確實(shí)有困難要求生二胎的，經(jīng)過審批可以有計劃地安排”[4]。1986年，國家又出臺政策補(bǔ)充規(guī)定:“要求生育二胎的獨(dú)女戶，間隔若干年后可允許生二胎”，進(jìn)一步完善了計劃生育政策。2002年，我國頒布了《中華人民共和國人口與計劃生育法》，把計劃生育工作的基本方針、政策、措施等以法律的形式固定下來，為計劃生育工作的有效開展提供了法律保障。至此，我國計劃生育政策經(jīng)過長達(dá)十年左右的實(shí)踐、討論、修改和完善，形成了現(xiàn)行的計劃生育政策。

2.4 計劃生育政策在新世紀(jì)的發(fā)展階段

計劃生育政策經(jīng)過幾十年的貫徹實(shí)施，使我國成功完成了人口由“高出生、高增長”向“低出生、低增長”類型的轉(zhuǎn)變，為控制我國人口增長作出了重大貢獻(xiàn)。然而，進(jìn)入21世紀(jì)后，計劃生育政策的負(fù)面效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)出來，男女性別比例失調(diào)、失獨(dú)家庭增多、人口老齡化等問題進(jìn)一步加劇。獨(dú)生子女政策帶來的社會問題開始得到社會的普遍關(guān)注，在2009年全國兩會上，就有政協(xié)委員提出了“考慮到中國的長遠(yuǎn)發(fā)展，我國應(yīng)該實(shí)行計劃生育二胎制度”的倡議，同時，社會公眾對調(diào)整計劃生育政策、放開二胎生育的呼聲也日益強(qiáng)烈。2009年，除了河南省以外的其他省市區(qū)的條例都作出規(guī)定，夫妻雙方都是獨(dú)生子女的，可以生兩個孩子，即“雙獨(dú)二胎”政策。這是我國實(shí)行了20多年的“只生一個孩子”的計劃生育政策根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況作出的重大調(diào)整。根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，2013年11月，國家有關(guān)部門通過了“單獨(dú)二胎”新政策，即夫妻雙方有一方是獨(dú)生子女的，可以生育二胎。2014年1月，浙江省率先實(shí)施“單獨(dú)二胎”政策，隨后各地也相繼推行了適合自身實(shí)際發(fā)展情況的計劃生育新政策。2015年10月29日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》提出新的人口政策:“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動?！盵5]

3 倡議聯(lián)盟框架下我國計劃生育政策的變遷特點(diǎn)

如果倡議聯(lián)盟框架在解釋我國公共政策變遷過程是有效的話，那么就能夠用倡議聯(lián)盟框架的概念、內(nèi)容和邏輯對我國計劃生育政策變遷過程背后的因果關(guān)系作出頗具說服力的解釋[6]。下面從倡議聯(lián)盟框架的三組變量來分析考察倡議聯(lián)盟框架解釋我國計劃生育政策變遷過程的適用性和有效性。

3.1 政策變遷中的倡議聯(lián)盟及其信念體系

倡議聯(lián)盟框架假設(shè)，根據(jù)政策信念的不同可以將政策子系統(tǒng)中的政策參與者分為若干倡議聯(lián)盟，同一倡議聯(lián)盟的成員往往在相同政策信念體系的引導(dǎo)下采取協(xié)調(diào)一致的行動來影響公共政策，而不同倡議聯(lián)盟之間由于政策信念的差異或?qū)αt提出不同的政策主張，政策變遷則通常是幾個倡議聯(lián)盟互相競爭的產(chǎn)物[7]。從中國計劃生育政策的變遷過程中可以看出，雖然高層領(lǐng)導(dǎo)人的思想和中央政府起了決定性的作用，是政策子系統(tǒng)內(nèi)的主導(dǎo)聯(lián)盟，但是除了中央政府及相關(guān)政府部門之外，不同時期還出現(xiàn)了不同的倡議聯(lián)盟，他們對計劃生育政策持有不同的觀點(diǎn)，并努力影響政策制定。

3.1.1 新中國成立初，倡導(dǎo)“節(jié)制生育”

新中國成立初期，政府和領(lǐng)導(dǎo)人的主要關(guān)注點(diǎn)都在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高居民生活水平上，無暇思考人口問題。當(dāng)時，有中央領(lǐng)導(dǎo)人持有“人多是好事”的觀點(diǎn)，再加上受到蘇聯(lián)鼓勵生育政策的影響，中央政府采取的是放任生育政策。然而，以馬寅初、邵力子等為代表的一些學(xué)者卻注意到了龐大的人口與稀缺的資源之間的矛盾，紛紛發(fā)表觀點(diǎn)闡述人口過快增長對資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的危害，提倡控制人口增長速度，節(jié)制生育。與此同時，許多城市婦女也感受到了多生育子女對工作帶來的不便，希望少生育子女。當(dāng)時的全國婦聯(lián)主席鄧穎超多次寫信給毛主席，表達(dá)廣大城市婦女們希望少生孩子的意愿，呼吁政府制定有節(jié)制的生育政策。可見，對于計劃生育政策，存在著以一些學(xué)者和城市婦女組成的倡導(dǎo)節(jié)制生育的倡議聯(lián)盟，他們與中央政府持有不同的政策觀點(diǎn)并試圖影響政策決定，然而由于當(dāng)時特殊的歷史條件，他們的觀點(diǎn)沒能得到重視，也沒能影響政策決定。

3.1.2 計劃生育政策實(shí)施后，反對獨(dú)生子女政策

由于人口快速增長所帶來的巨大資源壓力，我國于1980年實(shí)施“倡導(dǎo)一對夫婦只生一個孩子”的計劃生育政策，即“獨(dú)生子女”政策，除在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，城鄉(xiāng)都必須執(zhí)行。這一政策在城市得到了較好的實(shí)施，但是在農(nóng)村地區(qū)的執(zhí)行卻舉步維艱。主要原因就是我國傳統(tǒng)的多子多福的生育觀念在農(nóng)村比較深厚，以及農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響。城市和農(nóng)村一刀切的“獨(dú)生子女”生育政策在農(nóng)村的效果并不明顯，并引起了廣大農(nóng)民強(qiáng)烈的不滿，他們組成了反對“獨(dú)生子女”政策的倡議聯(lián)盟，以偷生和超生的實(shí)際行動反對政策施行，并強(qiáng)烈呼吁中央政府修改政策。最終，黨中央和國務(wù)院根據(jù)政策實(shí)施的實(shí)際情況，重新研究和調(diào)整了農(nóng)村地區(qū)的計劃生育政策，廣大農(nóng)民組成的倡議聯(lián)盟成功影響了計劃生育政策的調(diào)整和修改。

3.1.3 新世紀(jì)的倡導(dǎo)二胎政策

計劃生育政策在控制我國人口增長速度方面取得了顯著效果，但是進(jìn)入21世紀(jì)，獨(dú)生子女政策帶來的問題如人口老齡化問題嚴(yán)重、失獨(dú)家庭的增多、養(yǎng)老困難等也逐漸被社會所關(guān)注，并出現(xiàn)了倡導(dǎo)放開二胎政策的倡議聯(lián)盟。在2009年全國兩會上，部分政協(xié)委員提出了改革現(xiàn)有計劃生育制度、實(shí)行二胎制度的建議。廣大群眾也發(fā)出了調(diào)整計劃生育政策、允許生育二胎的呼聲。許多專家學(xué)者組成的專業(yè)論壇對我國人口現(xiàn)實(shí)狀況和未來發(fā)展情況進(jìn)行了專業(yè)討論，認(rèn)真探討適當(dāng)放開二胎政策的必要性并進(jìn)行了科學(xué)論證。各新聞媒體也對專家的討論和市民的觀點(diǎn)進(jìn)行了廣泛的報導(dǎo)。2013年11月，國家通過“單獨(dú)二胎”新政策，2014年開始，部分省市陸續(xù)開放“單獨(dú)二胎”。2015年10月29日通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》提出了“全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子”新政策?？梢哉f，以部分專家學(xué)者和普通城鎮(zhèn)居民為代表的倡導(dǎo)二胎政策的倡議聯(lián)盟成功影響了計劃生育政策的變遷。

3.2 以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)

倡議聯(lián)盟框架的一個突出特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)政策子系統(tǒng)內(nèi)以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)，認(rèn)為這是一個提高認(rèn)識以便實(shí)現(xiàn)政策核心目標(biāo)的過程。倡議聯(lián)盟框架的假設(shè)認(rèn)為，一個政策子系統(tǒng)的爭論能否引發(fā)大型的以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)，取決于政策問題引起的沖突程度。從分析我國計劃生育政策的變遷過程中可以看出，一方面，由放任生育到節(jié)制生育到獨(dú)生子女政策再到二胎政策的放開，在我國的計劃生育政策的變遷過程中，都存在著中央政府和有關(guān)專家學(xué)者以及普通民眾之間的信念沖突，但是由于我國特殊的政治文化氛圍，政府和專家、民眾間的這種信念沖突并不是十分強(qiáng)烈，而且政府也能夠通過跨聯(lián)盟的學(xué)習(xí)，根據(jù)實(shí)際情況的變化對計劃生育政策作出相應(yīng)調(diào)整，從而被廣大公眾所接受。另一方面，在計劃生育政策變遷的過程中，新聞媒體都對學(xué)者們的專業(yè)論壇、群眾的想法和建議、政府領(lǐng)導(dǎo)的意見等進(jìn)行了報導(dǎo)，可以說不同聯(lián)盟間的交流或政策辯論是在一個非常開放的環(huán)境下進(jìn)行的。這種開放的論壇十分有助于持不同信念的倡議聯(lián)盟相互交換意見并進(jìn)行跨聯(lián)盟的學(xué)習(xí)，從而達(dá)成較為一致的政策，順利實(shí)現(xiàn)政策變遷。

3.3 政策子系統(tǒng)的相對穩(wěn)定的變量

3.3.1 問題領(lǐng)域的基本特性

倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為影響政策選擇的問題特征是一個相對穩(wěn)定的變量，在十年甚至數(shù)十年的時間中都保持不變。為了有效控制人口增長率，緩解龐大的人口數(shù)量對資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨大壓力，制定計劃生育政策無疑是必要的、符合國家利益的。然而，在計劃生育政策的實(shí)施過程中，引起沖突的根本問題是國家利益和家庭及個人利益之間的沖突，有些家庭認(rèn)為只生育一個孩子在情感上難以接受，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力較為落后的農(nóng)村地區(qū)，這種沖突更加明顯，只生一個孩子明顯不符合農(nóng)村家庭對生產(chǎn)力的要求并遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們的生育期望。這一問題的特征相對來說比較穩(wěn)定，并持續(xù)影響著計劃生育政策的變遷。

3.3.2 自然資源的分布

在倡議聯(lián)盟框架理論看來，自然資源的分布狀況是影響政策制定和變遷的重要因素。新中國成立后，尤其是改革開放以后，中國的工業(yè)化發(fā)展迅速，社會、經(jīng)濟(jì)都取得了飛速發(fā)展，社會服務(wù)得到大幅擴(kuò)展，人民的生活水平也顯著提高。但是由于我國人口基數(shù)過于龐大，雖然我國的計劃生育政策在控制人口增長方面收到了顯著成效，人口增長率一直穩(wěn)定在低水平，我國仍然面臨著嚴(yán)峻的人口資源壓力，人均資源占有率十分低，龐大的人口對資源和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的壓力。這就意味著我國的人口生育政策將繼續(xù)受到資源緊缺的限制。

3.3.3 根本的社會文化價值和社會結(jié)構(gòu)

倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為，社會規(guī)范以很慢的速度引導(dǎo)了政策選擇的變遷。中國的社會文化相對來說是比較穩(wěn)定的，較深地受到中國傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)思想的影響，雖然新中國的成立帶來了社會價值和文化的變遷，傳統(tǒng)思想在一定程度上有所消減，但是，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在思想文化和生活方式上的差異逐漸拉大，農(nóng)民的傳統(tǒng)思想往往比城鎮(zhèn)居民更加牢固。這一差距體現(xiàn)在對待節(jié)制生育和計劃生育（獨(dú)生子女政策）的態(tài)度上，城鎮(zhèn)居民比農(nóng)村居民更好地融入社會生產(chǎn)中，多生育反而成為了他們正常工作和學(xué)習(xí)的累贅，因此他們主動呼吁政府出臺政策限制生育。因此，當(dāng)計劃生育政策出臺后城鎮(zhèn)居民對只生一個孩子更加容易接受，政策得以順利實(shí)行。相反，農(nóng)村長期的多子多福和重男輕女思想導(dǎo)致其無法接受由任意生育到只生一個孩子的轉(zhuǎn)變，實(shí)際可生育孩子的數(shù)量和期望生育數(shù)量之間的巨大落差最終導(dǎo)致他們對節(jié)制生育和獨(dú)生子女政策予以抵制。進(jìn)入21世紀(jì)后，計劃生育政策的實(shí)施改變了我國的社會人口結(jié)構(gòu)，人口老齡化問題日益突出，成為二胎政策出臺的一個重要推動因素，促成了計劃生育政策在新世紀(jì)的變遷。

3.3.4 基本的法律框架

雖然我國的計劃生育政策在實(shí)踐中經(jīng)歷了幾次調(diào)整和變遷，但是相關(guān)的法律框架基本穩(wěn)定不變，目的都在于控制人口增長速度。從1978年《中華人民共和國憲法》以根本大法的形式明確提出國家提倡和推行計劃生育，確立計劃生育政策是我國的基本國策，再到2002年《中華人民共和國人口與計劃生育法》頒布，對計劃生育工作的開展提供具體的指導(dǎo)和規(guī)定，計劃生育政策的貫徹執(zhí)行一直在努力地穩(wěn)定低生育水平，控制人口增長速度。雖然計劃生育政策經(jīng)歷了由最初的“晚、稀、少”到后來的“提倡一對夫婦只生育一個孩子”再到“有特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)可以生育二胎”再到最后的“雙獨(dú)二胎”和“單獨(dú)二胎”的轉(zhuǎn)變，但是這些轉(zhuǎn)變都是在適應(yīng)實(shí)際情況需要的基礎(chǔ)上做出的調(diào)整和完善，計劃生育作為基本國策的地位沒有變，《中華人民共和國人口與計劃生育法》的指導(dǎo)地位也沒有變，政策的調(diào)整目標(biāo)最終依然是合理控制我國人口數(shù)量和增長速度。因此，我國計劃生育政策變遷的法律框架是相對穩(wěn)定的。

3.4 政策子系統(tǒng)外部環(huán)境的變化

3.4.1 社會經(jīng)濟(jì)條件的變遷

新中國成立初期，快速增長的人口導(dǎo)致中國面臨前所未有的人口壓力，為了控制人口增長速度，緩和人口和資源之間的矛盾，計劃生育政策即獨(dú)生子女政策不得不頒布實(shí)施。進(jìn)入21世紀(jì)，計劃生育政策已經(jīng)實(shí)行了幾十年，我國的人口增長速度也得到了有效控制，進(jìn)入低生育國家行列。但是人口老齡化現(xiàn)象和獨(dú)生子女政策導(dǎo)致的“4–2–1”家庭結(jié)構(gòu)帶來的養(yǎng)老問題以及失獨(dú)家庭問題等社會現(xiàn)象日益嚴(yán)重，迫使政府重新考慮調(diào)整計劃生育政策。在這種情況下，適當(dāng)調(diào)整計劃生育政策，逐步放開“雙獨(dú)二胎”和“單獨(dú)二胎”對于緩解和解決新出現(xiàn)的社會問題具有一定的必要性?？梢哉f，我國計劃生育政策的變遷，在很大程度上受到了外部社會經(jīng)濟(jì)條件的影響，政策子系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)盟信念的改變也多是基于社會環(huán)境的變遷。

3.4.2 系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟的變遷

在我國計劃生育政策的變遷過程中，政策子系統(tǒng)內(nèi)雖然存在專家學(xué)者、政府機(jī)構(gòu)、普通居民等不同的倡議聯(lián)盟，但是，由于我國的政治體制和政治文化，在政治子系統(tǒng)中占據(jù)統(tǒng)治地位的聯(lián)盟一直是政府機(jī)構(gòu)，尤其是中央政府，政策的調(diào)整和變遷在很大程度上取決于中央政府的意志。其他倡議聯(lián)盟雖然會在某些問題上與政府持有不同的意見，但是他們沒有充足的資源和實(shí)力與政府展開競爭，而更多地是充當(dāng)智囊團(tuán)或者倡議者的角色，為政府決策提供參考意見，從而較為有限地影響政府決策。此外，在計劃生育政策實(shí)行期間，我國中央政府和地方政府經(jīng)歷了幾次換屆，而且我國的民主政治制度也越加完善，政府決策不再僅僅遵從最高領(lǐng)導(dǎo)人的意志，決策變得更加民主和科學(xué)。因此，雖然系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟一直是政府機(jī)構(gòu)，但是越來越民主的政治環(huán)境為其他倡議聯(lián)盟發(fā)表與政府不同的意見、提出政策倡議、影響政府決策等提供了更多的可能和機(jī)會，也為跨聯(lián)盟間的學(xué)習(xí)提供了更加便利的條件。

3.4.3 政策決定和來自其他政策子系統(tǒng)的影響

倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為，政策決策以及來自其他政策部門的影響是影響政策子系統(tǒng)的動態(tài)因素。在新中國成立初期，我國的人口思想由“人多是好事”向“節(jié)制生育”轉(zhuǎn)變，并多次提出計劃生育的觀點(diǎn)，但是“大躍進(jìn)”和“一五”計劃的超額完成使部分領(lǐng)導(dǎo)對當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)形勢作了不符合實(shí)際的樂觀估計，低估了我國龐大的人口對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，從而中央對人口政策的觀念又從節(jié)制生育回到“人多是好事”上來，并進(jìn)一步影響了人口生育政策的制定，導(dǎo)致接下來幾年人口盲目增長。鼓勵生育政策導(dǎo)致的人口迅猛增長促使了70年代計劃生育政策（獨(dú)生子女政策）的出臺，而獨(dú)生子女政策導(dǎo)致的社會問題又最終促使了二胎政策的放開。由此可見，政策的制定和變遷并不是獨(dú)立的，政策之間是互相影響的，之前的政策和其他的政策都會影響到現(xiàn)有政策的變遷。

4 結(jié)語

從以上分析可以看出，在我國計劃生育政策的變遷過程中，政策子系統(tǒng)內(nèi)存在著來自政府機(jī)構(gòu)、民間、專家學(xué)者等不同層級成員組成的持不同信念的倡議聯(lián)盟，并且其中的政府聯(lián)盟處于統(tǒng)治地位，其他聯(lián)盟都試圖影響政府決策。在政策子系統(tǒng)外部，自然資源的分布、基本法律框架、社會價值文化等都相對比較穩(wěn)定，對政策子系統(tǒng)及政策產(chǎn)生起到了約束作用。而外部因素對政策子系統(tǒng)具有重要影響，尤其是社會經(jīng)濟(jì)條件的變遷，更是起到了關(guān)鍵作用，政策變遷基本上都是由于外部社會條件的變化而發(fā)生的。此外，開放的專業(yè)論壇、新聞媒體等促進(jìn)了跨聯(lián)盟間的學(xué)習(xí)，為不同聯(lián)盟間的交流提供了條件，有助于達(dá)成和諧一致的政策變遷?？梢哉f，倡議聯(lián)盟框架的幾個基本假設(shè)都在我國計劃生育政策的變遷過程中得到了證實(shí)，倡議聯(lián)盟框架對我國計劃生育政策變遷過程中的因果關(guān)系可以做出合理解釋，運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架分析中國的政策變遷具有一定的有效性。

但是，由于倡議聯(lián)盟框架是基于對美國等西方國家的政策變遷的分析中形成的，其政治背景與中國具有一定的差距，因此在分析中國的政策變遷時有一些方面需要修正。

首先是關(guān)于政策子系統(tǒng)中持有不同信念的競爭性聯(lián)盟根據(jù)各自擁有的聯(lián)盟資源和目標(biāo)設(shè)計聯(lián)盟策略并最終影響政策選擇的假設(shè)，在中國的政策變遷過程中體現(xiàn)得并不明顯。在我國計劃生育政策變遷過程中，政策子系統(tǒng)內(nèi)雖然存在著持有不同信念體系和觀點(diǎn)的多個倡議聯(lián)盟，但是各聯(lián)盟之間的競爭性并不十分明顯。中央政府在政策變遷過程中具有決定性的作用，一直處于主導(dǎo)聯(lián)盟的地位，而持不同意見的專家學(xué)者或者普通公民組成的倡議聯(lián)盟在資源等方面受到極大限制，無法平等地與政府聯(lián)盟展開影響政策決策的競爭性行動，他們無法通過利用自身掌握的資源采取協(xié)調(diào)一致的行動以求影響最終的決策，而只是通過媒體等渠道發(fā)表自己的見解，充當(dāng)政策倡議者，呼吁政府采取行動調(diào)整政策。

其次，倡議聯(lián)盟假設(shè)只要主張某一政策的倡議聯(lián)盟仍然掌握著權(quán)力，政府政策的核心就不會發(fā)生重大改變。然而在我國計劃生育政策早期的變遷過程中，計劃生育政策由最初的放任生育轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)制生育再到最后的有計劃生育，都是由同一屆中央政府作出的決定，中央政府在這期間也一直掌握著權(quán)力，但是政策的核心內(nèi)容卻發(fā)生了重大變化。由此可見，有時候提倡這一政策的倡議聯(lián)盟雖然繼續(xù)掌握著權(quán)力，但是政策核心內(nèi)容可能也會因?yàn)橥獠可鐣h(huán)境變遷、倡議聯(lián)盟內(nèi)部的信念變化以及跨聯(lián)盟的學(xué)習(xí)等其他因素而發(fā)生變遷。

總之，雖然用倡議聯(lián)盟框架分析和解釋中國的政策變遷過程會因?yàn)槲幕町惗嬖谝欢ú蛔?，但是倡議聯(lián)盟框架對解釋我國計劃生育政策的變遷過程具有一定的適用性和說服力，也為分析我國公共政策的變遷提供了一個全新的思路和工具，可以幫助我們較全面地分析一個較長時期內(nèi)的復(fù)雜的政策變遷過程。

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